Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1457 4 mei 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A.H. Doude van Troostwijk, werkzaam bij Verhagen Rentmeesters te Oud-Beijerland,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2008 heeft verweerder naar aanleiding van een op 17 januari 2007 gedateerde melding van appellant de overdracht geregistreerd van 6,09 toeslagrechten met grond. Bij besluit van 20 februari 2009 heeft verweerder dit besluit na een controle herzien en alsnog met terugwerkende kracht afwijzend beslist op deze melding.
Bij besluit van 30 oktober 2009 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 8 december 2009, bij het College binnengekomen op 9 december 2009, beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 februari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, is verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van
29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers kunnen toeslagrechten worden overgedragen door verkoop of elke andere vorm van definitieve overdracht met of zonder grond. Verhuur of soortgelijke transacties zijn daarentegen slechts toegestaan, indien de overdracht van de toeslagrechten gepaard gaat met de overdracht van een overeenkomstig aantal subsidiabele hectaren.
Behalve in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, vierde lid, mag een landbouwer zijn toeslagrechten zonder grond alleen overdragen als hij, in de zin van artikel 44, ten minste 80% van zijn toeslagrechten gedurende ten minste een kalenderjaar heeft gebruikt, dan wel nadat hij alle toeslagrechten die hij gedurende het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling niet heeft gebruikt, vrijwillig heeft afgestaan aan de nationale reserve.
Artikel 2, onder i, van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 bepaalt dat onder "overdracht, verkoop of verhuur van toeslagrechten met grond" moet worden verstaan: de verkoop of verhuur van toeslagrechten met, respectievelijk, de verkoop of verhuur van een overeenkomstig aantal hectaren subsidiabele grond in de zin van artikel 44, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, die de cedent in bezit heeft.
Op grond van artikel 22, eerste lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) vindt de overdracht van toeslagrechten plaats met in achtneming van artikel 46 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en de artikelen 25 tot en met 27 van Verordening (EG) 795/2004.
2.2 In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat appellant – nu hij niet voldoet aan de 80%-norm en evenmin toeslagrechten heeft afgestaan aan de nationale reserve – ingevolge artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 slechts toeslagrechten met grond kan overdragen. Gelet op artikel 2, onder i, van Verordening (EG) nr. 795/2004 moet het hierbij gaan om de verkoop van toeslagrechten in combinatie met de verkoop van grond, en valt de door appellant gemelde overdracht van gepachte grond hier niet onder. Immers, appellant had als pachter niet zodanig de beschikking over de betrokken grond dat hij deze zelf kon verkopen. Het beroep op overmacht van appellant kan niet slagen, omdat de door appellant gestelde omstandigheden – te weten een hartinfarct in 1998, een bypass in 2002 en een dotterbehandeling in 2003 – geen overmachtsituatie vormen als bedoeld in artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie ( hierna: Hof van Justitie). Bovendien heeft appellant de gestelde overmachtsituatie pas gemeld tijdens de hoorzitting, en dus na het einde van de hiervoor geldende termijn. Verweerder diende daarom de registratie van deze overdracht te weigeren.
2.3 Appellant voert ter onderbouwing van zijn beroep, samengevat, aan dat verweerder de overdracht van zijn toeslagrechten ten onrechte niet reeds per 2007 heeft geregistreerd.
De nieuwe pachter heeft hierdoor twee jaar geen toeslagrechten kunnen verzilveren.
Appellant heeft in overleg met verweerder de optie “verkoop” aangekruist op het formulier Overdracht Toeslagrechten. Dit was de enige optie die bruikbaar was voor de overdracht van zijn toeslagrechten aan de opvolgende pachter van de grond. Dat appellant de overdracht op deze wijze heeft gemeld kan hem niet worden verweten, nu verweerder zelf ook niet beter wist. Ook is sprake van rechtsongelijkheid tussen pachters en eigenaars van grond bij de overdracht van toeslagrechten. Zou appellant geen pachter maar eigenaar zijn geweest van de betreffende grond, dan zou de overdracht van zijn toeslagrechten zonder meer zijn geregistreerd door verweerder.
Appellant stelt verder dat het standpunt van verweerder dat toeslagrechten toebehoren aan de grondgebruiker onjuist is. Appellant verwacht dat in een prejudiciële procedure door het Hof van Justitie zal worden uitgemaakt dat toeslagrechten – evenals het melkquotum en bietenquotum – grondgebonden rechten zijn.
Appellant beroept zich daarnaast op het gelijkheidsbeginsel. De grond die hij pachtte van C, en waarvan de pacht gelijktijdig eindigde met de pacht van de hier aan de orde zijnde grond, is opgegeven voor de overdracht van appellants toeslagrechten aan C. Deze overdracht is door verweerder geregistreerd en – in tegenstelling tot de overdracht hier in geschil – wel in stand gelaten, omdat de transactie met C niet betrokken was in de steekproefsgewijze controle van verweerder.
Tot slot beroept appellant zich op overmacht, aangezien hij als gevolg van hartproblemen arbeidsongeschikt is geweest en hij zijn landbouwbedrijf beduidend minder goed heeft kunnen uitoefenen, waardoor één toeslagrecht niet is benut in 2006. Dit toeslagrecht is ten onrechte vervallen aan de nationale reserve. Hij betwist dat van iedere burger verwacht mag worden dat hij op de hoogte is van de regelgeving omtrent het melden van een geval van overmacht.
2.4.1 Het College overweegt als volgt. Niet in geschil is dat appellant in 2006 niet heeft voldaan aan de aan overdracht van toeslagrechten zonder grond gestelde voorwaarde, dat hij 80% van zijn toeslagrechten gedurende ten minste een kalenderjaar heeft gebruikt, dan wel dat de niet gebruikte toeslagrechten door hem zijn overgedragen aan de nationale reserve.
2.4.2 De overdracht van toeslagrechten zonder grond zou, gelet op artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 slechts mogelijk zijn in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, vierde lid, van die verordening. Het beroep op overmacht van appellant kan naar het oordeel van het College echter reeds niet slagen, omdat dit te laat is gedaan. Op grond van artikel 60 van de Regeling diende het geval van overmacht binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor appellant mogelijk was te worden gemeld aan verweerder. De door appellant gestelde omstandigheden hebben plaatsgevonden in 1998, 2002 en 2003. Appellant heeft hiervan echter pas melding gemaakt tijdens de hoorzitting ter behandeling van zijn bezwaarschrift op 22 juni 2009, terwijl niet is gebleken dat dit niet eerder mogelijk was.
Dat appellant niet op de hoogte was van de termijn voor het indienen van een beroep op overmacht maakt dit niet anders. Anders dan appellant stelt kan onbekendheid met de toepasselijke regelgeving hem niet baten volgens vaste jurisprudentie van het College.
2.5 Gelet op het voorgaande, staat vast dat appellant ten tijde van belang zijn toeslagrechten slechts met grond kon overdragen. Volgens artikel 2, onder i, van Verordening (EG) nr. 795/2004 moet het hierbij gaan om een overdracht van toeslagrechten in combinatie met de verkoop of verhuur van grond. De door appellant gemelde overdracht valt hier niet onder, omdat hij hiervoor zelf geen grond heeft overgedragen. In dit geval is de grond immers in eigendom van een derde en is deze grond slechts overgegaan van appellant, als voormalig pachter hiervan, naar de opvolgende pachter.
Hierbij doet overigens niet terzake dat appellant, al dan niet op advies van verweerder, de optie “verkoop” heeft aangekruist op het formulier Overdracht Toeslagrechten.
De weigering van de registratie van de overdracht door verweerder is immers niet het gevolg van de wijze van invullen van het formulier, maar van het feit dat de regelgeving ten tijde van belang onder de genoemde omstandigheden niet in de door appellant gewenste mogelijkheid van overdracht voorzag.
2.6 Appellants stelling dat toeslagrechten een grondgebonden karakter hebben en verweerder om die reden diende mee te werken aan de gemelde overdracht is onjuist. Het College verwijst op dit punt naar het arrest van het Hof van Justitie van 21 januari 2010 in de zaak C-470/08, waarin het Hof heeft geoordeeld dat toeslagrechten niet zijn gekoppeld aan concrete percelen en er geen verplichting is voor een landbouwer die grond heeft gepacht, om zijn toeslagrechten bij het verstrijken van de pacht aan de verpachter over te dragen. Het College leidt hieruit af dat een landbouwer die grond heeft gepacht evenmin verplicht is om zijn toeslagrechten bij het verstrijken van de pacht aan de opvolgende pachter over te dragen.
2.7 Het beroep op rechtsongelijkheid van appellant slaagt naar het oordeel van het College evenmin. Ingevolge artikel 46, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 kunnen zowel de eigenaar als de niet-eigenaar van grond toeslagrechten slechts zonder grond overdragen, indien zij in de zin van artikel 44, ten minste 80% van hun toeslagrechten gedurende ten minste een kalenderjaar hebben gebruikt. In zoverre is er geen verschil in de behandeling van een eigenaar of pachter van grond bij de overdracht van toeslagrechten. Een pachter kan van deze bepaling meer beperkingen ondervinden dan een eigenaar, omdat hij – anders dan een eigenaar – niet de mogelijkheid heeft om zijn toeslagrechten mét grond over te dragen. Dit onderscheid wordt naar het oordeel van het College echter gerechtvaardigd door de op zich toelaatbare doelstelling van genoemde bepaling om speculatie met toeslagrechten los van agrarische activiteit tegen te gaan door de verkoop van toeslagrechten te koppelen aan de verkoop van de grond en de overdracht van niet gebruikte toeslagrechten te beperken.
2.8 Anders dan appellant acht het College het besluit tot slot evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu het door appellant genoemde geval – de overdracht van toeslagrechten aan C – niet gelijk is aan het onderhavige geval. Een relevant verschil is dat de overdracht van toeslagrechten aan C, anders dan de in geschil zijnde overdracht, niet betrokken is geweest in een controle van verweerder.
2.9 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de registratie van de betreffende overdracht terecht heeft geweigerd en dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.C. Stam en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld