Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/783 t/m 08/785 2 december 2011
18400 Gaswet
Uitspraak in de zaken van:
1. Vereniging voor Energie, Milieu en Water, te Woerden (hierna: VEMW), appellante in zaak AWB 08/783 en partij in de zaken AWB 08/784 en AWB 08/785,
gemachtigde: mr. M.R. het Lam, advocaat te Den Haag
2. Vereniging Netbeheer Nederland, te Arnhem (hierna: Netbeheer), appellante in zaak AWB 08/784 en partij in zaak AWB 08/783 en AWB 08/785,
gemachtigde: mr. W.H. van Oorspronk, werkzaam bij appellante,
3. Gas Transport Services B.V., te Groningen (hierna: GTS), appellante in zaak AWB 08/785 en partij in zaak AWB 08/783 en 08/784,
gemachtigde: mr. E. Aarts, advocaat te Amsterdam
tegen
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, verweerder,
gemachtigde: mr. B.J. Drijber, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brieven van 14 januari en 21 april 2005 hebben de gezamenlijke netbeheerders (hierna ook: gnb) een voorstel ingediend voor de vaststelling van technische voorwaarden als bedoeld in artikel 12b Gaswet.
Bij brief van 5 oktober 2005 heeft verweerder gnb verzocht dit voorstel op een aantal onderdelen aan te passen, dan wel toe te lichten.
Bij brief van 3 november 2005 hebben gnb naar aanleiding van dit verzoek een gewijzigd voorstel ingediend en daarbij een nadere toelichting gegeven.
Na notificatie als bedoeld in artikel 12f, tweede lid van de Gaswet heeft verweerder bij besluit van 21 november 2006 vastgesteld de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas-RNB, de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB, de Netkoppelingsvoorwaarden Gas-LNB, de Meetvoorwaarden Gas-RNB en de Meetvoorwaarden Gas-LNB.
Tegen dit besluit hebben GTS (de netbeheerder van het landelijk transportnet) en VEMW tijdig bezwaar gemaakt.
Op 13 maart 2007 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Vervolgens heeft verweerder op 9 september 2008 het bestreden besluit genomen. Verweerder heeft hierbij het bezwaar van VEMW gedeeltelijk gegrond verklaard en het bezwaar van GTS ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft VEMW bij brief van 17 oktober 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Netbeheer, de vereniging van netbeheerders, heeft bij brief van 20 oktober 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
GTS heeft bij brief van 21 oktober 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij brieven van 24 november 2008 (Netbeheer en GTS) en 25 november 2008 (VEMW) hebben appellanten hun beroepen van gronden voorzien.
Bij brief van 16 januari 2009 heeft verweerder de op de zaken betrekking hebbende, stukken ingediend, waaronder een vertrouwelijk stuk ten aanzien waarvan is verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij brieven van 26 maart 2009 (ten aanzien van Netbeheer en GTS) en 2 april 2009 (ten aanzien van VEMW) heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij brief van 29 juni 2009 heeft GTS een schriftelijke uiteenzetting met betrekking tot het beroep van VEMW gegeven.
Bij brieven van 29 juli 2009 heeft VEMW schriftelijke uiteenzettingen met betrekking tot de beroepen van Netbeheer en GTS gegeven.
Bij beslissing van 20 mei 2010 heeft het College bepaald dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Partijen hebben laten weten erin toe te stemmen dat het College mede op grondslag van het betreffende stuk uitspraak doet.
Bij brieven van 30 augustus 2011 respectievelijk 31 augustus 2011 hebben Netbeheer en GTS een deel van hun beroepsgronden ingetrokken.
Op 9 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, zijn verschenen.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Beoordelingskader
2.1.1 De Gaswet luidde, voor zover hier en ten tijde van belang, als volgt:
" Artikel 12
1. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld met betrekking tot de tariefstructuren en voorwaarden als bedoeld in de artikelen 12a en 12b.
(…)
Artikel 12b
1. Met inachtneming van de in artikel 12 bedoelde regels zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit een voorstel voor de door hen jegens netgebruikers te hanteren voorwaarden met betrekking tot:
a. de wijze waarop netbeheerders en afnemers alsmede netbeheerders zich jegens elkaar gedragen ten aanzien van het in werking hebben van de gastransportnetten, het voorzien van een aansluiting op het net en het uitvoeren van transport van gas over het gastransportnet;
b. de wijze waarop netbeheerders en afnemers alsmede netbeheerders zich jegens elkaar gedragen ten aanzien van het meten van gegevens betreffende het transport van gas en de uitwisseling van meetgegevens;
c. de kwaliteitscriteria waaraan netbeheerders moeten voldoen met betrekking tot hun dienstverlening;
(…)
2. In de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, worden in ieder geval regels gesteld omtrent:
a. de eisen, met inbegrip van veiligheidseisen, waaraan het technisch ontwerp en de exploitatie van leidingen en installaties tenminste moet voldoen voor aansluiting van die leidingen en installaties op het gastransportnet van een netbeheerder en de installaties van een verwant bedrijf dat diensten levert die noodzakelijk zijn voor uitvoering van het transport van gas;
(…)
3. In de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, worden in ieder geval regels gesteld omtrent:
(…)
d. het voorzien in compensatie bij ernstige storingen;
(…)
Artikel 12f
1. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit stelt de tariefstructuren en de voorwaarden vast met inachtneming van:
a. het voorstel van de gezamenlijke netbeheerders als bedoeld in artikel 12a, 12b of 12c en de resultaten van het overleg, bedoeld in artikel 12d;
b. het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren van de gasvoorziening;
c. het belang van de ontwikkeling van het handelsverkeer op de gasmarkt;
d. het belang van de bevordering van het doelmatig handelen van netgebruikers;
e. het belang van een goede kwaliteit van dienstverlening van netbeheerders, en
f. het belang van het op een objectieve, transparante en niet-discriminatoire wijze in evenwicht houden van het landelijk gastransportnet en op een wijze die de kosten weerspiegelt;
g. de in artikel 12 bedoelde regels;
h. de verordening.
2. De raad van bestuur van de mededingingsautoriteit stelt de voorwaarden niet vast dan nadat hij zich ervan vergewist heeft dat de voorwaarden de interoperabiliteit van de netten garanderen en objectief, evenredig en niet-discriminatoir zijn, alsmede voor zover dat op grond van de notificatierichtlijn noodzakelijk is, aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen in ontwerp zijn meegedeeld en de van toepassing zijnde termijnen, bedoeld in artikel 9 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zijn verstreken.
3. Indien een voorstel als bedoeld in artikel 12a, 12b of 12c naar het oordeel van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit in strijd is met het belang, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, c, d, e of f, met de regels, bedoeld in het eerste lid, onderdelen g en h of met de eisen, bedoeld in het tweede lid, draagt de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit de gezamenlijke netbeheerders op het voorstel onverwijld zodanig te wijzigen dat deze strijd wordt opgeheven. Artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.
4. Indien de gezamenlijke netbeheerders niet binnen vier weken het voorstel wijzigen overeenkomstig de opdracht van de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit, bedoeld in het derde lid, stelt de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit de tariefstructuren of de voorwaarden vast onder het aanbrengen van zodanige wijzigingen dat deze in overeenstemming zijn met de belangen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met f, met de regels, bedoeld in het eerste lid, onderdelen g en h en met de eisen, bedoeld in het tweede lid.
Artikel 61
(…)
3. Voor zover een door de raad van bestuur van de mededingingsautoriteit genomen besluit, genomen op grond van de artikelen 12f, 12g, 81, 81c en 82 aangemerkt wordt als algemeen verbindend voorschrift, kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van beroep voor het bedrijfsleven.
(…)"
Op 9 januari 2005 heeft de Minister van Economische Zaken op grond van artikel 12 van de Gaswet de Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden gas (Stcrt. 2005, 9; hierna: Regeling gas) vastgesteld.
2.1.2 Volgens vaste jurisprudentie van het College dient voor de rechter bij de beoordeling van voorschriften als deze niet als criterium te gelden wat de meest gewenste inhoud daarvan zou zijn, maar of de bij de vaststelling van het voorschrift gemaakte keuzes zich verdragen met hetgeen voortvloeit uit de wet en de beginselen van behoorlijk bestuur.
2.2 De toepassing van artikel 7:11 Awb
2.2.1 In het bestreden besluit heeft verweerder op enkele punten geconcludeerd dat gnb onvoldoende invulling hebben gegeven aan hun taak om een voorstel met betrekking tot technische voorwaarden in te dienen door geen voorstel in te dienen omtrent de volgende onderwerpen:
A. Hogedruk-gasnetten (randnummer 188)
B. Specificaties beveiligingsvoorzieningen aansluiting RNB (randnummer 169)
C. Progressieve prikkel RNB (randnummer 177)
D. Technische voorwaarden aansluiting LNB (randnummer 60)
E. Technische voorwaarden aansluiting RNB (randnummer 162)
F. Technische voorwaarden voor invoeders (randnummer 123)
G. Termijn aansluiting LNB (randnummer 73)
H. Kwaliteitseisen gas op entry- en exitpunten (randnummers 147 en 149)
I. Progressieve prikkel LNB (randnummer 160)
Verweerder heeft het voornemen geuit gnb met betrekking tot deze onderwerpen een bindende aanwijzing te geven. Naar de mening van verweerder is het echter wenselijk gnb eerst een redelijke termijn te geven om voorstellen met betrekking tot bovengenoemde onderwerpen in te dienen.
2.2.2 VEMW heeft betoogd dat verweerder niet mocht volstaan met gegrondverklaring van haar bezwaar op diverse punten, maar een nieuw inhoudelijk besluit had moeten nemen. Een groot aantal onderwerpen bleef tot nu ongeregeld doordat verweerder geen vervangend besluit nam. Daarmee handelt verweerder volgens VEMW in strijd met artikel 7:11, tweede lid, Awb.
Verweerder heeft onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gesteld dat het beginsel van complete besluitvorming uitzondering lijdt wanneer het vanuit procedureel of technisch oogpunt niet mogelijk is een wijzigingsbesluit vast te stellen.
2.2.3 De door VEMW aangevoerde beroepsgrond slaagt om de volgende reden.
Uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure vloeit naar het oordeel van het College voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, dit orgaan niet mag volstaan met de gegrondverklaring van het bezwaar, maar het onjuist bevonden besluit moet herroepen en zo nodig een nieuw besluit daarvoor in de plaats moet stellen. Deze verplichting geldt niet als het nemen van een vervangend besluit niet dadelijk mogelijk is, omdat een wettelijk voorgeschreven procedure dient te worden doorlopen. Met dit oordeel sluit het College aan bij de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak (ABRvS 26 augustus 2009; , LJN: BJ6084).
Verweerder dient op de grondslag van de ingediende bezwaren opnieuw te beslissen na een volledige heroverweging van het primaire besluit. Hij is daarbij aan het in artikel 12f Gaswet vervatte toetsingskader gebonden. In dit verband is het volgende van belang. Op grond van artikel 12b Gaswet dienen gnb een voorstel tot vaststelling van de technische voorwaarden bij verweerder in. Verweerder stelt, met inachtneming van dit voorstel en de resultaten van het overleg met representatieve organisaties van netgebruikers en een aantal in de wet genoemde belangen de technische voorwaarden vast. Deze bevoegdheid is zo vormgegeven dat als verweerder tot de slotsom komt dat het voorstel van gnb in strijd is met de belangen als bedoeld in artikel 12f, eerste lid, Gaswet hij gnb kan opdragen het voorstel zodanig te wijzigen dat deze strijd wordt opgeheven. Wijzigen gnb het voorstel niet binnen vier weken overeenkomstig de gegeven instructie, dan stelt verweerder de technische voorwaarden (zelf) vast. Het voorstel van gnb is daarmee leidend voor verweerder, maar niet doorslaggevend. Uit artikel 12f, tweede lid, Gaswet blijkt dat verweerder de voorwaarden niet vaststelt dan nadat deze, voor zover dat op grond van de notificatierichtlijn noodzakelijk is, aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen in ontwerp zijn meegedeeld en de van toepassing zijnde termijnen, bedoeld in artikel 9 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L204), zijn verstreken. De van het primaire besluit deel uitmakende zogenoemde ‘technische voorschriften’ zijn door verweerder ter notificatie aangeboden aan de Europese Commissie.
Het College volgt niet de opvatting van VEMW dat artikel 7:11 Awb verweerder steeds dwingt om onmiddellijk volledig opnieuw te besluiten. Dat is weliswaar het uitgangspunt voor de toepassing van dit artikel, maar dat uitgangspunt wordt verlaten als de wettelijk vastgelegde procedurele voorschriften onmiddellijke besluitvorming verhinderen. Of, en zo ja in hoeverre, de in de Gaswet voorgeschreven procedure aan volledige besluitvorming in bezwaar in de weg staat, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval en kan van technische voorwaarde tot technische voorwaarde verschillen. Indien verweerder bij heroverweging concludeert dat hij zijn in artikel 12f Gaswet vervatte bevoegdheid niet juist heeft uitgeoefend, zal hij onder ogen moeten zien in hoeverre die omstandigheid noopt tot de herroeping van het primaire besluit. Uitgangspunt is ook dan dat verweerder zo mogelijk een vervangend besluit neemt. Dat is echter niet mogelijk indien en voor zover de in de Gaswet voorgeschreven procedure daaraan in de weg staat. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie dat het vervangende besluit ter notificatie moet worden aangeboden aan de Europese Commissie. Als het oorspronkelijke voorstel van gnb niet voorziet in de technische voorwaarde zoals verweerder deze in het vervangende besluit wil opnemen, zal verweerder bij de totstandkoming van het vervangende besluit zo veel mogelijk aansluiting moeten zoeken bij de in artikel 12f Gaswet voorgeschreven procedurevoorschriften. Verweerder herroept dan, voor zover mogelijk, de betreffende voorwaarde en geeft gnb de opdracht om binnen vier weken en met inachtneming van het besluit op bezwaar een voorstel ten aanzien van die voorwaarde in te dienen. Indien gnb niet of niet tijdig aan deze opdracht voldoen, ontstaat voor verweerder op grond van artikel 12f, vierde lid, Gaswet ook in bezwaar de bevoegdheid om, binnen de grenzen van de gegeven wijzigingsopdracht, voorwaarden vast te stellen onder het aanbrengen van de door hem noodzakelijk geachte wijzigingen. In dit verband verwijst het College naar zijn uitspraak van 10 november 2010 (AWB 07/965 en 07/966; , LJN: BO5329).
Het College deelt de conclusie van verweerder dat deze voordat hij een vervangend besluit kon nemen over de hier van belang zijnde onderwerpen, eerst gnb de opdracht moest geven om voorstellen te doen ten aanzien van die voorwaarden. Voor voorschriften over de aanleg van een aansluiting zijn bijvoorbeeld voorwaarden nodig met betrekking tot de veiligheidseisen en technische eisen waaraan de aansluiting en de aanleg ervan moeten voldoen. Die kunnen zonder de inbreng van gnb bezwaarlijk worden vastgesteld. Ook waar het gaat om complexe onderwerpen van technische aard en een voorstel van gnb daarover ontbreekt, is het aangewezen dat verweerder gnb opdracht geeft het oorspronkelijke voorstel in dit opzicht aan te vullen.
Als verweerder, zoals hier, niet in staat is om onmiddellijk een vervangend besluit te nemen, dient hij – gelet op de strekking van artikel 7:11, tweede lid, Awb – zijn inspanningen te richten op het op zo kort mogelijke termijn en op effectieve wijze (alsnog) voorzien in dat vervangend besluit. Verweerder moet dan in zijn beslissing op het bezwaar inzicht geven in de besluitvormingsprocedure, de daaruit voortvloeiende concrete vervolgstappen, een tijdschema en de termijn waarbinnen hij het vervangende besluit zal nemen (behandelplan). Dat heeft verweerder hier nagelaten en dat is de reden dat deze beroepsgrond van VEMW slaagt. Het beroep van VEMW is daarom gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin het hiervoor bedoelde behandelplan ontbreekt. Integrale vernietiging van het bestreden besluit zou betekenen dat de hier van belang zijnde voorwaarden uit het primaire besluit herleven en dat zou VEMW, die tegen die voorwaarden in bezwaar met succes is opgekomen, in een nadeliger positie brengen dan zij zonder haar beroep zou zijn geweest.
Het College kan niet zelf in de zaak voorzien in zoverre de in de Gaswet voorziene procedure daaraan in de weg staat. Daarom zal het College verweerder opdragen binnen drie maanden een nieuwe (aanvullende) beslissing te nemen op het bezwaar in de vorm van een behandelplan als hiervoor is bedoeld.
Het College gaat ervan uit dat verweerder tijdig gehoor zal geven aan deze opdracht, zodat het opleggen van een dwangsom, zoals door VEMW gevraagd, niet nodig is.
2.3 De Begrippenlijst Gas
2.3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren van VEMW onder meer de Begrippenlijst Gas gewijzigd. Netbeheer en GTS hebben aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was in het kader van het bestreden besluit de Begrippenlijst te wijzigen, omdat de Begrippenlijst al eerder door verweerder was vastgesteld en geen onderdeel uitmaakt van het primaire besluit. De Begrippenlijst kan slechts worden gewijzigd met inachtneming van de daarvoor door de wetgever voorziene procedure. Het wijzigen van de Begrippenlijst heeft ook gevolgen voor andere besluiten, zelfs voor besluiten die al onherroepelijk zijn.
2.3.2 Het College overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 61, derde lid, Gaswet kan een belanghebbende beroep instellen bij het College voor zover een door verweerder genomen besluit, genomen op grond van artikel 12f Gaswet aangemerkt wordt als algemeen verbindend voorschrift. Zoals blijkt uit onder meer de uitspraak van het College van 15 februari 2008 (AWB 06/337 e.a.; , LJN: BC6761) zijn de tariefstructuren en voorwaarden als bedoeld in artikel 12f Gaswet algemeen verbindende voorschriften.
Bij de vaststelling van de voorwaarden is gekozen voor een systematiek waarbij de definities niet zijn ondergebracht in de verschillende delen van de voorwaarden, maar in een afzonderlijke Begrippenlijst. De Begrippenlijst bevat definities voor begrippen in algemeen verbindende voorschriften van gelijk niveau. De Begrippenlijst is bedoeld om eenheid te bewerkstelligen in de uitleg van de overeenkomende begrippen in de verschillenden delen van de voorwaarden. Tegelijk operationaliseren deze definities algemeen verbindende voorschriften. De Begrippenlijst deelt daarom in het karakter van deze algemeen verbindende voorschriften.
De Begrippenlijst is een hulpmiddel om eenheid te krijgen in de op verschillende plaatsen in de voorwaarden gehanteerde begrippen. Pas in de context van de concrete voorwaarden, krijgen die definities betekenis. Een wijziging van de definitie van een begrip in de Begrippenlijst verandert de betekenis van de concrete voorwaarden waarin dat begrip voorkomt. Zodanige wijziging van een concrete voorwaarde is een besluit gericht op rechtsgevolg.
Voor zover tegen de wijziging van een concrete voorwaarde bezwaar wordt gemaakt, strekt dat bezwaar zich mede uit tot de wijziging van de Begrippenlijst, indien deze de betekenisverandering bewerkstelligde. Dat betekent tegelijk dat een bezwaar tegen een concrete voorwaarde uit de voorwaarden zich mede kan richten tegen het achterwege laten van een wijziging van de Begrippenlijst. Wanneer dan de wijziging van de Begrippenlijst het rechtstreekse gevolg is van de heroverweging naar aanleiding van dat bezwaar is geen sprake van een primair besluit.
Het standpunt van Netbeheer en GTS dat wijziging van de Begrippenlijst consequenties kan hebben voor eerder vastgestelde voorwaarden is op zichzelf juist. Wanneer een zodanige wijziging, zoals in dit geval, plaatsvindt in het kader van de heroverweging in bezwaar strekt de heroverweging zich mede uit tot die voorwaarden en kan daartegen in beroep worden opgekomen. In dat verband kan, in het licht van hetgeen is overwogen onder 2.3.3, de vraag of gnb geraadpleegd moesten worden aan de orde komen.
Het College concludeert dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit bevoegd was tot wijziging van de Begrippenlijst. De beroepsgrond van Netbeheer en GTS faalt.
2.4 Ondersteunende diensten (aansluiting)
2.4.1 Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat aanleg, beheer en onderhoud van de aansluiting behoren tot de ondersteunende diensten bedoeld in artikel 1, aanhef en onder t, Gaswet, en in dat verband overwegingen gewijd aan de gevolgen die een en ander naar zijn opvatting heeft voor de regulering van de tarieven van deze diensten en voor de taken en verplichtingen van de netbeheerder.
Netbeheer en GTS hebben tegen deze overwegingen beroepsgronden gericht. Zij achten de door verweerder gegeven interpretatie van het begrip ‘ondersteunende dienst’ onjuist, en hebben bezwaar tegen de doorwerking van deze huns inziens onjuiste uitleg in het methodebesluit vierde reguleringsperiode RNB en in geschillen die zich mogelijk zullen voordoen. Netbeheer en GTS hebben evenwel desgevraagd geen rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen aanwijzen, die hun grondslag vinden in de uitleg van verweerder van het begrip ondersteunende diensten en waartegen het gehandhaafde deel van de gronden zich richt. GTS heeft in dit verband betoogd dat de uitleg van verweerder een bestuurlijk rechtsoordeel vormt dat zelfstandig voor vernietiging in aanmerking komt. Het College volgt GTS hierin niet. De uitzonderingssituatie waarbij een dergelijk oordeel zonder rechtsgevolg wel met een besluit is gelijk te stellen en voor beroep vatbaar is, doet zich hier niet voor. Het is voor GTS niet onevenredig bezwarend om een op rechtsgevolg gericht besluit af te wachten en dan de uitleg van verweerder aan de orde te stellen.
Tegen het methodebesluit vierde reguleringsperiode RNB gas heeft Netbeheer beroep ingesteld (AWB 10/1054) en daarbij onder meer gronden gericht tegen het oordeel van verweerder inzake het begrip ondersteunende diensten. Deze gronden zullen in het kader van dat beroep worden besproken.
Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden van Netbeheer en GTS op dit punt geen verdere bespreking behoeven.
2.5 Progressieve prikkel om storingen te verhelpen
2.5.1 Verweerder heeft in het bestreden besluit naar aanleiding van het bezwaar van VEMW geoordeeld dat gnb hebben gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 12b, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 12b, derde lid, aanhef en onder d, Gaswet in samenhang met artikel 12, aanhef en onder e, van de Regeling gas, door geen voorstel te doen voor het opnemen in de voorwaarden van een progressieve prikkel. Hiermee wordt bedoeld een regeling met een prikkel om de reparatie, na verloop van de zogenoemde compensatievrije hersteltijd van vier uur na aanvang van de storing, zo snel mogelijk uit te voeren. Met het opnemen van een compensatievrije hersteltijd is voldaan aan het bepaalde in artikel 12, aanhef en onder c, van de Regeling gas, maar nog niet aan het bepaalde in artikel 12, aanhef en onder e, van deze regeling, aldus verweerder.
2.5.2 Netbeheer heeft hiertegen aangevoerd dat in de voorwaarden voldoende prikkels zijn opgenomen om een storing zo snel mogelijk te verhelpen en dat het voorstel van gnb voldoet aan artikel 12 van de Regeling gas. Er is bij gas geen noodzaak voor het opnemen van een progressieve prikkel, en, anders dan bij elektriciteit, schrijft de Regeling gas niet expliciet voor dat die er moet zijn. Betrouwbaarheid van de transportdienst is bij gas in veel mindere mate indicatie voor de kwaliteit van het net en de performance van de netbeheerder. Bij een storing in het transport van gas speelt vooral de veiligheid een rol en komt betrouwbaarheid van de levering op een veel lagere plaats in de rangorde. De tijd die nodig is om een leveringsonderbreking ten gevolge van een storing te verhelpen is als het om gas gaat ook veel minder afhankelijk van de inzet en het werktempo van de netbeheerder. Ten slotte komt het bij een grootschalige gasonderbreking ten gevolge van een storing ook regelmatig voor dat de netbeheerder niet direct aan de slag kan, omdat de regie wordt overgenomen door een calamiteitencentrum van de overheid c.q. een burgemeester, aldus Netbeheer.
2.5.3 Artikel 12 van de Regeling gas luidt als volgt:
" De voorwaarden, bedoeld in artikel 12b, derde lid, onderdeel d, van de wet, bevatten met betrekking tot de compensatie de volgende uitgangspunten:
a. de afnemer heeft recht op financiële compensatie bij storingen die tot een onderbreking van het transport van gas leiden, met uitzondering van een voorziene onderbreking;
(…)
c. er is een compensatievrije hersteltijd;
d. de compensatie is een forfaitair bedrag;
e. de regeling bevordert dat de onderbreking zo snel mogelijk wordt hersteld met inachtneming van de veiligheid van het transport;
(…)
g. de compensatie komt voor rekening van de netbeheerder in wiens net de onderbreking is ontstaan blijkens de registratie van storingen op basis van de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas."
Artikel 17 van de Regeling inzake tariefstructuren en voorwaarden elektriciteit (Stcrt. 2005, 9; hierna: Regeling elektriciteit) luidt als volgt:
" Artikel 17
De voorwaarden, bedoeld in artikel 31, eerste lid, onderdeel f, van de wet, bevatten met betrekking tot de compensatie de volgende uitgangspunten:
a. de afnemer heeft recht op financiële compensatie bij storingen die tot een onderbreking van het transport van elektriciteit leiden, met uitzondering van een voorziene onderbreking;
(…)
c. er is een compensatievrije hersteltijd;
d. de duur van de compensatievrije hersteltijd verschilt per spanningsniveau en hangt af van de technische mogelijkheden die er zijn om de onderbreking op veilige wijze op te heffen;
e. de compensatie is een forfaitair bedrag en is gerelateerd aan de vervangingswaarde van de niet geleverde elektriciteit;
f. de compensatie neemt stapsgewijs toe naarmate de onderbreking langer duurt;
(…)
k. de compensatie komt voor rekening van de netbeheerder in wiens net de onderbreking is ontstaan blijkens de registratie van storingen op basis van de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas."
2.5.4 Het College is met verweerder van oordeel dat met het alleen opnemen van een compensatievrije hersteltijd niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 12, aanhef en onder e, van de Regeling gas, gelet op de bewoordingen ‘bevordert’ en ‘zo snel mogelijk’ in deze bepaling. Het College volgt Netbeheer niet in haar betoog dat uit het verschil tussen beide ministeriële regelingen moet worden afgeleid dat verweerder niet bevoegd zou zijn gnb een bindende aanwijzing te geven een wijzigingsvoorstel in te dienen ter vaststelling van een progressieve prikkel. Volgens beide regelingen moet een prikkel tot snel herstel in de voorwaarden worden opgenomen. Het verschil tussen beide regelingen - in de Regeling elektriciteit is expliciet bepaald dat de prikkel een progressieve financiële prikkel moet zijn, terwijl in de Regeling gas de precieze invulling van de prikkel is opengelaten – doet er niet aan af dat ook in de gasvoorwaarden een prikkel moet worden opgenomen. Het door gnb ingediende voorstel voldeed niet aan deze eis. De door Netbeheer aangevoerde feitelijke verschillen tussen gas en elektriciteit maken dit niet anders.
De conclusie is dat verweerder het bezwaar van VEMW op dit punt terecht gegrond heeft verklaard. De beroepsgrond van Netbeheer faalt.
2.6 Artikel 2.1.4.3 Aansluit- en transportvoorwaarden Gas-RNB
2.6.1 De derde beroepsgrond van Netbeheer richt zich tegen de wijziging die verweerder heeft aangebracht in artikel 2.1.4.3 van de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas-RNB. Bij besluit van 21 november 2006 heeft verweerder artikel 2.1.4.3 als volgt vastgesteld:
" De regionale netbeheerder heeft geen verplichting om na te gaan of een gasinstallatie voldoet aan de van toepassing zijnde bepalingen uit hoofdstuk 2 van deze regeling. Indien naar het oordeel van de regionale netbeheerder echter redelijke twijfel bestaat of een gasinstallatie voldoet aan de van toepassing zijnde bepalingen uit hoofdstuk 2 van deze regeling, toont de aangeslotene aan dat zijn gasinstallatie aan deze bepalingen voldoet. Wanneer de aangeslotene in gebreke blijft, is de regionale netbeheerder bevoegd om de gasinstallatie te onderzoeken of te laten onderzoeken. Indien een gasinstallatie naar het oordeel van de regionale netbeheerder niet voldoet aan het bepaalde in deze regeling, is de regionale netbeheerder bevoegd de aangeslotene af te sluiten zolang de aangeslotene de gebreken aan de gasinstallatie niet heeft hersteld. De regionale netbeheerder kan de aangeslotene daarbij in acht te nemen aanwijzingen geven."
Tegen deze bepaling heeft VEMW in bezwaar aangevoerd dat deze tot gevolg heeft dat een ongewenst onderscheid ontstaat tussen afnemers en invoeders (op wie het andersluidende artikel 2.5.2.9 van toepassing is). Op grond van dit bezwaar heeft verweerder geoordeeld dat de inconsistentie tussen afnemers en invoeders moest worden weggenomen en heeft verweerder artikel 2.1.4.3 bij het bestreden besluit als volgt gewijzigd:
" De regionale netbeheerder heeft geen verplichting om na te gaan of een gasinstallatie voldoet aan de van toepassing zijnde bepalingen uit hoofdstuk 2 van deze regeling. Indien niet aan de voorwaarden voor gasinstallaties wordt voldaan zodat de systeemintegriteit van het gasdistributienet of de veiligheid in het geding zijn, heeft de regionale netbeheerder uit voorzorg het recht op het onmiddellijk afsluiten van de aansluiting, indien de netbeheerder niet het beheer heeft over de aansluiting. De regionale netbeheerder stelt de afnemer daarvan onmiddellijk op de hoogte. Indien anderszins niet aan de voorwaarden voor gasinstallaties wordt voldaan, stelt de regionale gasnetbeheerder de afnemer een redelijke termijn om de gasinstallatie aan de vereiste voorwaarden aan te passen."
2.6.2 Netbeheer heeft aangevoerd dat de wijziging in strijd is met artikel 12f, eerste lid, aanhef en onder b, Gaswet (het belang van het betrouwbaar en doelmatig functioneren van de gasvoorziening). De bijzin ‘zodat de systeemintegriteit van het gasdistributienet of de veiligheid in het geding zijn’ dient te vervallen. Dit is volgens Netbeheer een te harde voorwaarde, omdat de netbeheerder nu alleen nog maar kan optreden als vaststaat dat de gasinstallatie van de afnemer niet aan de voorwaarden voldoet. Indien de netbeheerder gegronde redenen heeft ervan uit te gaan dat de systeemintegriteit of de veiligheid in het geding is, moet hij uit voorzorg kunnen afsluiten.
Bovendien heeft verweerder volgens Netbeheer met de wijziging de mogelijkheid voor de netbeheerder om af te sluiten ten onrechte beperkt tot het geval dat de aansluiting niet wordt beheerd door de netbeheerder.
2.6.3 Verweerder heeft in zijn verweerschrift opgemerkt dat het niet juist is dat de wijziging van de voorwaarde het optreden van de netbeheerder in de meeste gevallen onmogelijk maakt. Verweerder heeft in dit verband gewezen op artikel 2.1.3.6 van de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas-RNB dat luidt:
" De regionale netbeheerder bepaalt na overleg met de aangeslotene op welke wijze de toegang tot het terrein of de installatie van de aangeslotene plaatsvindt."
Dit geeft volgens verweerder de netbeheerder ruime mogelijkheden om zelf toegang te krijgen tot de installatie en deze te inspecteren.
Ook is het volgens verweerder niet juist dat de mogelijkheid om af te sluiten wordt beperkt tot de aansluitingen die niet worden beheerd door de netbeheerder. Voor aansluitingen die wel onder zijn beheer vallen, heeft de netbeheerder die bevoegdheid al uit hoofde van zijn beheerplicht.
2.6.4 Het College ziet geen grond voor het oordeel dat de litigieuze wijziging van artikel 2.1.4.3 van de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas-RNB in strijd is met artikel 12f, eerste lid, aanhef en onder b, Gaswet. Zoals verweerder heeft opgemerkt, heeft de netbeheerder mogelijkheden om toegang te krijgen tot de installatie en deze te inspecteren. Op basis van deze inspectie kan de netbeheerder zich een oordeel vormen over de vraag of de veiligheid of systeemintegriteit in het geding is. Het betoog van Netbeheer ter zitting dat in de voorwaarden toegang en onderzoek afzonderlijk zijn geregeld – wat hiervan zij – doet hieraan niet af. Artikel 2.1.4.3 maakt het mogelijk dat de netbeheerder vervolgens uit voorzorg afsluit als de veiligheid of systeemintegriteit daadwerkelijk in het geding is. Het College vermag niet in te zien waarom deze aldus vormgegeven regeling strijd oplevert met het belang van het betrouwbaar en doelmatig functioneren van de gasvoorziening. De beroepsgrond van Netbeheer faalt.
2.7 Artikel 2.2.3 Meetvoorwaarden Gas-RNB
2.7.1 De laatste beroepsgrond van Netbeheer richt zich tegen de wijziging die verweerder bij het bestreden besluit heeft aangebracht in artikel 2.2.3 van de Meetvoorwaarden Gas-RNB. Bij besluit van 21 november 2006 heeft verweerder deze bepaling als volgt vastgesteld:
" Indien er sprake is van een bestaande meetinrichting die in eigendom en/of beheer is bij de regionale netbeheerder, danwel indien de aangeslotene dit verzoekt, wijst de regionale netbeheerder voor de aangeslotene een erkende meetverantwoordelijke aan."
Naar aanleiding van het bezwaar van VEMW heeft verweerder geoordeeld dat, nu ingevolge artikel 1.1.2 van de Meetvoorwaarden Gas-RNB de aangeslotene over meetverantwoordelijkheid beschikt, het niet zo kan zijn dat de regionale netbeheerder in voorkomende gevallen op grond van artikel 2.2.3 van de Meetvoorwaarden Gas-RNB een meetverantwoordelijke zou aanwijzen. In dat geval zou de regionale netbeheerder bevoegd zijn tot het overdragen van een verantwoordelijkheid die de aangeslotene behoort te bezitten, zonder toestemming van de aangeslotene. Als de aangeslotene zijn verantwoordelijkheid niet uitoefent, dient er een vangnet te zijn, in de zin dat de netbeheerder er in dat geval voor zorg draagt dat de meetverantwoordelijkheid wordt uitgeoefend. Verweerder heeft bij het bestreden besluit artikel 2.2.3 van de Meetvoorwaarden Gas-RNB als volgt gewijzigd:
" Indien de aangeslotene bij ingebruikname van de meter geen erkend meetverantwoordelijke aanwijst, of indien de aangeslotene de regionale netbeheerder hierom verzoekt, wijst de regionale netbeheerder voor de aangeslotene een erkend meetverantwoordelijke aan. De aangeslotene heeft het recht om van meetverantwoordelijke te wisselen."
2.7.2 Netbeheer is van mening dat de wijziging niet voortvloeit uit een van de belangen of regels als bedoeld in artikel 12f, eerste lid, aanhef en onder b tot en met h, Gaswet en ook niet uit de eisen bedoeld in artikel 12f, tweede lid, Gaswet en onredelijk en ondeugdelijk gemotiveerd is.
Netbeheer acht deze vangnetbepaling voor grootverbruikers onnodig, disproportioneel en te onbepaald. Grootverbruikers zijn prima in staat zelf een erkende meetverantwoordelijke aan te wijzen of de regionale netbeheerder dit te vragen. Netbeheerders lopen met de regeling risico’s. De vraag is op welk moment zij ervan mogen/moeten uitgaan dat de aangeslotene zelf geen meetverantwoordelijke aanwijst en, of zij alle kosten betaald krijgen nu een opdracht ontbreekt.
Voor kleinverbruikers is de vangnetregeling volgens Netbeheer onnodig, omdat er een privaatrechtelijke vangnetbepaling is. Bovendien is een vangnetbepaling voor kleinverbruikers binnenkort niet meer nodig, gezien het wetsvoorstel tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet ter verbetering van de werking van de elektriciteits- en gasmarkt (TK 2007-2008, nr. 31374).
2.7.3 Het College acht bovenvermelde wijziging van de Meetcode Gas-RNB niet in strijd met de door Netbeheer genoemde wettelijke bepalingen en beginselen van behoorlijk bestuur. Aan de wijziging liggen de uitgangspunten ten grondslag dat de aangeslotene beschikt over meetverantwoordelijkheid en dat de aangeslotene het recht heeft om van meetverantwoordelijke te wisselen. Met de oorspronkelijke bepaling werd niet aan deze uitgangspunten – die door Netbeheer niet ter discussie worden gesteld – voldaan. Het bestaan van een privaatrechtelijke vangnetbepaling doet niet af aan de bevoegdheid van verweerder om de publiekrechtelijke regulering in overeenstemming te brengen met de hiervoor vermelde uitgangspunten en hierbij door middel van een vangnetbepaling ook te voorzien voor situaties die zich naar verwachting zelden zullen voordoen. Voor wat betreft de door Netbeheer geschetste risico’s ten aanzien van grootverbruikers, is het College met verweerder van oordeel dat de netbeheerder deze kan vermijden door de vangnetregeling prudent toe te passen. Ten slotte ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder was gehouden in het bestreden besluit rekening te houden met de mogelijkheid dat een vangnetbepaling voor kleinverbruikers in de toekomst overbodig is. De conclusie is dat de beroepsgrond van Netbeheer faalt.
2.8 Aansluittermijn
2.8.1 Verweerder heeft op grond van het bezwaar van VEMW in het bestreden besluit geoordeeld dat gnb in strijd hebben gehandeld met het bepaalde in artikel 12b, eerste lid, onder a, Gaswet in samenhang met artikel 6, eerste lid, onder c, van de Regeling gas door in de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB geen voorstel te doen met betrekking tot de termijn waarbinnen een aansluiting moet worden gerealiseerd. Verweerder is voornemens gnb een bindende aanwijzing te geven. Voor de tussenliggende periode heeft verweerder in het bestreden besluit een overgangsregeling getroffen.
2.8.2 GTS heeft aangevoerd dat het vastleggen van een algemene termijn, gelet op de diversiteit van de verschillende aansluitsituaties, in de praktijk niet werkbaar is. Een na overleg tussen de LNB en de aanvrager afgesproken termijn biedt veel meer waarborgen dan een algemene, in de Aansluitvoorwaarden-Gas-LNB neergelegde, termijn. Indien GTS wordt gedwongen een algemene termijn te kiezen, zal GTS zich verplicht zien veiligheidshalve een termijn naar voren te schuiven, die onvermijdelijk langer moet zijn dan in tal van individuele gevallen nodig lijkt. Het dichtreguleren van aansluittermijnen is derhalve onnodig en contraproductief.
2.8.3 In de Regeling gas is, voor zover hier en ten tijde van belang, bepaald:
" Artikel 6
De voorwaarden, bedoeld in artikel 12b, eerste lid, onderdeel a, van de wet, bevatten met betrekking tot de aansluiting:
(…)
c. de termijn waarbinnen een aansluiting gerealiseerd wordt."
2.8.4 Het College overweegt dat GTS niet heeft bestreden dat ingevolge de Regeling gas op de netbeheerders een verplichting rust om een voorstel te doen voor een aansluittermijn in de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB. Voorts heeft verweerder in het verweerschrift overtuigend uiteengezet dat de door GTS opgeworpen bezwaren kunnen worden ondervangen door in het voorstel voor de regeling met betrekking tot de aansluittermijn te differentiëren naar aansluitsituaties. De beroepsgrond van GTS slaagt zodoende niet.
2.9 Flowbegrenzer
2.9.1 GTS heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de verplichting een flowbegrenzer te plaatsen uit artikel 2.9 Aansluitvoorwaarden Gas-LNB heeft geschrapt. Verweerder lijkt volgens GTS het systeem van de artikelen 2.9 en 2.10 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB niet te begrijpen. De maatregelen zoals die zijn genoemd in artikel 2.9 zijn alleen noodzakelijk indien de aangeslotene niet voldoet aan de in artikel 2.10 gestelde eisen. Er zijn twee opties: ofwel de aangeslotene voldoet aan artikel 2.10 (en dan hoeft hij de in artikel 2.9 genoemde maatregelen niet te treffen) ofwel hij treft de in artikel 2.9 genoemde maatregelen, inclusief het aanbrengen van een flowbegrenzer. De in artikel 2.9 genoemde maatregelen vormen één maatregelenpakket. Het maatregelenpakket als zodanig is facultatief, maar binnen dit maatregelenpakket is de flowbegrenzer wel een verplichte maatregel.
2.9.2 De door GTS genoemde bepalingen luidden:
" Artikel 2.9
De aansluiting mag geen gevaar opleveren voor het ongestoord functioneren van het landelijk gastransportnet noch voor personeel van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet of van door de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet ingeschakelde derden. Om hieraan te voldoen zal aangeslotene in ieder geval, maar niet uitsluitend, in overleg met de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, de volgende maatregelen treffen:
a. de aansluiting voorzien van een flowbegrenzer, die de uitstroom van gas uit het landelijk gastransportnet begrenst tot de conform 3.4.1 vastgestelde capaciteit. Indien naar het oordeel van de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet de begrenzing kan worden vastgesteld op een hogere waarde dan de vastgestelde capaciteit en de aangeslotene hierom verzoekt, zal de netbeheerder aangeslotene dit toestaan;
b. de aansluiting voorzien van apparatuur die drukpendelingen in het landelijk gastransportnet voorkomt.
c. de aansluiting voorzien van een terugslagvoorziening, indien de gasinstallatie dan wel het bedrijven van de gasinstallatie aanleiding kan geven tot het terugstromen van gas in het landelijk gastransportnet.
Artikel 2.10.1
Indien aangeslotene de in 2.9 gespecificeerde maatregelen niet wil treffen of indien naar het oordeel van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet de aansluiting daar onvoldoende aan voldoet, dient aangeslotene in plaats daarvan er voor te zorgen dat de gasinstallatie (blijft) voldoe(n)t aan de krachtens de wet gestelde voorwaarden op het gebied van veiligheid, opdat de gasinstallatie geen gevaar zal opleveren voor het ongestoord functioneren van het landelijk
gastransportnet noch voor personeel van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet of van door de netbeheerder van het landelijk gastransportnet
ingeschakelde derden. In dat geval is het bepaalde in 2.10.2 tot en met 2.10.5 van toepassing."
2.9.3 Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat hij tegemoet komt aan het bezwaar van VEMW en de bedoeling van GTS, namens de gezamenlijke netbeheerders, door onderdeel a uit artikel 2.9 te verwijderen en de onderdelen b en c te vernummeren tot a en b.
Uit het verhandelde op de hoorzitting van 13 maart 2007 heeft verweerder afgeleid dat GTS van mening is dat een flowbegrenzer niet altijd nodig is.
2.9.4 Gelet op de volgorde en bewoordingen van artikel 2.9 en 2.10.1 van Aansluitvoorwaarden Gas-LNB volgt het College GTS niet in haar betoog dat de maatregelen, zoals die zijn genoemd in artikel 2.9, alleen noodzakelijk zijn indien de aangeslotene niet voldoet aan de in artikel 2.10 gestelde eisen. De eerste vraag is of de aangeslotene wil of kan voldoen aan de eisen van artikel 2.9. Die eisen zijn, zoals blijkt uit de bewoordingen ‘in ieder geval, maar niet uitsluitend’, niet limitatief geformuleerd. De netbeheerder kan, indien noodzakelijk, nadere eisen stellen, waaronder het aanbrengen van een flowbegrenzer. Het College kan zonder nadere toelichting niet inzien waarom een flowbegrenzer in artikel 2.9 verplicht zou moeten worden gesteld, terwijl deze ook volgens GTS niet altijd noodzakelijk is. De beroepsgrond van GTS slaagt niet.
2.9.5 Na wijziging door verweerder naar aanleiding van het bezwaar van VEMW luidt artikel 2.10.4 als volgt:
" Bij gerede twijfel dient aangeslotene op ieder moment op verzoek en naar genoegen van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet te kunnen aantonen dat zijn gasinstallatie voldoet aan de bij of krachtens 2.10.1 gestelde voorwaarden, zo nodig onder verstrekking aan de netbeheerder van het landelijk gastransportnet van alle gegevens met betrekking tot de bouw en het onderhoud van de gasinstallatie. Eventuele hieruit voortvloeiende kosten komen voor rekening van de aangeslotene, indien blijkt dat de gasinstallatie inderdaad niet voldoet aan de bij of krachtens 2.10.1 gestelde voorwaarden."
Het College volgt niet het betoog van GTS dat de aanpassing onrechtmatig is omdat zij onrecht doet aan het feit dat de aangeslotene eerder al het voldoen van zijn installatie heeft moeten aantonen, zodat het hoogstens zou kunnen gaan om additionele kosten. De formulering “eventuele hieruit voortvloeiende kosten” is, ook als het alleen gaat om additionele kosten, adequaat.
2.10 Drukafspraken
2.10.1 Naar aanleiding van het bezwaar van VEMW heeft verweerder artikel 3.2.1 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB bij het bestreden besluit als volgt vastgesteld:
" De netbeheerder van het landelijk gastransportnet en aangeslotene bepalen in onderling overleg de leveringsdruk. De netbeheerder van het landelijk gastransportnet zal het gas met de afgesproken leveringsdruk beschikbaar stellen op het overdrachtspunt, onverminderd het bepaalde in 6.1.4."
2.10.2 GTS heeft naar aanleiding van de toevoeging ‘op het overdrachtspunt’ opgemerkt dat GTS geen drukafspraken kan maken op het overdrachtspunt als GTS niet zelf de systeemverbinding aanlegt. Het overdrachtspunt komt dan verder stroomopwaarts te liggen, en wel op een punt waar de druk niet is geregeld. Er kunnen in die situatie derhalve geen drukafspraken worden gemaakt.
2.10.3 Verweerder heeft in het verweerschrift opgemerkt dat het juist is dat het overdrachtspunt hoger stroomopwaarts komt te liggen als de afnemer de aansluiting zelf aanlegt. Volgens verweerder is het echter niet juist dat GTS op voorhand zou zijn verstoken van de mogelijkheid om noodzakelijke maatregelen te nemen op het gebied van drukregeling. Hierover kunnen in de technische voorwaarden specificaties worden opgenomen.
2.10.4 Het College gaat uit van de juistheid van de stelling van verweerder dat in de technische voorwaarden specificaties kunnen worden opgenomen, waardoor het mogelijk wordt drukafspraken te maken in de vorenbedoelde situatie, nu GTS deze stelling niet heeft weersproken. Hiervan uitgaande ontvalt de grondslag aan de beroepsgrond.
2.11 Gedoogplicht telecom
2.11.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van het bezwaar van VEMW artikel 4.3 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB geschrapt. Dit artikel luidde:
"De netbeheerder van het landelijk gastransportnet is gerechtigd tot het aanleggen, instandhouden en gebruiken van de door haar (voor de uitvoering van haar taken als beheerder van het landelijk gastransportnet) benodigde
telecommunicatie-infrastructuur en/of datalijnen in het gebouw en/of op het terrein van of in beheer bij aangeslotene."
Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de situaties waarop dit artikel ziet, reeds worden bestreken door artikel 39a Gaswet. Artikel 4.3 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB kan in strijd komen met artikel 39a Gaswet, in samenhang met de Belemmeringenwet Verordeningen en de Belemmeringenwet Privaatrecht, aldus verweerder.
Artikel 39a Gaswet luidt:
" Een gastransportnet dat door een netbeheerder in het kader van de uitoefening van zijn taak, bedoeld in artikel 10, in werking wordt gehouden, onderhouden of ontwikkeld, wordt voor de toepassing van de Belemmeringenwet Verordeningen en de Belemmeringenwet Privaatrecht aangemerkt als openbaar werk van algemeen nut."
2.11.2 GTS heeft aangevoerd dat artikel 4.3 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB gehandhaafd had moeten blijven. In het artikel werd de noodzakelijke communicatie geregeld voor het dataverkeer met betrekking tot de ter plaatse opgestelde meter. Indien het GTS niet is toegestaan om infrastructuur aan te leggen voor het op afstand uitlezen van de meetgegevens, kan zij niet meer voldoen aan haar plicht om de netgebruikers (inclusief de aangeslotene zelf) te voorzien van de noodzakelijke informatie. Anders dan verweerder meent, is artikel 4.3 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB niet in strijd met artikel 39a Gaswet. Er staat niet ‘kunnen worden aangemerkt’, maar ‘wordt aangemerkt’. Gezien deze bewoordingen is het, anders dan VEMW heeft doen voorkomen, niet zo dat per situatie moet worden beoordeeld of een (onderdeel van een) gasnet als werk van algemeen belang moet worden aangemerkt.
2.11.3 Het College overweegt dat met artikel 39a Gaswet is voorzien in een procedure waarmee de netbeheerder kan bewerkstelligen dat een eigenaar die niet vrijwillig meewerkt, werkzaamheden van de netbeheerder aan het gastransportnet moet gedogen. GTS heeft niet onderbouwd waarom zij, indien nodig, voor de door haar genoemde werkzaamheden geen gebruik kan maken van deze procedure. Nu de Gaswet voorziet in een met waarborgen omklede procedure, die een voorziening biedt voor het zonodig opleggen van een gedoogplicht voor de door GTS te verrichten werkzaamheden, heeft verweerder mogen besluiten artikel 4.3 van de Aansluitvoorwaarden Gas-LNB te schrappen.
2.12 Tijdsinterval meting
2.12.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder artikel 3.4.1 van de Meetvoorwaarden Gas-LNB gewijzigd en bepaald dat dit artikel als volgt komt te luiden:
" Een lokaal data acquisitiesysteem registreert op de plek van de meting voor elke analyseslag de verkregen analysewaarden volgens artikel 3.1.2, de bepaalde waarden volgens artikel 3.2.3 en het tijdstip van registratie. Per kwartier worden de resultaten gemeten en opgeslagen voor verwerking conform artikel 4.1.1."
2.12.2 GTS voert tegen de doorgevoerde wijziging aan dat deze in de praktijk niet strikt kan worden nageleefd. De analysetijd van metingen ligt rond de vijftien minuten, maar deze termijn wordt soms met enkele seconden overschreden. Daarnaast is sprake van een doorlopende cyclus, waardoor meting ergens binnen een kwartier start en na ongeveer vijftien minuten klaar is. De laatst bepaalde waarde wordt op het hele kwartier opgeslagen. Het meten per kwartier kan dan ook niet worden gegarandeerd, aldus GTS.
2.12.3 Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder met bovenvermelde wijziging van artikel 3.4.1 van de Meetvoorwaarden Gas-LNB heeft beoogd een onduidelijkheid weg te nemen. In het besluit van 21 november 2006 was alleen een tijdsinterval van opslag vastgesteld, maar dit geeft geen informatie over de periode waarover is gemeten. De thans vastgelegde periode waarover moet worden gemeten is echter, zo begrijpt het College uit het verweerschrift, op zichzelf niet absoluut in die zin dat overschrijdingen van seconden aan de netbeheerder zullen worden tegengeworpen. Gelet op deze toelichting van verweerder, ziet het College in de beroepsgrond van GTS geen aanleiding om over te gaan tot vernietiging van het bestreden besluit op dit punt.
2.13 De conclusie uit het voorgaande is dat de beroepen van Netbeheer en GTS ongegrond zijn en dat het beroep van VEMW gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover daarin niet is voorzien in een behandelplan als besproken over 2.2.3. Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van VEMW in zaak AWB 08/783. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zoals dit luidde ten tijde van belang, worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt ter waarde van
€ 322,-- voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1 voor het gewicht van de zaak).
3. De beslissing
Het College
- verklaart de beroepen van Netbeheer en GTS ongegrond;
- verklaart het beroep van VEMW gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin het hiervoor in overweging 2.2.3 bedoelde behandelplan ontbreekt;
- draagt verweerder op binnen drie maanden een nieuwe (aanvullende) beslissing te nemen op het bezwaar met een
behandelplan als hiervoor omschreven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van VEMW, die worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan VEMW het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. R.C. Stam en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2011.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.C. Hof