Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/968 30 april 2014
16005
Uitspraak op het hoger beroep van:
Maatschap [naam 1], te [woonplaats], appellante,
tegen de (tussen-)uitspraak van de rechtbank te Roermond van 3 juli 2012 onderscheidenlijk 23 augustus 2012 (AWB 11/1719), in het geding tussen appellante en
de
staatssecretaris van Economische Zaken.
staatssecretaris van Economische Zaken.
Gemachtigde van appellante: mr. P.J.G. Goumans.
Gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven.
1.Het procesverloop in hoger beroep
Bij brief van 4 oktober 2012 heeft appellante hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde (tussen-)uitspraak van de rechtbank van 3 juli 2012 onderscheidenlijk 23 augustus 2012 (tussenuitspraak en uitspraak worden hierna ook gezamenlijk 'de aangevallen uitspraak' genoemd).
Appellante heeft de gronden van het hoger beroep ingediend bij brief van 8 november 2012.
De staatssecretaris heeft bij brief van 29 januari 2013 gereageerd op het hoger beroep.
Op 5 februari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Appellante is niet verschenen.
2.De grondslag van het geschil
2.1
Voor een weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, verwijst het College naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2
Bij besluit van 9 maart 2010 heeft de staatssecretaris aan appellante een bestuurlijke boete van in totaal € 35.982,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). De overtreding baseert de staatssecretaris op een controle door de AID op de naleving van de gebruiksnormen 2008 door appellante, waarvan een rapport is opgemaakt gedagtekend 15 september 2009. Op grond van dit rapport concludeert de staatssecretaris dat appellante in het kalenderjaar 2008 de voor haar geldende gebruiksnormen heeft overschreden.
2.3
Bij besluit van 21 november 2011 heeft de staatssecretaris het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de boete verlaagd tot € 23.724,50.
3.De (tussen-)uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft naar aanleiding van het door appellante tegen het besluit van 21 november 2011 ingestelde beroep op 3 juli 2012 een tussenuitspraak gedaan en daarbij de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld het door de rechtbank aan genoemd besluit geconstateerde gebrek te herstellen. De staatssecretaris heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en bij besluit van 12 juli 2012 de boete verlaagd tot € 15.949,50. Vervolgens heeft de rechtbank bij uitspraak van 23 augustus 2012 het beroep van appellante tegen het besluit van 21 november 2011 niet-ontvankelijk, en het beroep tegen het besluit van 12 juli 2012 ongegrond verklaard.
Aan de ongegrondverklaring van het beroep heeft de rechtbank onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd:
" (…)
9. Met betrekking tot de grond dat op verweerder de bewijslast van de gestelde overtreding rust en dat daaruit voortvloeit dat verweerder had moeten aantonen dat de stelling van eiseres dat 500 m³ dierlijke mest aan [naam 2] is overgedragen, onjuist is, overweegt de rechtbank het volgende. Omdat sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie moet vooropgesteld worden dat het op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overschreden. De verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen ligt echter bij de gebruiker van die meststoffen. Dat houdt in dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiksnormen zijn overschreden in beginsel van de door de gebruiker aangeleverde gegevens moet en mag uitgaan. Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van dierlijke meststoffen door eiseres uitgegaan van de door haar opgegeven gegevens. Op basis van die berekening heeft verweerder vastgesteld dat eiseres in het jaar 2008 de stikstofgebruiksnorm met 317 kg, de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3.903 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.373 kg fosfaat heeft overschreden. Eiseres heeft niet aangevoerd dat de door verweerder aan de berekening ten grondslag gelegde gegevens onjuist zijn en heeft ook de berekening niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder om die reden voldaan aan de op hem rustende bewijslast en ligt het op de weg van eiseres om haar stelling aannemelijk te maken dat ongeveer 500 m³ dierlijke mest aan [naam 2] is overgedragen, waardoor de gebruiksnormen niet zijn overschreden. In het bedrijf van eiseres is immers de mest geproduceerd en zij dient aan te tonen dat de mest op de gestelde wijze is afgevoerd dan wel aan [naam 2] is overgedragen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. Genoemde 500 m³ is weliswaar als afvoer in de administratie opgenomen, maar een financiële onderbouwing daarvoor is niet in de administratie opgenomen. Verder kan, anders dan eiseres betoogt, uit het koopcontract, dat eiseres met [naam 2] heeft afgesloten, niet worden opgemaakt dat laatstgenoemde 500 m³ mest heeft overgenomen. De (standaard)omschrijving van de leveringsplicht dat ‘de verkoper verplicht is het verkochte te leveren in de staat en toestand waarin dit zich ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst bevindt’ en de omstandigheid dat het bedrijf ‘going concern’ is overgedragen, is geen bewijs voor de stelling van eiseres. Daar komt bij dat [naam 2] bij herhaling ten overstaan van de controlerend ambtenaar heeft verklaard dat de put bij overname vrijwel leeg was en dat hij geen mest van eiseres heeft overgenomen. De rechtbank acht ook de door eiseres overgelegde verklaring van Agro Limburg B.V, inhoudende dat er in het najaar van 2008 geen mest meer geladen zou moeten worden in verband met verkoop van de locatie, geen bewijs voor de stelling dat bij de levering van het bedrijf een volle mestput door [naam 2] is overgenomen. Dat geldt eveneens voor de overgelegde verklaring van de makelaar nu deze niet bij de uiteindelijke onderhandelingen over de verkoop van het bedrijf aan [naam 2], zoals ter zitting door de vennoten van eisers desgevraagd is verklaard, betrokken is geweest. Het zou, gelet op de aanzienlijke kosten die aan afvoer van een dergelijke hoeveelheid mest zijn verbonden, ook voor de hand hebben gelegen dat eiseres de overname expliciet als beding in het koopcontract had laten vastleggen. Dat de uiteindelijke verkoopprijs lager is geweest, juist omdat [naam 2] de mest mee overnam, is door eiseres gesteld, maar niet door middel van verifieerbare gegevens onderbouwd. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft voldaan op de op hem rustende bewijsplicht ten aanzien van de overtreding van de genoemde gebruiksnormen en dat eiseres er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden omdat de mest aan de koper van het bedrijf is overgedragen. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
9. Met betrekking tot de grond dat op verweerder de bewijslast van de gestelde overtreding rust en dat daaruit voortvloeit dat verweerder had moeten aantonen dat de stelling van eiseres dat 500 m³ dierlijke mest aan [naam 2] is overgedragen, onjuist is, overweegt de rechtbank het volgende. Omdat sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie moet vooropgesteld worden dat het op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overschreden. De verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen ligt echter bij de gebruiker van die meststoffen. Dat houdt in dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiksnormen zijn overschreden in beginsel van de door de gebruiker aangeleverde gegevens moet en mag uitgaan. Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van dierlijke meststoffen door eiseres uitgegaan van de door haar opgegeven gegevens. Op basis van die berekening heeft verweerder vastgesteld dat eiseres in het jaar 2008 de stikstofgebruiksnorm met 317 kg, de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3.903 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.373 kg fosfaat heeft overschreden. Eiseres heeft niet aangevoerd dat de door verweerder aan de berekening ten grondslag gelegde gegevens onjuist zijn en heeft ook de berekening niet betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder om die reden voldaan aan de op hem rustende bewijslast en ligt het op de weg van eiseres om haar stelling aannemelijk te maken dat ongeveer 500 m³ dierlijke mest aan [naam 2] is overgedragen, waardoor de gebruiksnormen niet zijn overschreden. In het bedrijf van eiseres is immers de mest geproduceerd en zij dient aan te tonen dat de mest op de gestelde wijze is afgevoerd dan wel aan [naam 2] is overgedragen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarin niet is geslaagd. Genoemde 500 m³ is weliswaar als afvoer in de administratie opgenomen, maar een financiële onderbouwing daarvoor is niet in de administratie opgenomen. Verder kan, anders dan eiseres betoogt, uit het koopcontract, dat eiseres met [naam 2] heeft afgesloten, niet worden opgemaakt dat laatstgenoemde 500 m³ mest heeft overgenomen. De (standaard)omschrijving van de leveringsplicht dat ‘de verkoper verplicht is het verkochte te leveren in de staat en toestand waarin dit zich ten tijde van het sluiten van de koopovereenkomst bevindt’ en de omstandigheid dat het bedrijf ‘going concern’ is overgedragen, is geen bewijs voor de stelling van eiseres. Daar komt bij dat [naam 2] bij herhaling ten overstaan van de controlerend ambtenaar heeft verklaard dat de put bij overname vrijwel leeg was en dat hij geen mest van eiseres heeft overgenomen. De rechtbank acht ook de door eiseres overgelegde verklaring van Agro Limburg B.V, inhoudende dat er in het najaar van 2008 geen mest meer geladen zou moeten worden in verband met verkoop van de locatie, geen bewijs voor de stelling dat bij de levering van het bedrijf een volle mestput door [naam 2] is overgenomen. Dat geldt eveneens voor de overgelegde verklaring van de makelaar nu deze niet bij de uiteindelijke onderhandelingen over de verkoop van het bedrijf aan [naam 2], zoals ter zitting door de vennoten van eisers desgevraagd is verklaard, betrokken is geweest. Het zou, gelet op de aanzienlijke kosten die aan afvoer van een dergelijke hoeveelheid mest zijn verbonden, ook voor de hand hebben gelegen dat eiseres de overname expliciet als beding in het koopcontract had laten vastleggen. Dat de uiteindelijke verkoopprijs lager is geweest, juist omdat [naam 2] de mest mee overnam, is door eiseres gesteld, maar niet door middel van verifieerbare gegevens onderbouwd. Op grond van voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft voldaan op de op hem rustende bewijsplicht ten aanzien van de overtreding van de genoemde gebruiksnormen en dat eiseres er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden omdat de mest aan de koper van het bedrijf is overgedragen. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
(…) "
4.De beoordeling van het hoger beroep
4.1
Het hoger beroep van appellante richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het aan appellante is om te bewijzen dat de 500 m3 mest – waarvan zij stelt dat die van haar bedrijf is afgevoerd – inderdaad van haar bedrijf is afgevoerd, en dat appellante in dit bewijs niet is geslaagd. In de opvatting van appellante heeft deze afvoer plaatsgevonden doordat de stal met volle mestput is verkocht en overgedragen aan de heer [naam 2].
4.2.1
Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, AWB 10/799, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op de of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond; de hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen.
4.2.2
De staatssecretaris heeft de in 2008 op het bedrijf van appellante geproduceerde en aangevoerde hoeveelheid mest berekend op basis van de in het controlerapport van de AID vervatte bevindingen, die grotendeels steunen op de eigen mestadministratie van appellante. Dat appellante de hoeveelheid mest die aan de boete – zoals deze is gewijzigd bij het besluit van 12 juli 2012 – ten grondslag ligt op haar bedrijf heeft geproduceerd, aangevoerd of uit opslag heeft gehaald, is niet (meer) in geschil. Gegeven het bij 4.2.1 beschreven systeem en gegeven de vaststaande mestproductie, heeft de rechtbank terecht tot uitgangspunt genomen dat appellante, indien zij stelt dat zij ondanks deze hoeveelheid mest haar gebruiksnormen niet heeft overschreden doordat een deel van deze mest niet in de bodem is gebracht maar is afgevoerd, deze afvoer aannemelijk dient te maken. Het tegen dit uitgangspunt gerichte betoog van appellante kan niet slagen.
4.3.1
Het College dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat appellante er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij de 500 m3 mest van haar bedrijf heeft afgevoerd. Daarbij heeft de gestelde afvoer in de onderhavige zaak niet bestaan uit het feitelijk verwijderen van de mest uit de mestopslag, maar uit overdracht van de mestopslag inclusief de mest die zich daarin volgens appellante bevond aan de koper van (een deel van) het bedrijf van appellante.
4.3.2
Volgens de op de Msw gebaseerde en in (artikel 68, eerste lid, van) het Uitvoeringsbesluit en (hoofdstuk 9, paragraaf 2 van) de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) uitgewerkte systematiek wordt de hoeveelheid afgevoerde meststoffen bepaald door weging en bemonstering – onder verantwoordelijkheid van de vervoerder – van de af te voeren mest. De mestmonsters worden geanalyseerd en aan de hand van deze analyse en de weging wordt de mestafvoer bepaald; de hierop betrekking hebbende gegevens dient de landbouwer in zijn administratie op te nemen. Aan deze systematiek ligt ten grondslag dat de afvoer in de regel door fysieke verplaatsing geschiedt waarvoor een vervoerder wordt ingeschakeld. Indien de landbouwer stelt dat de afvoer van de mest op andere wijze heeft plaatsgevonden – in dit geval door overdracht van de gehele met mest gevulde mestput – dan staat het hem, gelet op hetgeen hierboven bij 4.2.1 is overwogen, vrij om aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen aannemelijk te maken dat de mest in deze zin is afgevoerd en dat hij de gebruiksnormen (in zoverre) niet heeft overschreden.
Appellante stelt in dit verband dat de mestafvoer van 500 m3 als zodanig in haar mestadministratie was verantwoord en meent dat het dan op de weg van de staatssecretaris ligt om, indien hij van de aldus geadministreerde afvoerpost wenst af te wijken, aannemelijk te maken dat de afvoer niet heeft plaatsgevonden. Dit standpunt ziet er aan voorbij dat het systeem weliswaar uitgaat van het administreren van dergelijke gegevens in de mestadministratie, maar ook dat, zoals de staatssecretaris terecht onder de aandacht heeft gebracht, de landbouwer op grond van artikel 37 Uitvoeringsbesluit de in zijn mestadministratie bij te houden gegevens desgevraagd met bewijsstukken moet staven. Dit systeem brengt met zich mee dat de staatssecretaris in het kader van de beoordeling van de vraag of artikel 7 Msw is overtreden weliswaar mag uitgaan van de op de voet van artikel 32 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bij te houden mestadministratie (zie rov. 6.2.3 van de uitspraak van 11 oktober 2013), maar dit betekent niet dat de staatssecretaris ook gehouden is van deze administratie uit te gaan indien deze niet met onderliggende bewijsstukken is gestaafd.
4.3.3
Nu de enkele administratieve vermelding van de afvoer niet volstaat als bewijs, is de vraag of appellante erin is geslaagd de afvoer van 500 m3 mest aan de hand van voldoende onderbouwde alternatieve gegevens en bepalingswijzen aannemelijk te maken. De bewijsstukken die appellante in hoger beroep heeft ingebracht zijn dezelfde als die waarop zij zich tegenover de rechtbank heeft beroepen. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante er met deze bewijsstukken niet in is geslaagd de afvoer aannemelijk te maken. Het College onderschrijft dit oordeel en maakt de door de rechtbank gebezigde overwegingen tot de zijne. De door appellante aangedragen bewijsstukken bieden onvoldoende zekerheid dat de put bij de overdracht zoals zij stelt gevuld was; enig bewijsstuk waaruit met voldoende zekerheid blijkt dat [naam 2] de put in gevulde toestand heeft overgenomen, ontbreekt. De hieruit voortvloeiende gevolgen komen voor risico van appellante. In deze omstandigheden mocht verweerder, bij gebrek aan duidelijke, in een andere richting wijzende, gegevens, tot de conclusie komen dat appellante het verbod, zoals vervat in artikel 7 Msw in de door hem berekende omvang heeft overtreden.
4.4
Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5.De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.R. Winter en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014.
w.g. M. Munsterman w.g. M.J. van Veen