Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/630 25 april 2012
10830 Regeling superheffing 2008
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, B en C, te D, appellante,
gemachtigde: mr. O.C. Struif, advocaat te Drachten,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. J.T. Bonhof en mr. A.C.R. Geelen, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 juni 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de beschikkingen van 15 mei 2009 inzake de registratie van quotum voor leveringen voor de heffingsperioden 2008/2009 en 2009/2010 op grond van de Regeling superheffing 2008 (hierna: Regeling) ongegrond verklaard.
Bij brief van 21 juli 2010 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 24 augustus 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 6 juli 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij na voorafgaand bericht appellante noch haar gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
" Artikel 2 – Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
(…)
b) onder "bedrijf" wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
(…)
Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwprodukten luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
" Artikel 65 – Definities
Voor de toepassing van deze sectie wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer wiens bedrijf zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
d) "bedrijf": bedrijf in de zin van artikel 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003;
(…)
h) "vermarkting": levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten.
(…)
Artikel 72 – Inactiviteit
1. Wanneer een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele quota beschikt, gedurende een tijdvak van twaalf maanden niet langer aan de voorwaarden van artikel 65, onder c), voldoet, worden de overeenkomstige hoeveelheden uiterlijk op 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd, tenzij die persoon voor die datum opnieuw een producent in de zin van artikel 65, punt c), wordt.
Indien die persoon uiterlijk aan het einde van het tweede tijdvak van twaalf maanden na de ontneming van zijn individuele quotum opnieuw een producent wordt, wordt het individuele quotum dat hem was ontnomen, hem uiterlijk op
1 april na de datum waarop hij hierom verzoekt, geheel of gedeeltelijk opnieuw toegewezen.
2. Wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70 % van zijn individuele quotum vermarkt, kan de lidstaat beslissen of en onder welke voorwaarden het ongebruikte quotum geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
(…) "
De Regeling superheffing 2008 luidt, voor zover hier van belang:
"Artikel 3
1. Van een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele quota beschikt en die gedurende een heffingsperiode geen melk of andere zuivelproducten vermarkt, worden de quota uiterlijk met ingang van 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 72, eerste lid, van de verordening 1234/2007.
2. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 72, tweede lid, van Verordening 1234/2007, wordt van een producent die minder dan 70 procent van zijn individuele quotum op de markt brengt, met ingang van 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar het ongebruikte quotum geheel aan de nationale reserve toegevoegd.
(…)
Artikel 4
1. De op grond van artikel 3, eerste lid, aan de reserve toegevoegde quota kunnen opnieuw door het productschap aan de natuurlijke of rechtspersoon worden toegewezen overeenkomstig het bepaalde in artikel 72, eerste lid, tweede alinea, van verordening 1234/2007.
2. Het op grond van artikel 3, tweede lid, aan de nationale reserve toegevoegde quotum kan opnieuw door het productschap aan de producent worden toegewezen op voorwaarde dat hij uiterlijk voor het einde van de tweede heffingsperiode nadat de quota aan de nationale reserve zijn toegevoegd, de vermarkting hervat van tenminste 70 procent van zijn individueel quotum, bedoeld in artikel 3, tweede lid. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 27 juli 2007 is het melkquotum van C (hierna: C) van 700.250 kg met ingang van de heffingsperiode 2007/2008 vervallen verklaard, omdat er gedurende meer dan twaalf maanden op dat quotum niet meer geleverd was. Het quotum is per 1 april 2007 toegevoegd aan de nationale reserve.
- Naar aanleiding van daarover gestelde vragen heeft verweerder bij brief van 4 december 2008 medegedeeld, dat het quotum slechts door C zelf gereactiveerd zou kunnen worden. Daarbij heeft hij gewezen op de mogelijkheid dat C met andere melkveehouders maatschappen zou aangaan, die aangemerkt konden worden als rechtsopvolgers van het bedrijf van C. Deze rechtsopvolgers zouden dan gezamenlijk het quotum kunnen reactiveren. Voorwaarde voor reactivering is, aldus verweerder, dat in de heffingsperiode 2008/2009 ten minste 70% van dit quotum geleverd zou worden.
- Op 12 januari 2009 hebben A en B, die reeds een melkveebedrijf hadden met een quotum van 111.344 kg, met C een maatschap (appellante) opgericht. In de maatschapsovereenkomst is onder meer bepaald dat C aan de maatschap 100.000 kg fabrieksquotum ter beschikking stelt. Tegelijkertijd zijn door andere melkveebedrijven met C nog vier maatschappen opgericht, waaraan ook steeds een deel van haar quotum ter beschikking is gesteld.
- Bij formulier 'melding overdracht geheel bedrijf' van 7 mei 2009 heeft C verzocht om registratie voor de lopende heffingsperiode 2008/2009 van de overdracht van 100.000 kg fabrieksquotum aan appellante. Van de andere maatschappen zijn vergelijkbare meldingen gekomen.
- In de heffingsperiode 2008/2009 is het de gezamenlijke maatschappen niet gelukt om naast het volmelken van hun eigen quotum de door verweerder genoemde 70% van het quotum te leveren. In plaats van de daarvoor, naast de eigen quota benodigde 490.175 kg, hebben zij 390.186 kg geleverd.
- Bij brief van 7 mei 2009 heeft verweerder aangegeven dat hij voor de maatschappen tot de hoogte van hun individuele overschrijdingen een verhoging van hun quota kon vaststellen.
- Bij een tweetal besluiten van 15 mei 2009 is voor appellante voor de afgelopen heffingsperiode 2008/2009 het quotum vastgesteld op 151.635 kg en voor de heffingsperiode 2009/2010 op 153.151 kg, zulks in verband met de voor dat jaar geldende uitbreiding met 1%.
- Nadat tegen deze besluiten bezwaar is gemaakt, omdat appellante het gehele door C ingebracht quotum van 100.000 kg aan het oorspronkelijke quotum van 111.344 kg toegevoegd had willen zien, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
De inbreng van 100.000 kg quotum door C in de maatschap was fictief, omdat C met ingang van de heffingsperiode 2007/2008, en in het bijzonder op 12 januari 2009, niet over actueel quotum beschikte.
Een aan de nationale reserve toegevoegd quotum kan opnieuw worden toegewezen indien de vermarkting vóór afloop van de heffingsperiode is hervat en 70% van het vervallen quotum is volgemolken. Appellante neemt ten onrechte aan dat aan deze eis is voldaan indien zij ten minste 70% van de beoogde quotumoverdracht van 100.000 kg in de heffingsperiode 2008/2009 heeft geleverd. Echter, om het vervallen en voorheen op haar naam geregistreerde quotum weer toegewezen te krijgen, diende C uiterlijk op 31 maart 2009 ten minste 70% van het gehele quotum waarover zij op 1 april 2006 beschikte, te hebben geleverd. C heeft met een aantal pachters op haar bedrijven melkmaatschappen opgericht, om te bereiken dat deze in gezamenlijkheid zouden voldoen aan de 70%-eis.
De maatschappen als collectief zijn daar in de heffingsperiode 2008/2009 niet in geslaagd. Wel hebben ze substantieel geleverd boven hun individuele quotum. Om die reden is besloten een deel van het vervallen quotum toe te wijzen aan C. In overleg met C heeft verweerder een hoeveelheid naar rato waarin de maatschappen ieder afzonderlijk het individuele quotum hadden overschreden, geregistreerd op naam van de maatschappen waarin zij deelneemt.
Verweerder heeft derhalve voor de heffingsperioden 2008/2009 en 2009/2010 terecht een quotum van 151.635 kg respectievelijk 153.151 kg geregistreerd.
4. Het standpunt van appellante
C heeft aan appellante een heffingsvrije hoeveelheid van 100.000 kg overgedragen. De omstandigheid dat deze hoeveelheid was toegewezen aan de nationale reserve doet hieraan niet af; de overdracht was in overeenstemming met de ter zake geldende, in de artikelen 6 tot en met 15 van de Regeling geformuleerde, regels omtrent overdracht van melkquotum.
Het melkquotum kan opnieuw door verweerder aan een producent worden toegewezen, op voorwaarde dat deze uiterlijk voor het einde van de tweede heffingsperiode nadat het quotum aan de nationale reserve is toegevoegd, de vermarkting hervat van tenminste 70% van zijn aan de reserve toegewezen quotum. Appellante heeft voor het einde van de heffingsperiode 2008/2009 ten minste 70% van dit quotum volgemolken, zodat daarmee is voldaan aan alle voorwaarden van artikel 3 en 4 van de Regeling. Verweerder heeft in strijd gehandeld met artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1234/2007 en artikel 4 van de Regeling door ongeveer 40.000 kg in plaats van 100.000 kg nieuw ingebracht melkquotum te registreren.
Het besluit van verweerder om een deel van het vervallen quotum weer toe te wijzen aan C, door in overleg met C die hoeveelheid te registreren op naam van de maatschappen waarin C deelneemt, en wel naar rato waarin die maatschappen hun quotum hadden overschreden, vindt geen steun in de Europese verordeningen en in de Regeling. Voor het besluit bestaat geen wettelijke grondslag. Dit besluit is tevens in strijd met het motiverings- en rechtszekerheidsbeginsel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Volgens de in rubriek 2.1 weergegeven regelgeving, in het bijzonder artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007, wordt het individuele quotum desgevraagd geheel of gedeeltelijk opnieuw toegewezen aan een natuurlijk persoon of rechtspersoon, indien deze uiterlijk aan het einde van het tweede tijdvak van twaalf maanden na de ontneming van zijn individuele quotum opnieuw een producent wordt. Dit houdt gelet op artikel 65, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 in dat hij in het kader van een bedrijf, dus een geheel van productie-eenheden dat zich bevindt op het grondgebied van een lidstaat, melk produceert en vermarkt, of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen.
Artikel 72, tweede lid, van genoemde verordening bepaalt dat, wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70% van zijn individuele quotum vermarkt, een lidstaat kan beslissen of en onder welke voorwaarden een ongebruikt quotum aan de nationale reserve wordt toegevoegd.
5.2 Alleen C kan het quotum reactiveren. Dit kan zij volgens verweerder doen door op een eigen melkveehouderijbedrijf melk te produceren of door melkmaatschappen aan te gaan. De nieuwe maatschappen zijn volgens verweerder rechtsopvolgers van het bedrijf van C en kunnen het vervallen quotum van C reactiveren, indien zij in de heffingsperiode 2008/2009 ten minste 70% van 700.250 kg leveren, naast 70% van de huidige voor de betrokken veehouders geregistreerde quota.
5.3 Ingevolge de in rubriek 2 geciteerde bepalingen kan C het quotum reactiveren, als C opnieuw producent wordt. Producent is ook degene die voorbereidingen treft om in een zeer nabije toekomst te produceren en te vermarkten.
Met dit systeem is niet verenigbaar de door verweerder gestelde eis, dat productie en vermarkting eerst daadwerkelijk moeten plaatsvinden, voordat het quotum wordt toegewezen. Voldoende is dat aanwijsbaar voorbereidingen getroffen worden.
De door verweerder gestelde voorwaarde dat eerst een hoeveelheid melk geproduceerd en vermarkt wordt die overeenkomt met ten minste 70% van het vervallen quotum is daarbij niet aan de orde. Dat percentage speelt slechts een rol in de situatie dat quotum vervallen is omdat minder dan 70% van het quotum vermarkt is en in verband daarmee het ongebruikte deel vervallen is. Dan geldt ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling, dat het vervallen gedeelte opnieuw ter beschikking kan komen als de productie binnen twee jaar weer boven 70% uitkomt.
Verweerder redeneert dat het quotum ook gedeeltelijk opnieuw kan worden toegewezen en leidt daaruit af, dat hem een discretionaire bevoegdheid toekomt, op basis waarvan hij voorwaarden kan stellen aan de hernieuwde toewijzing. Daarvoor biedt de tekst van artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007, anders dan voor de in het tweede lid geregelde situatie, echter geen aanknopingspunt.
Nu verweerder zijn besluit heeft gebaseerd op overwegingen, die in strijd zijn met het wettelijk systeem, moet het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd.
5.4 Naar het oordeel van het College kan het in de Verordening neergelegde systeem slechts aldus begrepen worden, dat een landbouwer wiens quotum vervallen verklaard is, binnen twee jaar na de datum met ingang waarvan hem zijn quotum is ontnomen, aan verweerder kan melden dat hij de productie geheel of voor een door hem te bepalen gedeelte hervat. Verweerder kan daarop beslissen hem, afhankelijk van zijn precieze plannen, per direct of uiterlijk per 1 april daaropvolgend een quotum ter beschikking te stellen, gelijk aan of kleiner dan het vervallen quotum, opdat hij daarmee kan produceren. Toewijzing van dat quotum kan niet aan voorwaarden worden onderworpen. Wel is op de landbouwer artikel 72 van de Verordening wederom van toepassing; dus als hij minder dan 70% van het quotum gebruikt kan verweerder beslissen dat het ongebruikte deel opnieuw aan de nationale reserve vervalt. En als hij niet aan de voorwaarden van artikel 65 c van de Verordening voldoet, dus productie en vermarkting niet daadwerkelijk hervat heeft, dient het hem toegewezen quotum opnieuw aan de nationale reserve te worden toegevoegd.
5.5 Tussen partijen is niet in geding dat ervan moet worden uitgegaan dat C in de maatschap van appellante, die als (één van) haar rechtsopvolgers moet worden beschouwd, als producent haar bedrijfsvoering kon hervatten.
Het College moet echter op grond van hetgeen hierboven in 5.4 overwogen is, constateren dat C, die in de maatschap van appellante uitsluitend quotum en geen productiemiddelen ingebracht heeft en ook overigens niet aan de productie deelneemt, op basis van een eventueel toegenomen productie van en vermarkting door appellante niet geacht kan worden opnieuw producent te zijn geworden.
Derhalve kan het College geen grondslag vinden voor het oordeel dat appellante, op basis van de door haar geproduceerde en vermarkte hoeveelheid melk aanspraak kan maken op een groter deel van het quotum van C, dan haar bij verweerders besluit van 19 mei 2010 is toegewezen.
Het voorgaande leidt het college tot de conclusie dat het bezwaar van appellante, zij het op andere gronden dan door verweerder aangevoerd, ongegrond moest worden verklaard. Daarom zal het College de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
5.6 Er bestaat aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 437,-- op basis van 1 punt, met wegingsfactor 1 (gemiddeld) en een waarde van € 437,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 437,-- (zegge: vierhonderdzevenendertig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ad € 298,-- (zegge: tweehonderdachtennegentig euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.O. Kerkmeester en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012.
w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven