Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/712 e.a. 21 december 2012
10830 Regeling superheffing 2008
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, AWB 10/712 en 11/232,
C, te D, AWB 10/713 en AWB 10/714,
E, te F, AWB 10/715,
G, te F, AWB 10/716,
appellanten,
gemachtigde: mr. A.M.H.C. Coppens, advocaat te Roermond,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en L.J. Koers, beiden werkzaam bij verweerder.
1. Het procesverloop
Appellanten hebben bij brieven van 14 juli 2010, bij het College binnengekomen op 15 juli 2010, en van 14 maart 2011 (AWB 11/232), bij het College binnengekomen op 15 maart 2011, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van respectievelijk 7 juni 2010 en 31 januari 2011.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen de superheffingsnota's opgelegd tussen 23 juni 2008 en 30 augustus 2010, waarin de door appellanten ingevolge de Regeling superheffing 2008 (hierna: Regeling) te betalen overschotheffingen op melkleveranties voor de heffingsperioden 2007/2008 en/of 2008/2009 en/of 2009/2010 zijn vastgesteld.
Appellanten hebben bij brieven van respectievelijk 26 oktober 2010 en 6 mei 2011 de gronden van hun beroepen ingediend.
Verweerder heeft in alle zaken goeddeels gelijkluidende verweerschriften ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 24 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Tevens was M. Verhoeven aanwezig.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidde tot 1 april 2008 als volgt:
" Werkingssfeer
1. Gedurende 11 opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2004, (hierna "tijdvakken van twaalf maanden" te noemen), wordt een heffing ingesteld (hierna "de heffing" te noemen) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden boven de in de bijlage I vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt.
(…) "
In de considerans van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten ("Integrale-GMO-verordening") staat:
" Overwegende hetgeen volgt:
(…)
(36) Het hoofddoel van de melkquotaregeling, namelijk het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt, blijft gelden. De toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk dient derhalve te worden gehandhaafd.
(…)
(38) De overschotheffing moet op een ontmoedigend peil worden vastgesteld en dient door de lidstaten verschuldigd te zijn zodra het nationale quotum wordt overschreden. Vervolgens moet ze door de lidstaat worden omgeslagen over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Deze producenten moeten worden verplicht de lidstaat hun bijdrage te betalen in de heffing, die ze wegens de overschrijding van hun beschikbare hoeveelheid verschuldigd zijn. De lidstaten storten in het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) de heffing die correspondeert met de overschrijding van hun nationale quotum
(…) "
Laatstgenoemde verordening bepaalt onder andere:
"Artikel 55 – Quotaregelingen
1. Voor de volgende producten wordt een quotaregeling toegepast:
a.) melk en andere zuivelproducten (…)
2. Als een producent de desbetreffende quota overschrijdt (…) wordt op die hoeveelheden een overschotheffing gelegd met inachtneming van de voorwaarden in de secties II en III.
(…)
Artikel 65 – Definities
Voor de toepassing van deze sectie wordt verstaan onder:
(…)
i) "individueel quotum": het quotum van een producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden;
j) "nationaal quotum": het voor elke lidstaat vastgestelde quotum als bedoeld in artikel 66;
(…)
Artikel 66 – Nationale quota
1. De nationale quota voor de productie van melk en andere zuivelproducten die gedurende zeven opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2008 (…) worden vermarkt, worden vastgesteld in punt 1 van bijlage IX.
2. De in lid 1 bedoelde quota worden overeenkomstig artikel 67 over de producenten verdeeld, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen levering en rechtstreekse verkoop. Overschrijdingen van de nationale quota worden overeenkomstig deze sectie, op nationaal niveau in elke lidstaat en afzonderlijk voor leveringen en rechtstreekse verkopen vastgesteld.
(…)
Artikel 73
Tijdelijke overdrachten
1.Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele quota die de producenten die hierover beschikken, niet voornemens zijn te gebruiken. De lidstaten kunnen de overdrachten regelen naargelang van de categorie producenten of de structuur van de melkproductie, ze beperken op het niveau van de koper of binnen de regio, volledige overdracht toestaan in de in artikel 72, lid 3, bedoelde gevallen en bepalen in hoeverre de cedent overdrachten kan herhalen.
2. Elke lidstaat kan besluiten lid 1 niet toe te passen op grond van één van of van beide onderstaande criteria:
a) de noodzaak structurele ontwikkelingen en aanpassingen te vergemakkelijken;
b) dringende redenen van administratieve aard.
Artikel 78 – Overschotheffing
1. Op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota, wordt een overschotheffing gelegd.
(…)
2. De lidstaten zijn de Gemeenschap de overschotheffing verschuldigd die voortvloeit uit de overschrijding van het nationale quotum
(…)
Artikel 80
Overschotheffingen op leveringen
1. Om de eindafrekening van de overschotheffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte afwijkt, door toepassing van door de Commissie vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
(…) "
In Bijlage IX – Nationale quota en herstructureringsreserve bedoeld in artikel 66 – zijn de aan alle lidstaten van de Europese Unie toegekende nationale quota weergegeven.
Artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt:
" Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
(…) "
De Verordening van het Productschap Zuivel van 15 september 2004 houdende regels omtrent de vaststelling van de grondslag voor uitbetaling van boerderijmelk (Zuivelverordening 2005, Grondslag uitbetaling boerderijmelk) bevat regels over de monstername van geleverde melk en de meting van geleverde melk. De Verordening van het Productschap Zuivel van 29 oktober 2008, houdende regels voor de gewichtsbepaling van boerderijmelk bij gebruik van rijdende melkontvangsten met vloeistofmeetinstallatie (Zuivelverordening 2008, Gewichtsbepaling boerderijmelk bij gebruik van rijdende melkontvangsten met vloeistofmeetinstallatie) houdt de eisen in, waaraan een rijdende melkontvangst moet voldoen.
2.2 Appellanten beschikken allen over een quotum voor melk en voor vet, dat voor de voor hun geschil relevante heffingsperiode de door hen daarin geleverde hoeveelheid onderschrijdt. In de zaken AWB 10/712 en AWB 11/232 zijn op respectievelijk 22 juli 2009 en 30 augustus 2010 superheffingsnota's verzonden. Daartegen is op respectievelijk 29 juli 2009 en 6 oktober 2010 bezwaar gemaakt. In de zaak AWB 10/713 zijn op 10 september 2008 en op twee onbekende data superheffingsnota's gezonden. Daartegen is op respectievelijk 20 april 2009, 10 juni 2009 en 10 augustus 2009 bezwaar gemaakt. In de zaak AWB 10/714 zijn op twee onbekende data superheffingsnota's gezonden. Daartegen is op respectievelijk 29 juni 2009 en 13 augustus 2009 bezwaar gemaakt. In de zaak AWB 10/715 zijn op 31 juli 2008 en op een onbekende datum superheffingsnota's gezonden. Daartegen is bij brief van 3 juli 2009 bezwaar gemaakt. In de zaak AWB 10/716 zijn op 23 juni 2008 en op een onbekende datum superheffingsnota's gezonden. Daartegen is bij brieven van 3 juli 2009 bezwaar gemaakt.
Op 7 april 2010 is met betrekking tot de toen reeds ingediende bezwaarschriften een hoorzitting gehouden.
Verweerder heeft met de nu bestreden besluiten de bezwaren ongegrond verklaard.
2.3 Volgens de bestreden besluiten is hoofddoel van de melkquotaregeling het verminderen van de structurele overschotten die het gevolg zijn van het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten. Er bestaat geen communautair quotum als optelsom van de nationale quota. De individuele quota van Nederlandse melkveehouders zijn onderdeel van het nationale quotum dat ingevolge Verordening (EG) nr. 1788/2003 en Verordening (EG) nr. 1234/2007 voor Nederland is vastgesteld. Het al dan niet betalen van superheffing door melkveehouders in andere lidstaten doet niet af aan de verschuldigdheid van superheffing in Nederland. Niet valt in te zien dat het niet naleven van de betrokken bepalingen door melkveehouders in andere lidstaten of door de betrokken lidstaten zou moeten leiden tot het kwijtschelden van de door appellanten verschuldigde superheffing.
De grenswaarden van de te hanteren omrekeningsfactoren bij de vaststelling van hoeveelheden boerderijmelk met behulp van rijdende melkontvangsten (hierna: RMO's) voorzien van een volumemeetinrichting zijn vastgelegd in de regelgeving van verweerder met het oog op een zo nauwkeurig mogelijke bepaling van de hoeveelheid geleverde melk. De RMO’s worden regelmatig gecontroleerd op naleving van de regelgeving van verweerder. Eventuele afwijkingen zijn marginaal en komen zowel naar boven als naar beneden voor.
De monsterneming en de bepaling van het vetgehalte dienen eveneens te voldoen aan de door verweerder vastgestelde regelgeving. De te hanteren methode is gericht op het verkrijgen van een zo representatief mogelijk monster. Appellanten hebben niet aangetoond dat als gevolg van de gehanteerde marges of de bevindingen van het COKZ het landenquotum in de betrokken heffingsperioden niet is overschreden en dat appellanten hun quotum niet zouden hebben overschreden.
2.4 Appellanten voeren tegen de bestreden besluiten – samengevat weergegeven – het volgende aan.
Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd omdat het geen antwoord geeft op de stelling dat het besluit waarbij de superheffing is opgelegd gelet op de bestaande zuivelproductie binnen de gemeenschappelijke markt en de wijze waarop de Commissie met de zuivelproductie in andere lidstaten omgaat, in strijd is met de doelstellingen van de superheffing en het EG- en EU-Verdrag.
Uit het Speciaal verslag van de Europese Rekenkamer nr. 14/2009 (hierna: Verslag) blijkt dat het zuivelbeleid van de EU erop is gericht de markt in evenwicht te houden, de prijzen te stabiliseren, de producenten een redelijke levensstandaard te verzekeren en hun concurrentievermogen te verbeteren. Blijkens het Verslag compenseren sinds het melkprijsjaar 2004/2005 de overschrijdingen van de quota voor leveringen in bepaalde lidstaten niet langer de in de andere lidstaten geconstateerde onderbenuttingen. Het is naar de mening van appellanten niet uit te leggen en niet in overeenstemming met de doelstellingen van de superheffing en het EG- en EU-Verdrag dat door hen superheffing moet worden betaald terwijl de gezamenlijke Europese melkproductie daalt en er sprake is van onderbenutting van het communautaire quotum. Het bestreden besluit is eveneens onvoldoende gemotiveerd omdat het niet voldoende ingaat op de stelling van appellanten dat de opgelegde superheffing vanuit het oogpunt van de gemeenschappelijke marktordening (hierna: GMO) in strijd is met de doelstellingen en het systeem van de superheffing.
De superheffing is ingevoerd ter bescherming van de gemeenschappelijke markt voor zuivelproducten. Met het oog op de bescherming van die markt is aan de productie een begrenzing verbonden. Die begrenzing is weliswaar onderverdeeld in aan de lidstaten toegewezen nationale quota, maar gelet op de doelstelling is de optelsom van nationale quota de uiteindelijke begrenzing; heffingen kunnen eerst aan de orde zijn indien sprake is van overschrijding van het communautaire quotum. Het woord 'quota' in het tweede lid van artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 geeft aan, dat eerst een heffing verschuldigd is zodra de optelsom van alle nationale quota (het EU-quotum) wordt overschreden. Uit artikel 78 van deze verordening volgt, dat een overschotheffing wordt opgelegd indien vermarkting boven de vastgestelde nationale quota plaatsvindt en het gaat dus ook hier om een optelsom. Het superheffingstelsel gaat uit van de mogelijkheid om melkquota tussen producenten uit verschillende lidstaten over te dragen; gelet op het beginsel van vrij verkeer van goederen, diensten en personen staat een vrije verhandeling voorop. Voor het opleggen van beperkingen dient ingevolge artikel 73, tweede lid, van Verordening (EG) 1234/2007 een noodzaak te bestaan, gelegen in de noodzaak om structurele ontwikkelingen en aanpassingen te vergemakkelijken of andere dringende redenen van administratieve aard. De Regeling kent deze beperkingen niet. Gelet hierop valt niet in te zien dat geen saldering kan plaatsvinden met de bijvoorbeeld in Groot-Britannië bestaande onderproductie, althans dat die onderproductie bij de beoordeling van de op bedrijfsniveau al dan niet verschuldigde superheffing buiten beschouwing moet blijven.
Het bestreden besluit is voorts onvoldoende gemotiveerd omdat het niet ingaat op de door appellant in bezwaar aangevoerde argumenten omtrent oneerlijke concurrentie en ongelijke behandeling.
Aan Italië zijn als gevolg van de verhoging van het quotum met terugwerkende kracht miljarden guldens aan superheffing feitelijk kwijtgescholden. De kwijtschelding brengt Italiaanse veehouders evident in een betere concurrentiepositie dan veehouders in andere lidstaten, zoals appellanten. Appellanten moeten dienovereenkomstig worden behandeld en de superheffing moet worden kwijtgescholden, althans dienen zij minst genomen uitstel van betaling te krijgen. Deze ongelijke positie leidt tot verstoring van de gemeenschappelijke markt.
Krachtens artikel 15 van Verordening (EG) nr. 595/2004 staat het lidstaat Nederland vrij om te bepalen hoe de verschuldigde heffingen moeten worden voldaan. Gelet op de coulante opstelling van de Commissie bij de Italiaanse melkproducenten valt niet in te zien dat ten aanzien van appellanten onverkorte heffing althans invordering zou moeten plaatsvinden.
De opgelegde nota's superheffing zijn in strijd met het gelijkheidsbeginsel zoals dat in Europees verband heeft te gelden. Ten aanzien van Italië is de superheffingschuld voor de jaren 1991/1992 en 1992/1993 naar beneden bijgesteld en tevens is een betalingsregeling getroffen. Betaling heeft plaatsgevonden door lidstaat Italië zonder dat de superheffing aan individuele melkveehouders werd doorberekend. Om die reden is er geen sprake van gelijke behandeling van melkveehouders binnen de EU. Appellanten plaatsen grote vraagtekens bij de wijze waarop de uitzonderingspositie voor Italië is gecreëerd.
Ook de Health Check die heeft geresulteerd in een algemene quotumverruiming van in totaal 1 % voor Italië gedurende 2009, 2010, 2011, 2012 en 2013 is het gevolg van een politiek compromis en houdt tevens een ongelijke behandeling in. Immers Italië heeft de verruiming van 5 % al uitgedeeld op 1 april 2009 aan melkveehouders die toen al overschreden. Indien de verruiming ook in Nederland in één keer zou worden uitgedeeld is er van overschrijding van het nationale quotum geen sprake meer.
Een verdere ongelijke behandeling tussen melkveehouders van de verschillende lidstaten is gelegen in het feit dat verweerder niet bereid is om buitenlands melkquotum te registreren. Dit is niet te rijmen met het gegeven dat Engels quotum in Italië werd vol gemolken.
Appellanten hebben het standpunt ingenomen dat de overschrijding van het quotum voor een belangrijk deel het gevolg kan zijn van fouten bij de meting van de hoeveelheid geleverde melk en dat daarom verweerder niet kan volstaan met te stellen dat de afwijkingen die uit de meetmethode voortvloeien marginaal zijn en dat appellanten er niet in zijn geslaagd aan te tonen dat die afwijkingen zodanig zijn dat als gevolg van die afwijkingen het nationale quotum is overschreden.
Met de enkele constatering dat de monstername en de bepaling van het vetgehalte moet voldoen aan de door verweerder vastgestelde regelgeving en dat de te hanteren methode gericht is op het verkrijgen van een zo representatief mogelijk monster, heeft verweerder het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.
De vetcorrectie vindt allereerst plaats op basis van een monster dat door de chauffeur van de RMO handmatig wordt genomen. Aangezien vet zich bevindt in de bovenste laag van de melk is het nemen van een monster uit die laag niet representatief. Dit is van invloed op het vetgehalte zoals dit later door de zuivelfabriek wordt vastgesteld en op de door appellanten te betalen superheffing. De temperatuur van de melk en de met het legen van de melktank meegezogen lucht is van invloed op de leveringen die worden geregistreerd. Aangezien een kleine afwijking grote gevolgen kan hebben, is het onjuist dat de melkveehouder op dit punt afhankelijk is van de betreffende chauffeur van de RMO. De Nederlandse methode is in Duitsland niet toegestaan. Slechts een geautomatiseerd proces leidt tot een correcte bemonstering zonder dat deze door toevallige omstandigheden kan worden beïnvloed. Hier komt bij dat een RMO slechts eenmaal per jaar wordt gekeurd zodat de afwijking het gehele jaar meer dan de toegestane 0,75 % kan bedragen. Dit geldt ook voor de weegbrug die wordt gebruikt voor het bepalen van de omrekeningsfactor, aangezien deze slechts eenmaal per 2,5 jaar wordt gekeurd. Verweerder laat na het noodzakelijke onderzoek te doen om een goed inzicht te krijgen in de afwijkingen die zich in de RMO kunnen voordoen.
Appellanten zijn van oordeel dat de wijze waarop de overschrijding is vastgesteld niet correct is. De jegens appellanten in acht te nemen zorgvuldigheid brengt mee, dat de nieuwere en nauwkeuriger methode van bemonstering wordt voorgeschreven. Aangezien het verweerder kennelijk niet bekend is of de afwijkingen binnen de toegestane marges blijven dan wel aangezien verweerder nalaat hierover duidelijkheid te verschaffen, kan op grond daarvan kan niet worden vastgesteld of het nationale quotum daadwerkelijk is overschreden.
De omrekening van liters naar kilogrammen melk is voorts in Nederland onevenredig zwaar ten opzichte van andere lidstaten en resulteert eveneens in ongelijke behandeling tussen melkveehouders in verschillende lidstaten. De omrekeningsfactor zou in alle lidstaten gelijk moeten zijn. Bovendien heeft de procedure waarmee de omrekeningsfactor door de ontvanger van boerderijmelk kan worden bepaald tot gevolg dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de aldus berekende kilogrammen melk daadwerkelijk door de betrokken melkveehouder zijn afgeleverd: de omrekeningsfactor wordt slechts eenmaal per maand bepaald en in die bepaling zijn onzekere factoren. Het vaststellen van de omrekeningsfactor is dus ten opzichte van andere landen niet alleen onevenredig zwaar maar ook omgeven door onzekere factoren waardoor er geen sprake is van een waterdicht systeem met betrekking tot het bepalen van de afgeleverde kilogrammen melk. Om die reden staat niet vast dat de hoeveelheid melk op basis waarvan een superheffing wordt opgelegd daadwerkelijk door appellanten is geleverd en dus evenmin dat het nationale quotum is overschreden. Volgens appellanten vereist de jegens hen in acht te nemen zorgvuldigheid dat de bestaande technische middelen met behulp waarvan een nauwkeuriger vaststelling kan worden gedaan, worden gehanteerd. Verweerder betwist niet dat marges worden gehanteerd; er bestaat hierover echter zo veel onzekerheid dat verweerder hierover meer duidelijkheid zou moeten verschaffen, zeker omdat hij over de daartoe noodzakelijke informatie moet beschikken.
2.5 Het College stelt vast dat in enkele van de aan de orde zijnde zaken sprake is van een overschrijding van de termijn waarbinnen tegen de nota's tot oplegging van superheffing bezwaar kon worden gemaakt. Omtrent de vraag of deze termijnoverschrijding verschoonbaar is overweegt het College als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie, bijvoorbeeld ABRvS 21 september 2011 (LJN: BT2131), leidt het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing in beginsel tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, mits een belanghebbende daarop een beroep doet. Dit beginsel lijdt uitzondering indien de belanghebbende tijdig ermee bekend was dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken, van welke bekendheid in ieder geval wordt uitgegaan indien de belanghebbende voor het aflopen van de termijn is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Ook dan kan echter aanleiding bestaan om verschoonbaarheid aan te nemen indien gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan die belanghebbende toegezonden stuk.
Zoals het College eerder heeft vastgesteld, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 december 1998 (LJN: ZG0019), is de van de koper van de melk afkomstige nota waarbij superheffing aan de producent wordt opgelegd een aan verweerder toe te rekenen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Het College stelt vast dat geen van deze nota's een bezwaarclausule bevat en dat sommige niet zijn gedateerd. Voor zover niet tijdig bezwaar is gemaakt tegen deze nota's is het College van oordeel dat zich een situatie voordoet waarin tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding besloten moet worden. Redengevend daartoe is dat appellanten niet door een professionele rechtsbijstandsverlener ondersteund werden op het moment dat de termijn voor het maken van bezwaar nog liep en dat voor hen niet duidelijk hoefde te zijn dat de nota’s als besluiten moesten worden aangemerkt.
2.6.1 Appellanten voeren in de eerste plaats aan dat superheffing pas verschuldigd dient te zijn indien sprake is van een overschrijding van het communautaire quotum. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
2.6.2 Melk en zuivelproducten vallen onder het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Een van de doelstellingen van dat beleid is de stabilisering van de landbouwmarkt door middel van gemeenschappelijke ordening. Het melkquoteringstelsel is een marktinstrument en vormt als zodanig onderdeel van het beleid. In 1984 is dit stelsel in het leven geroepen om de groei van de melkproductie beheersbaar te houden tegen de achtergrond van het bestaan van structurele overschotten op de zuivelmarkt die het gevolg zijn van een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van melk- en zuivelproducten. Op grond van dit stelsel wordt een heffing opgelegd voor hoeveelheden melk en/of melkequivalent waarmee een producent met zijn leveringen een te bepalen referentiehoeveelheid overschrijdt, voor zover als gevolg daarvan een nationaal quotum overschreden wordt. De Europese Unie heeft voor de afzonderlijke lidstaten die nationale quota vastgesteld. De individuele quota van de producenten zijn het resultaat van een verdeling op nationaal niveau van deze nationale quota. Elke lidstaat vormt bovendien een nationale (quotum)reserve. De som van de afzonderlijke individuele quota en de nationale reserve mogen het nationale quotum niet overschrijden. Uit overweging 36 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 blijkt dat het doel van de regeling – het beheersen van de groei van de melkproductie – onverminderd geldt. Blijkens artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 is de regeling verlengd tot in 2015.
Het College overweegt dat een individueel quotum het recht is om melk heffingsvrij te leveren in de lidstaat waar dit quotum is toegekend. Ook als dit recht zou worden uitgevoerd, blijft het een recht om in de lidstaat waar het quotum is toegekend, heffingvrij een bepaalde hoeveelheid melk te leveren. Blijkens artikel 78 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 is een overschotheffing verschuldigd als het nationale quotum wordt overschreden en wordt de verschuldigde bijdrage dan omgeslagen over de producenten die hun individuele quota overschreden hebben.
De stelling van appellanten dat superheffing pas is verschuldigd indien het communautaire quotum is overschreden, is dus in strijd met het Europese recht.
Appellanten menen dat de doelstellingen van de Europese regelgever beter gediend zouden zijn met een andere (uitleg van de) regelgeving. Het College constateert dat er geen redelijke twijfel bestaat dat met het hierbovenstaande de regelgeving, zoals die in de aangehaalde Europese verordeningen is neergelegd, conform de bedoelingen van regelgever is weergegeven.
2.7.1 Appellanten voeren voorts aan dat het opleggen van superheffing in strijd is met het gelijkheidsbeginsel aangezien in andere lidstaten niet op gelijke wijze met superheffing wordt omgegaan als in Nederland. Het College overweegt omtrent dit argument als volgt.
2.7.2 Volgens vaste rechtspraak van het College, bijvoorbeeld CBb 8 maart 2006 (LJN: AV5872) brengt het gegeven dat met betaalde uitvoerrestituties in de ene lidstaat anders wordt omgegaan dan in de andere niet mee dat een bestuursorgaan in strijd handelt met het beginsel dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld, als dit bestuursorgaan het Europese recht correct toepast. Een eventuele onjuiste toepassing in een andere lidstaat is voor de juiste toepassing in Nederland niet van direct belang. Verweerder is in dit geval op grond van artikel 78, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 gehouden om een overschotheffing op te leggen op melk en andere zuivelproducten die worden vermarkt boven de overeenkomstig subsectie II vastgestelde nationale quota. Aan deze Unierechtelijke verplichting doet niet af dat in andere lidstaten genoemde verplichting niet in acht zou worden genomen.
Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel slaagt derhalve niet.
2.8.1 Tot slot voeren appellanten aan dat het mogelijk is dat de overschrijding van het nationale quotum voor een belangrijk deel kan worden toegeschreven aan afwijkingen in de volumemeetinstallaties van de RMO's bij de bemonstering en bij de bepaling van de factor ten behoeve van omrekening van liters melk naar kilogrammen melk.
2.8.2 Het College vat dit standpunt van appellanten zo op dat zij daarmee willen betogen dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of en gemotiveerd dat het nationale quotum is overschreden.
Naar het oordeel van het College slaagt dit betoog niet. Appellanten hebben niet onderbouwd dat de metingen niet zijn uitgevoerd in overeenstemming met de geldende in paragraaf 2.1 genoemde bepalingen van het Europese en nationale recht. Appellanten zijn er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de door hen niettemin mogelijk geachte onnauwkeurigheden daadwerkelijk hebben geleid tot een zodanig grotere hoeveelheid gemeten melk dat het nationale quotum uitsluitend als gevolg daarvan wordt overschreden. Het betoog van verweerder dat meetafwijkingen zowel ten gunste als ten nadele van een individuele melkproducent kunnen uitvallen en deze afwijkingen elkaar voor een belangrijk deel zullen opheffen, hebben zij niet weersproken.
Evenmin hebben zij aannemelijk gemaakt dat er fouten zijn gemaakt in de metingen bij individuele appellanten.
2.9 Het voorgaande betekent dat de beroepen ongegrond zijn.
Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 december 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven