Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/756 22 maart 2011
11200 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Uitspraak in de zaak van:
Varkenshandel A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigden: mr. S.L.D. Marx, mr. R. Duisterhof en R.F.B. Duynstee, allen werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 7 oktober 2008, bij het College binnengekomen op 8 oktober 2008, beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar van 14 april 2008 tegen een brief van verweerder van 3 april 2008.
Bij besluit van 7 oktober 2008, verzonden op 8 oktober 2008, heeft verweerder de bezwaren van appellante van 14 april 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 28 oktober 2008, bij het College binnengekomen op 29 oktober 2008, heeft appellante beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 7 oktober 2008.
Bij brief van 23 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens appellante is tevens verschenen C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (PB 1964, 121, blz. 1977, nadien gewijzigd, hierna: Richtlijn), is, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 3
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat alleen dieren die aan de bij deze richtlijn vastgestelde relevante voorwaarden voldoen, van zijn grondgebied naar dat van een andere lidstaat worden verzonden.
2. Voor de in deze richtlijn bedoelde runderen en varkens geldt het volgende:
a. - bij deze dieren moet een identiteitscontrole worden verricht, en
- zij moeten ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts klinisch onderzocht zijn en mogen geen klinische ziektesymptomen vertonen;
(…)
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (PB 2005, L 3, blz. 1, hierna: de Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
"Artikel 6.
Vervoerders
(…)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Artikel 26
Overtredingen en kennisgeving daarvan
(…)
4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, of dat een vervoermiddel niet aan deze verordening voldoet, of indien een bevoegde autoriteit een kennisgeving als bedoeld in de leden 2 of 3 ontvangt, neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
(…)
b. zij onderwerpt de betrokken vervoerder aan aanvullende controles, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen.
(…)
BIJLAGE I
Technische voorschriften
HOOFDSTUK I
Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
b. wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
(…)"
De Regeling dierenvervoer 2007 (Stcrt. 2006, nr. 245) bepaalt, voor zover hier van belang:
"§ 1. Begripsbepalingen
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(….)
Minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
§ 2. Het vervoeren van dieren
Artikel 2
1. De Minister is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de artikelen 21, derde lid, 22, eerste lid, eerste zin, 23, eerste en vierde lid en 26, eerste en vierde lid, onderdelen a en b, en bijlage II, onderdeel 3, onder c, van EG-verordening nr. 1/2005.
(…)
Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro EG-verordening nr. 1/2005."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 21 september 2007 heeft verweerder aan appellante medegedeeld voornemens te zijn haar vergunning voor het vervoer van varkens voor lang transport te schorsen omdat geconstateerd is dat zij driemaal een ernstige overtreding van de Verordening heeft begaan.
- Na de indiening van een zienswijze door appellante, waarin zij maatregelen heeft aangekondigd om overtredingen in de toekomst te voorkomen, heeft verweerder bij brief van 16 november 2007 aan appellante meegedeeld dat wordt afgezien van het voornemen de vergunning van appellante te schorsen.
- Bij brief van 3 april 2008 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat, nu er een procedure tot schorsing van haar vergunning is geweest, zij bij exportkeuringen niet in aanmerking kan komen voor een stalkeuring. De door appellante te exporteren dieren zullen vanaf 2 april 2008 aan de klep gekeurd worden.
- Bij brief van 14 april 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de brief van 3 april 2008.
- Bij brief van 15 juli 2008 heeft appellante de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van verweerders brief van 3 april 2008. Bij uitspraak van 28 augustus 2008 (AWB 08/520;
< www.rechtspraak.nl >, LJN BF0849) is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisend belang.
- Op 6 augustus 2008 heeft verweerder appellante over haar bezwaar gehoord.
- Appellante heeft op 7 oktober 2008 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar van 14 april 2008.
- Op 7 oktober 2008 heeft verweerder het bestreden besluit genomen, welk besluit op 8 oktober 2008 is verzonden.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de brief van 3 april 2008 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
Ondanks het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008 blijft verweerder van mening dat de overgang van stalkeuring naar klepkeuring geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. De overgang van keuring in de stal naar keuring aan de klep betreft een feitelijke handeling die niet als besluit kan worden aangemerkt.
4. Het standpunt van appellanten
Appellante betoogt, samengevat weergegeven, dat verweerder ten onrechte de bezwaren van appellante niet ontvankelijk heeft verklaard. Appellante verwijst daarbij naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 28 augustus 2008, waarin de voorzieningenrechter als voorlopig oordeel heeft uitgesproken dat de beslissing van 4 juli 2008 een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro is. Daarnaast verwijst appellante naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 april 2006 (JB 2006/151; < www.rechtspraak.nl >, LJN AW1297), waarin is bepaald dat schriftelijke beslissingen van een bestuursorgaan worden geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Appellante stelt dat verweerder er vanuit is gegaan dat hij de bevoegdheid zou hebben om een stalkeuring onder voorwaarden toe te staan.
Appellante verzoekt het beroep gegrond te verklaren, het besluit te vernietigen, te bepalen dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren dient te beslissen en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Appellante heeft ter zitting verklaard dat zij haar beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen van verweerder op haar bezwaar handhaaft.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is de vraag of de mededeling in de brief van 3 april 2008, dat vanaf 2 april 2008 ten aanzien van appellante het regime van klepkeuringen van toepassing is, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 In artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn is de minimumnorm gegeven voor de keuring van onder meer varkens die van het grondgebied van de ene lidstaat naar dat van een andere lidstaat worden vervoerd. Ingevolge deze bepaling geldt dat de dieren ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts onderzocht moeten zijn. Het College stelt vast dat dit regime in de praktijk wordt aangeduid als de stalkeuring.
5.3 In artikel 26, vierde lid, van de Verordening is een aantal specifieke maatregelen genoemd die verweerder, als de in Nederland aangewezen bevoegde autoriteit, kan nemen indien hij vaststelt dat een vervoerder de bepalingen van de Verordening heeft overtreden. Het onder b van dit artikellid bepaalde vormt de bevoegdheidsgrondslag voor de bevoegde autoriteit om de betrokken vervoerder te onderwerpen aan aanvullende controles van de te verzenden dieren, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen. Deze wijze van keuring wordt ook wel de klepkeuring genoemd.
5.4 Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de klepkeuring – in vergelijking met de stalkeuring – wordt ervaren als een zwaarder keuringsregime vanwege de hogere kosten, de langere duur en de geringere flexibiliteit voor de vervoerder. De stalkeuring kan immers al 24 uur voorafgaand aan het transport plaatsvinden.
5.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij diens brief aan appellante van
3 april 2008 gebruik gemaakt van een bevoegdheid die hem krachtens publiekrecht is toegekend. Met het opleggen van de maatregel van klepkeuring is het rechtsgevolg in het leven geroepen dat appellante niet langer gerechtigd is de aan het transport voorafgaande verplichte keuring te laten plaatsvinden conform de in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Richtlijn opgenomen minimumnorm (stalkeuring), maar dient te laten plaatsvinden op de wijze zoals bepaald is in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Gelet hierop houdt de beslissing van 3 april 2008 een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Daarmee is die beslissing een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
5.6 Dat de verplichte keuring voorafgaand aan het transport op zich zelf te beschouwen is als feitelijk handelen, zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraken van 6 juli 2000 (AWB 00/537), 1 december 2006 (AWB 06/863) en 15 april 2008 (AWB 08/188 < www.rechtspraak.nl >, LJN BD0629), doet aan het voorgaande niet af.
5.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is. Nu vast staat dat verweerder te laat op het bezwaar van appellante heeft beslist, is het beroep voor zover dat is gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar eveneens gegrond.
5.8 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 644,-, op basis van 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming
van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten ten bedrage van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M. van Duuren, mr. E. Dijt en mr. E.M.H. Loozen, in tegenwoordigheid van mr. F.E. Mulder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2011
w.g. M. van Duuren w.g. F.E. Mulder