Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1470 22 maart 2011
11219 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling dierenvervoer 2007
Uitspraak in de zaak van:
Varkenshandel A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen: de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. S.L.D. Marx, mr. R. Duisterhof en R.F.B. Duynstee, allen werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 11 december 2009, bij het College binnengekomen op 14 december 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 november 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 juni 2009 tot het opleggen van een last onder dwangsom, ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 februari 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Namens appellante is voorts verschenen C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Pb. 2005, L3; hierna: Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
(…).
Artikel 6
Vervoerders
(…)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Artikel 25
Sancties
De lidstaten stellen de regels vast inzake de sancties die gelden voor overtredingen van deze verordening, en nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. (…).
Artikel 26
Overtredingen en kennisgeving daarvan
(…)
4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, of dat een vervoermiddel niet aan deze verordening voldoet, of indien een bevoegde autoriteit een kennisgeving als bedoeld in de leden 2 of 3 ontvangt, neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
(…)
a) zij gelast de betrokken vervoerder een einde te maken aan de geconstateerde inbreuken en voorzieningen te treffen om herhaling te voorkomen;
(…)
BIJLAGE I
Technische voorschriften
HOOFDSTUK 1
Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
b. wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps hebben;
(…).”
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“ Hoofdstuk III. De zorg voor het welzijn van dieren.
(…)
Afdeling 7. Het vervoeren van dieren
Artikel 58
1. In deze afdeling en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. EG-verordening: verordening van de Raad van de Europese Unie of van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk, die geheel of gedeeltelijk berust op de artikelen 37 of 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en waarin voorschriften zijn neergelegd in zake de bescherming van dieren tijdens het vervoer daarmee samenhangende activiteiten;
(…)
Artikel 59
Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
Artikel 59a
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor een goede uitvoering van EG-verordeningen.
(…)”
Hoofdstuk IX. Overige bepalingen
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
De Regeling dierenvervoer 2007 (Stcrt. 2006, nr. 245) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
“ § 1. Begripsbepalingen
Artikel 1
In deze Regeling wordt verstaan onder:
(…)
Minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
§ 2. Het vervoeren van dieren
1. De Minister is de bevoegde autoriteit bedoeld in de artikelen 21, derde lid, 22, eerste lid, eerste zin, 23, eerste en vierde lid en 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, en bijlage II, onderdeel 3, onder c, van EG-verordening nr. 1/2005.
(…)
Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van EG-verordening nr. 1/2005.”
In de Beleidsregels dierenwelzijn 2009 (Stcrt. 2008, nr. 2670; hierna: Beleidsregels 2009) is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen:
“ Artikel 3 (categorieën overtredingen)
Voor de toepassing van deze beleidsregels wordt onderscheid gemaakt in:
a. geringe overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening van voornamelijk administratieve aard welke geen gevaar opleveren voor het welzijn van de vervoerde of te vervoeren dieren;
b. overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening die niet zijn aan te merken als geringe of ernstige overtredingen;
c. ernstige overtredingen: overtredingen van bepalingen van de transportverordening waarbij sprake is of is geweest van een ernstig risico voor de gezondheid van het dier en of ernstige aantasting van het welzijn van het dier.
Artikel 4 (hoogte dwangsommen)
De hoogte van de dwangsom wordt bepaald met inachtneming van de volgende categorieën:
a. (…)
b. de last onder dwangsom voor overtredingen bedraagt € 5.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel
€ 5.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van
€ 25.000;
c. (…)
(…)
Artikel 6 (overtredingen)
1. Na constatering van een overtreding geeft de minister de vervoerder een eerste schriftelijke waarschuwing.
2. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid opnieuw een overtreding begaat geeft de minister de vervoerder een tweede schriftelijke waarschuwing waarin wordt aangekondigd dat indien hij binnen drie jaar opnieuw een overtreding begaat een last onder dwangsom wordt opgelegd als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
3. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het tweede lid een overtreding begaat legt de minister een last onder dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
(…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2007 en 2008 heeft verweerder meerdere overtredingen geconstateerd van de Verordening door appellante. Deze overtredingen hebben geleid tot het besluit van 4 juni 2008 tot schorsing van de vergunning van appellante als vervoerder van varkens.
- Bij besluit van 24 oktober 2008 heeft verweerder de schorsing van de vervoersvergunning van appellante opgeheven naar aanleiding van een door haar op 15 augustus 2008 ingediend protocol met maatregelen om overtredingen in de toekomst te voorkomen.
- Op 25 november 2008 heeft een toezichthoudend dierenarts van de VWA geconstateerd dat een auto van appellante een te hoge beladingsdichtheid had, terwijl in de auto twee varkens werden aangetroffen met een fractuur van een achterpoot.
- Bij brief van 19 januari 2009 heeft verweerder aan appellante medegedeeld voornemens te zijn aan haar een last onder dwangsom op te leggen wanneer zij wederom artikel 6, derde lid, van de Verordening overtreedt. Appellante is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over dit voornemen kenbaar te maken.
- Bij brief van 3 februari 2009 heeft appellante haar zienswijze ingediend.
- Op 5 juni 2009 heeft een toezichthoudend dierenarts van de VWA geconstateerd dat appellante een varken heeft aangevoerd bij een slachthuis dat niet normaal kon lopen en zich slepend met de achterpoten voortbewoog. Het varken kon niet zelfstandig staan als gevolg van een ontsteking en verdikking van de linkerhak die al voor het transport was ontstaan.
- Bij besluit van 29 juni 2009 heeft verweerder, naar aanleiding van de overtreding op 5 juni 2009, aan appellante een last onder dwangsom opgelegd inhoudend dat appellante bij elke volgende overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening een bedrag van € 5.000,- verschuldigd is, tot een maximumbedrag van € 25.000,-.
- Bij brief van 10 augustus 2009 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 13 oktober 2009 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de oplegging van de last onder dwangsom gehandhaafd. Dit besluit berust, samengevat, op de volgende overwegingen.
Appellante heeft de overtredingen die op 25 november 2008 zijn geconstateerd niet bestreden. In het verleden heeft appellante al meerdere overtredingen begaan waarvoor zij is gewaarschuwd en naar aanleiding waarvan haar vergunning geschorst is geweest. Derhalve kon op grond van artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de Beleidsregels 2009 een last onder dwangsom worden opgelegd.
De overtredingen zijn begaan tijdens transporten uitgevoerd door appellante. De gedragingen hebben plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon, omdat het vervoer van varkens behoort tot de normale bedrijfsvoering van appellante. Appellante is daarom terecht aangemerkt als overtreder. De hoogte van de dwangsom is vastgesteld conform artikel 4, onder b, van de Beleidsregels en afgestemd op de omzet die wordt behaald door vervoerders. Met de dwangsom wordt een gedeelte van die omzet weggenomen waardoor naar verwacht een effectieve prikkel ontstaat om voortdurende of nieuwe overtredingen te voorkomen. Daarmee is een redelijke verhouding tussen de overtreding en de hoogte van de opgelegde dwangsom voldoende gemotiveerd.
Het toepassen van een last onder dwangsom is niet ingegeven door de wens leed toe te voegen en kan dan ook niet worden beschouwd als een criminal charge. Beoogd wordt slechts het voordurend overtreden van de dierenwelzijnsregels te beëindigen op een manier die voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend is. De last onder dwangsom betreft dan ook een herstelsanctie.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
De Verordening verplicht verweerder tot optreden tegen overtredingen. Of deze worden begaan door een grote of kleine onderneming maakt daarbij niet uit. Ook in de Beleidsregels wordt dit onderscheid niet gemaakt. Appellante kan geen beroep doen op de omvang van haar bedrijf om op die manier overtredingen te rechtvaardigen. Van een grote onderneming kan juist daadkrachtiger en effectiever optreden verwacht worden.
Nu appellante een groot bedrijf heeft waarin circa 1.000.000 varkens per jaar worden vervoerd, valt niet in te zien dat een dwangsom van € 5.000 in dit geval disproportioneel is. Met de dwangsom moet immers nog wel een zodanig effect zijn te behalen dat daarmee een herhaling van overtredingen als deze in de toekomst wordt voorkomen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar beroepschrift en ter zitting het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft ten onrechte een last onder dwangsom aan appellante opgelegd en merkt deze ten onrechte aan als een herstelsanctie in plaats van een punitieve sanctie. Het gaat in het geval van appellante om een incidentele overtreding, die voortvloeit uit onachtzaamheid van een bij haar in dienst zijnde chauffeur. Appellante doet er alles aan om fouten als deze te voorkomen. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat er sprake is van een concrete dreiging van een nieuwe overtreding, zodanig dat deze een oplegging van een dwangsom rechtvaardigt. Het is onmogelijk om bij de hoeveelheid varkens die appellante vervoert, iedere vergissing en tekortkoming uit te sluiten. Nu appellante al het mogelijke doet om overtredingen te voorkomen, strekt de dwangsom niet tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, maar wordt in feite een straf opgelegd. Er is derhalve sprake van een punitieve sanctie die een andere afweging vereist dan in dit geval is gemaakt.
Voorts heeft verweerder ten onrechte geoordeeld dat de overtredingen in verband waarmee een dwangsom is opgelegd, hebben plaatsgevonden in de sfeer van Varkenshandel A B.V. als rechtspersoon. Het vervoeren van zieke of gewonde varkens is binnen het bedrijf van appellante niet toegestaan. Dit behoort dan ook niet tot de normale bedrijfsvoering van appellante, zodat geen sprake is van een gedraging die heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon, in de zin van het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003 (<www.rechtspraak.nl: LJN: AF7938>).
Bovendien heeft verweerder ten onrechte de bezwaren met betrekking tot de hoogte van de dwangsom ongegrond verklaard. Nu appellante al het mogelijke doet om overtredingen te voorkomen kan de oplegging van een dwangsom geen extra prikkel zijn om nieuwe overtredingen te voorkomen. Oplegging van de in de beleidsregels opgenomen dwangsom leidt dan ook tot oplegging van een bedrag dat niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Hieromtrent overweegt het College het volgende.
5.2 Verweerder had ten tijde van belang op grond van artikel 5:32 van de Awb in samenhang bezien met artikel 106 van de Gwd en artikel 9 van de Regeling de bevoegdheid om bij overtreding van de bepalingen van de Verordening een last onder dwangsom op te leggen. Een last onder dwangsom wordt ingevolge artikel 6 van de Beleidsregels 2009 – die met ingang van 1 januari 2009 worden toegepast – opgelegd nadat drie overtredingen hebben plaatsgevonden en voor de eerste twee overtredingen schriftelijke waarschuwingen zijn gegeven.
Verweerder heeft het primaire besluit van 29 juni 2009 genomen naar aanleiding van een op 5 juni 2009 geconstateerde overtreding, almede een – reeds in het voornemen van 19 januari 2009 genoemde – op 25 november 2008 geconstateerde overtreding. In het bestreden besluit heeft verweerder voorts gewezen op eerdere overtredingen waarvoor appellante gewaarschuwd is en naar aanleiding waarvan haar vergunning in 2008 geschorst is geweest. Dit betreft de in het bestreden besluit genoemde overtredingen van 20 april 2007, 25 juni 2007, 13 augustus 2007 en 5 maart 2008.
Het College ziet zich, gelet hierop, voor de vraag gesteld of verweerder op grond van de Beleidsregels 2009 een last onder dwangsom kan opleggen die mede is gebaseerd op overtredingen en waarschuwingen die hebben plaatsgevonden c.q. zijn gegeven vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregels.
5.3 Het College stelt vast dat de Beleidsregels 2009 niet op enigerlei wijze voorzien in een overgangsbepaling ten aanzien van overtredingen die hebben plaatsgevonden c.q. waarschuwingen die zijn gegeven vóór 1 januari 2009. Artikel 21 bevat alleen een voorziening ten aanzien van de verjaringstermijn.
Verweerder heeft in zijn besluit van 24 oktober 2008, waarbij het schorsingsbesluit van 4 juni 2008 is ingetrokken, aangegeven dat wanneer wordt geconstateerd dat appellante zich niet houdt aan de garanties die zij in het protocol van 15 augustus 2008 heeft gegeven of wanneer een nieuwe overtreding van de Verordening wordt geconstateerd, verweerder, al naar gelang de ernst van de overtreding, onmiddellijk tot schorsing of intrekking van de vergunning van appellante als vervoerder van varkens zal overgaan.
In de brief van 19 januari 2009, waarbij verweerder heeft meegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen vanwege een op 25 november 2008 geconstateerde overtreding, heeft verweerder gesteld dat in het licht van de Beleidsregels 2009 er niet voor is gekozen om tot onmiddellijke schorsing van de vervoersvergunning over te gaan, maar is aangekondigd dat appellante een last onder dwangsom zal worden opgelegd wanneer wordt geconstateerd dat appellante wederom artikel 6, derde lid, van de Verordening overtreedt.
Het College overweegt dat verweerder hiermee voor appellante een overgangsregeling heeft getroffen die voor haar gunstiger is dan het volgen van het vóór 1 januari 2009 geldende regime, waarin een volgende overtreding onmiddellijk tot schorsing of intrekking van de vergunning zou hebben geleid. Appellante was er door het besluit van 24 oktober 2008, alsmede de voorgeschiedenis daarvan, voorts genoegzaam mee bekend dat overtredingen van de Verordening mede worden bezien in het licht van eerdere overtredingen. In deze omstandigheden acht het College niet onaanvaardbaar dat verweerder de last onder dwangsom mede heeft gebaseerd op overtredingen en waarschuwingen van vóór 1 januari 2009.
5.4 Het College stelt vast dat, zoals hiervoor aangegeven, verweerder aan de last zes overtredingen van de Verordening ten grondslag heeft gelegd, die zijn geconstateerd in de periode 20 april 2007 tot 5 juni 2009. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde van artikel 6 van de Beleidsregels 2009 dat minimaal drie overtredingen hebben plaatsgevonden.
Met betrekking tot de overtredingen van 20 april 2007, 25 juni 2007, 13 augustus 2007 en 5 maart 2008, verwijst het College naar haar uitspraak van heden met nummer 09/422, waarin is overwogen dat deze overtredingen door appellante niet zijn betwist en/of door verweerder voldoende zijn aangetoond. De overtredingen op 25 november 2008 en 5 juni 2009 zijn door appellante niet betwist.
Voorts is voldaan aan de voorwaarde van artikel 6 van de Beleidsregels dat twee schriftelijke waarschuwingen zijn gegeven en binnen drie jaar na die waarschuwingen opnieuw een overtreding heeft plaatsgevonden. Het College overweegt daartoe – zich beperkend tot de laatste drie overtredingen – dat verweerder naar aanleiding van de overtreding op 5 maart 2008 bij brief van 29 april 2008 heeft meegedeeld voornemens te zijn de vergunning te schorsen, welke brief gelet op de strekking ervan (tevens) als een waarschuwing in de zin van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels kan worden aangemerkt. Het College merkt hierbij op dat het feit dat appellante naderhand een protocol heeft overgelegd dat door verweerder is goedgekeurd, niet met zich brengt dat deze waarschuwing is komen te vervallen. De goedkeuring van het protocol heeft er, onder de werking van de Beleidsregels dierenwelzijn zoals deze tot 1 januari 2009 golden, toe geleid dat de schorsing van de vergunning op 24 oktober 2008 is opgeheven, maar heeft geen gevolgen voor de eerder gegeven waarschuwingen.
Vervolgens heeft verweerder naar aanleiding van de overtreding op 25 november 2008 bij brief van 19 januari 2009 het voornemen tot het opleggen van last onder dwangsom bekendgemaakt. Deze brief kan gelet op de strekking ervan als een waarschuwing in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Beleidsregels worden aangemerkt. Daarna heeft appellante op 5 juni 2009 opnieuw een overtreding begaan, die als overtreding in de zin van artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels kan worden aangemerkt.
Daarmee is voldaan aan de voorwaarden die de Beleidsregels stellen voor het opleggen van een last onder dwangsom.
5.5 Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat de opgelegde last onder dwangsom een punitieve sanctie is. Het College volgt appellante hierin niet. In jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak van 4 september 2003, <www.rechtspraak .nl> LJN: AL1832) is geoordeeld dat het opleggen van een last onder dwangsom een handhavingsmaatregel betreft die geen verdergaande strekking heeft dan het bewerkstelligen van hetgeen uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften voortvloeit. Het opleggen van een dwangsom is niet te beschouwen als het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften. Er is geen aanleiding om hierover ten aanzien van de onderhavige last anders te oordelen, waarbij het College nog opmerkt dat in de toelichting bij de Beleidsregels 2009 is aangegeven dat de last zal worden ingezet ter voorkoming van nieuwe overtredingen en ter beëindiging van voortdurende overtredingen.
De maatregel kan dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie, zodat geen aanleiding bestaat voor de, bij punitieve sancties passende, meer indringende evenredigheidstoets.
5.6 Appellante meent voorts dat de overtredingen haar als rechtspersoon niet aangerekend kunnen worden nu deze niet passen in haar normale bedrijfsvoering. Zij heeft daartoe verwezen naar het eerdergenoemde arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003. In dat arrest is de omstandigheid dat een gedraging past in de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon, door de Hoge Raad genoemd als één van de omstandigheden die van belang zijn bij de vaststelling of een gedraging heeft plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Heeft een gedraging in die sfeer plaatsgevonden dan kan die gedraging in beginsel aan de rechtspersoon worden toegerekend en kan de rechtspersoon dus worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit.
Het College overweegt dat de onderhavige last onder dwangsom is opgelegd wegens het vervoeren van varkens die ziek of gewond waren. Vast staat dat de normale bedrijfsvoering van appellante bestaat uit het vervoeren van varkens. Derhalve valt niet in te zien dat de overtredingen aan appellante om de door haar genoemde reden niet toegerekend zou kunnen worden.
5.7 Met haar stelling dat alles is gedaan om overtredingen in de toekomst te voorkomen en dat het gaat om incidentele overtredingen, zodat er geen concrete dreiging bestaat voor het begaan van nieuwe overtredingen, betwist appellante de bevoegdheid van verweerder om de dwangsom op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.
De last die op 29 juni 2009 aan appellante is opgelegd houdt in dat appellante bij elke door haar begane overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening, een dwangsom verschuldigd is. Uit de bewoordingen van de last blijkt dat deze niet ten doel heeft de eerder geconstateerde overtredingen ongedaan te maken of te beëindigen – deze overtredingen waren immers ten tijde van het opleggen van de last reeds beëindigd - , maar er toe strekt een (toekomstige) overtreding van dit voorschrift door appellante te voorkomen.
In zijn uitspraak van 27 oktober 2009 (AWB 08/525, LJN: BK1424) heeft het College overwogen dat indien een last onder dwangsom er toe strekt een overtreding te voorkomen, wil er een bevoegdheid zijn om de last op te leggen, sprake dient te zijn van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zal plaatsvinden. Deze voorwaarde moet gesteld worden in het belang van de rechtszekerheid en als waarborg tegen het lichtvaardig opleggen van een last tot handhaving. Dit is anders, indien de last strekt ter voorkoming van een overtreding die – in de zin van artikel 5:32, tweede lid, Awb en thans artikel 5:2, eerste lid, Awb – is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling voor de hand ligt. In dat geval is voor het aannemen van een bevoegdheid de last onder dwangsom op te leggen niet vereist dat klaarblijkelijk gevaar voor overtreding bestaat, maar volstaat dat de eerdere overtreding heeft plaatsgevonden. In voornoemde uitspraak van 27 oktober 2009 heeft het College voorts overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding verschillende omstandigheden op zichzelf of in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerder geconstateerde overtreding en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn gesteld kunnen worden met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
5.8 Het College stelt vast dat de last onder dwangsom van 29 juni 2009 ziet op alle overtredingen van artikel 6, derde lid, van de Verordening en daarmee op alle voorschriften uit bijlage I van de Verordening. De voorschriften uit genoemde bijlage hebben echter betrekking op verschillende aspecten van het dierenwelzijn, zoals de geschiktheid van dieren voor vervoer, eisen aan vervoermiddelen, vervoermethoden en transport- en rusttijden. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 30 september 2010 (AWB 09/1419, < www.rechtspraak.nl > LJN: BO4072) is een last te onbepaald indien niet wordt aangegeven ter voorkoming van overtreding van welke voorschriften uit bijlage I van de Verordening de last strekt, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Daarbij komt dat door deze onbepaaldheid niet staande kan worden gehouden dat de onderhavige last strekt ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding, omdat niet kan worden vastgesteld welke eerdere overtreding dat zou zijn. Evenmin kan worden staande gehouden dat sprake was van klaarblijkelijk gevaar dat de in de last omschreven overtreding zou plaatsvinden, omdat onvoldoende is gespecificeerd ter voorkoming van overtreding van welke voorschriften deze strekt.
Gelet hierop kwam verweerder niet de bevoegdheid toe de last – op de ruime wijze waarop deze is geformuleerd – aan appellante op te leggen.
5.9 Bij het voorgaande merkt het College op dat een last die zou strekken tot het voorkomen van (uitsluitend) overtredingen als die welke tot het opleggen van de last hebben geleid – in dit geval het vervoeren van dieren die niet geschikt zijn voor het voorgenomen vervoer – naar zijn oordeel in elk geval wel voldoende bepaald zou zijn. Bovendien zou zodanige last zijn gericht op het voorkomen van herhaling van die overtredingen, indien althans ook uit de overige omstandigheden zou blijken dat sprake is van continuïteit in de hiervoor bedoelde zin. Naar het oordeel van het College was deze continuïteit ten tijde van het opleggen van de last op 29 juni 2009 aanwezig voor wat betreft het vervoeren van dieren die niet geschikt zijn voor het voorgenomen vervoer, gelet op de eerder geconstateerde overtredingen en het tijdvak waarin die constateringen plaatsvonden.
5.10 Voorts stelt het College vast dat de beschikking tot oplegging van de last geen termijn bevat gedurende welk deze last van toepassing is, waardoor deze niet is beperkt in de tijd. Ook op dit punt kleeft aan de last derhalve een gebrek.
5.11 Met betrekking tot de hoogte van de opgelegde dwangsom overweegt het College dat, gegeven de onbepaaldheid van de last, niet kan worden vastgesteld dat, zoals artikel 5:32, vierde lid, (oud) van de Awb vereist, de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Het College merkt op dat een overeenkomstig het hiervoor onder 5.9 overwogene opgelegde last – welke als gezegd wel voldoende bepaald zou zijn - waarin een dwangsom zou zijn opgelegd die overeenkomt met de bij het besluit van 29 juni 2009 opgelegde dwangsom (€ 5000,- per overtreding met een maximum van € 25.000,-) in bedoelde redelijke verhouding zou staan. Daarbij heeft het College mede acht geslagen op hetgeen in de toelichting op de Beleidsregels is vermeld over het doel van de dwangsom – het wegnemen van een gedeelte van de omzet waardoor naar verwacht een effectieve prikkel ontstaat om nieuwe overtredingen te voorkomen – en de omvang van het bedrijf. Appellante is een groot vervoersbedrijf zodat niet valt in te zien dat een dwangsom van deze hoogte disproportioneel zou zijn.
5.12 Het vorenstaande brengt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd. Het beroep is derhalve gegrond. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
5.13 Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante in beroep, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting bij het College) in totaal 2 punten worden toegekend.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met
inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat de minister aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, mr. E. Dijt en mr. E. Loozen, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2011.
w.g. M. van Duuren w.g. F.E. Mulder