Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/755 8 april 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Zorgboerderij De Mare, te Westervelde, appellante,
gemachtigde: A, als vrijwilliger werkzaam bij appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.M. de Vries en mr. A. Suzen-Alkan, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 oktober 2008, bij het College binnengekomen op 6 oktober 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 augustus 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders brief van 25 april 2008, waarbij in een overzicht is vermeld dat appellante per 15 mei 2007 beschikt over 0 toeslagrechten als bedoeld in de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Bij brief van 29 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 27 april 2009 heeft het College verweerder om nadere informatie gevraagd. Op 11 juni 2009 heeft het College verweerders schriftelijke reactie ontvangen. Appellante heeft hierop bij brief van 30 juni 2009 gereageerd.
Op 11 maart 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 42
Nationale reserve
(…)
8. Behoudens overdracht door feitelijke of verwachte vererving, en in afwijking van artikel 46, mogen toeslagrechten die zijn verleend met gebruikmaking van de nationale reserve, gedurende een periode van vijf jaar vanaf de toekenning niet worden overgedragen.
In afwijking van artikel 45, lid 1, wordt een toeslagrecht dat niet elk jaar van de vijfjaarlijkse periode wordt gebruikt, onmiddellijk weer aan de nationale reserve toegevoegd.
(…)
Artikel 45
Niet-gebruikte toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gedurende een periode van drie jaar niet is gebruikt, wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
2. Niet-gebruikte toeslagrechten worden evenwel niet aan de nationale reserve toegevoegd in geval van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4."
Verordening (EG) Nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
"Artikel 8
Ongebruikte toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 34, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vervallen ongebruikte toeslagrechten aan de nationale reserve op de dag na de uiterste datum voor wijziging van de aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, in het kalenderjaar waarin de in artikel 42, lid 8, tweede alinea, of in artikel 45, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde periode verstrijkt.
Voor de toepassing van dit artikel wordt onder „ongebruikt toeslagrecht” verstaan een toeslagrecht waarvoor tijdens de in de eerste alinea bedoelde periode geen betaling is verleend. Toeslagrechten waarvoor een aanvraag is ingediend die gepaard gaan met een geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 2, punt 22, van Verordening (EG) nr. 796/2004, worden als gebruikt beschouwd.
(…)"
In de considerans van deze verordening is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
"(7) Krachtens Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt de nationale reserve gevuld met ongebruikte toeslagrechten of, op facultatieve basis, met inhoudingen op de verkoop van toeslagrechten of op verkooptransacties die vóór een bepaalde datum hebben plaatsgevonden.
Er moet dan ook een datum worden vastgesteld waarna de ongebruikte toeslagrechten aan de nationale reserve vervallen.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 5 april 2006 het formulier "Gecombineerde opgave 2006" bij verweerder ingediend. Blijkens het formulier kan met deze opgave onder meer de verzamelaanvraag voor het gebruiken van toeslagrechten voor 2006 worden gedaan. Het formulier vermeldt:
"Voor alle vragen waarbij u een hokje kunt aankruisen geldt dat wanneer u niets invult uw antwoord ‘nee’ is."
Appellante heeft op het formulier bij het kopje "Toeslagrechten" niet het hokje aangekruist waarmee zij kon aangeven dat zij haar toeslagrechten wilde gebruiken.
Op het "Overzicht gewaspercelen 2006", behorend bij de Gecombineerde opgave, is niet aangegeven dat appellante op bepaalde percelen haar toeslagrechten wilde gebruiken.
- Bij besluit van 25 juli 2006 heeft verweerder aan appellante 12,65 toeslagrechten toegekend met een totale waarde van
€ 1.826,91.
- Appellante heeft op 10 april 2007 het formulier "Gecombineerde opgave 2007" bij verweerder ingediend. Daarbij heeft appellante bij de vraag 'Wilt u in 2007 toeslagrechten laten uitbetalen?' het hokje 'nee' aangekruist.
- Verweerder heeft appellante bij brief van 29 januari 2008 een "Overzicht geregistreerde toeslagrechten" toegestuurd, waarin is vermeld dat appellante vanwege het niet benutten van haar toeslagrechten per 15 mei 2007 over 0 toeslagrechten beschikt en dat zij binnen zes weken bezwaar kan maken.
- Verweerder heeft appellante bij brief van 25 april 2008 een identiek Overzicht geregistreerde toeslagrechten toegestuurd.
- Bij brief van 17 mei 2008 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het overzicht van 25 april 2008.
- Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3. De beoordeling van het geschil
3.1 Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de brief van 25 april 2008 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3.2 Tussen partijen is niet in geschil dat appellante bij besluit van 25 juli 2006 in haar hoedanigheid van "starter" uit de nationale reserve toeslagrechten heeft verkregen en dat zij voor 2006, evenals voor 2007, geen uitbetaling van toeslagrechten heeft gevraagd.
3.3 Het College is van oordeel dat de schriftelijke mededeling aan een landbouwer over de wijziging van het aantal beschikbare toeslagrechten als gevolg van het niet gebruiken van (een deel van) die toeslagrechten, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
De door verweerder in de beroepsfase betrokken stelling dat zo'n mededeling niet op rechtsgevolg is gericht, omdat ongebruikte toeslagrechten, gelet op artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 795/2005, van rechtswege aan de nationale reserve vervallen, onderschrijft het College niet. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
In artikel 42, achtste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad is bepaald dat niet gebruikte toeslagrechten uit de nationale reserve onmiddellijk weer aan de nationale reserve worden toegevoegd. Met artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 heeft de Commissie, zoals ook blijkt uit overweging 7 van de considerans bij deze verordening, ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1782/2003 een datum willen vaststellen waarna de ongebruikte toeslagrechten ter beschikking van de nationale reserve komen. Uit die overweging blijkt niet dat de Commissie door gebruikmaking van het woord "vervallen" in artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 tevens heeft beoogd uitvoering te geven aan de woorden "worden (…) toegevoegd" in artikel 42, achtste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Er is te minder reden aan deze woordkeuze van de Commissie bijzondere betekenis toe te kennen, nu in de Engelse en Franse tekst van artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 ("shall revert" en "sont reversé") dezelfde woorden worden gehanteerd als in de Engelse en Franse tekst van artikel 42, achtste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 ("shall revert" en "est reversé"). Het is op grond van de twee genoemde communautaire bepalingen evident dat ongebruikte toeslagrechten in een geval als het onderhavige met ingang van de in artikel 8 bedoelde datum ter beschikking van de nationale reserve komen. Deze bepalingen verzetten zich er echter niet tegen dat daarvoor nationaalrechtelijk een besluit wordt vereist en dat tegen zo'n besluit in rechte kan worden opgekomen, waarbij dan bijvoorbeeld de vraag aan de orde kan komen of daadwerkelijk sprake is van een ongebruikt toeslagrecht en of het niet gebruiken ervan wellicht aan overmacht is te wijten.
3.4 Het voorgaande brengt mee dat de brief van 29 januari 2008, waarbij aan appellante is meegedeeld dat zij vanwege het niet benutten van haar toeslagrechten per 15 mei 2007 over 0 toeslagrechten beschikt, als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb moet worden aangemerkt.
De brief van 25 april 2008 bevat exact dezelfde mededeling als het besluit van 29 januari 2008. Deze brief is derhalve niet op rechtsgevolg gericht en kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.
Dit betekent dat verweerder appellante ten onrechte in haar bezwaar tegen de brief van 25 april 2008 heeft ontvangen. Voor zover appellantes bezwaar van 17 mei 2008 geacht moet worden tevens te zijn gericht tegen het besluit van 29 januari 2008, is het bezwaar niet binnen de voorgeschreven termijn van zes weken gemaakt, terwijl van verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding niet is gebleken.
3.5 Het College komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zal het College zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van appellante alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Uit dit laatste volgt dat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van appellante niet wordt toegekomen.
3.6 Aangezien het College het beroep gegrond verklaart, is verweerder ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb gehouden het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden. Niet gebleken is dat appellante kosten heeft gemaakt die met toepassing van artikel 8:75 Awb voor vergoeding in aanmerking komen.
4. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,-- (zegge:
tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 april 2010.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas