3. Overwegingen
3.1 In het bestreden besluit heeft OPTA, voor zover van belang voor het hierna te geven oordeel, de volgende relevante markten afgebakend:
- de retail-, respectievelijk wholesalemarkt voor laagcapacitaire huurlijnen, bestaande uit zowel huurlijnen als datacommunicatiediensten met een (symmetrische) capaciteit die kleiner is dan of gelijk aan 20 Mbit/s;
- de retail-, respectievelijk wholesalemarkt voor hoogcapacitaire huurlijnen met een capaciteit die groter is dan 20 Mbit/s, bestaande uit zowel huurlijnen als datacommunicatiediensten.
Deze markten omvatten geheel Nederland en beperken zich tot Nederland.
Op grond van de dominantieanalyse heeft OPTA vastgesteld dat KPN op beide genoemde wholesalemarkten beschikt over aanmerkelijke marktmacht (hierna: AMM). Ter voorkoming van een aantal op de retailmarkten geconstateerde mogelijke mededingingsbeperkende gedragingen, heeft OPTA KPN op de laag- en hoogcapacitaire wholesalemarkt verplichtingen opgelegd inzake toegang, transparantie, non-discriminatie en tariefregulering.
Aangezien de openbare versie van het bestreden besluit is gepubliceerd op de website van OPTA en partijen kennis dragen van dit besluit, acht het College het niet noodzakelijk de inhoud van het bestreden besluit op deze plaats uitvoeriger weer te geven.
3.2 Gelet op het hierna te geven oordeel beperkt het College zich tot het weergeven van grief 1 van KPN en de daarbij relevante subgrieven. Deze grief heeft betrekking op de marktafbakening. KPN stelt dat OPTA ten onrechte en in elk geval zonder (voldoende) onderzoek en motivering de grens tussen de markten voor laag- en hoogcapacitaire huurlijnen – zowel op retail- als op wholesaleniveau – bij 20 Mbit/s heeft gelegd.
3.2.1 Volgens subgrief 1.1 vormen de door OPTA geïdentificeerde technologische ontwikkelingen, inhoudende het stapelen van koperverbindingen en de opkomst van VDSL2, geen voldoende onderbouwing voor het standpunt dat de grens tussen hoogcapacitaire en laagcapacitaire huurlijnen op 20 Mbit/s ligt.
Stapelen van koper is geen technologische ontwikkeling die rechtvaardigt dat OPTA een andere marktafbakening hanteert dan bij het Marktanalysebesluit huurlijnen 2005. Stapelen van koper behoort sinds 1999 tot de mogelijkheden. Uitgaande van de technische standaard die OPTA in 2005 hanteerde, te weten dat over een koperverbinding een capaciteit van
2 Mbit/s kan worden bereikt, behoorde toen een maximum capaciteit van 8 Mbit/s op gestapeld koper tot de mogelijkheden. Toch heeft OPTA in het Marktanalysebesluit 2005, zonder de mogelijkheid van het stapelen van koper in aanmerking te nemen, de grens tussen laag- en hoogcapacitaire huurlijnen op 2 Mbit/s vastgesteld. De nu aangenomen maximale capaciteit van 20 Mbit/s is slechts een theoretische mogelijkheid, zoals OPTA zelf stelt in voetnoot 110 van het bestreden besluit. Het gebruik van gestapelde koperverbindingen in de capaciteitsband van 2 tot 20 Mbit/s is in de praktijk zodanig gering, dat hiervan niet of nauwelijks disciplinerende werking uitgaat op glasverbindingen in dit segment.
Daarin komt geen verandering, omdat het stapelen van koper door een aantal factoren wordt beperkt.
Ten eerste zijn op veel zakelijke eindgebruikerlocaties onvoldoende koperaders aanwezig om te kunnen stapelen tot de gewenste capaciteit. Bij het overgrote merendeel van dergelijke locaties zijn slechts één of twee koperaders aanwezig. Op slechts 10,5% van de zakelijke eindgebruikerlocaties bevinden zich voldoende vrije koperaders voor een huurlijn met een capaciteit van 20 Mbit/s of meer. In verband met de daarmee gemoeide kosten is het onwaarschijnlijk dat aanbieders overgaan tot het aanleggen van nieuwe koperaders om aan de wensen van de eindgebruikers tegemoet te komen. Eindgebruikers zullen daarom vrijwel steeds kiezen voor glas. De concurrentiedruk van koper is dan ook beperkt. OPTA heeft hiernaar geen onderzoek gedaan.
Ten tweede neemt de capaciteit die kan worden geleverd over gestapeld koper wegens de intrinsieke eigenschappen van koperverbindingen snel af naarmate de eindgebruikerlocatie verder af ligt van de MDF-centrale. Capaciteiten van 20 Mbit/s over koper zijn slechts denkbaar binnen een afstand van 1 kilometer van de MDF-centrale, terwijl bij een afstand van 1,5 kilometer de maximale capaciteit over vier gestapelde koperaders op 10 Mbit/s ligt. Op circa 1,8 kilometer van de MDF-centrale ligt deze maximum capaciteit reeds onder de 5 Mbit/s. Capaciteiten van 10 of 20 Mbit/s zijn slechts beschikbaar voor een beperkt aantal eindgebruikers, namelijk voor degenen wier locatie binnen één, respectievelijk 1,5 kilometer van de MDF-centrale is gelegen. Niet gebleken is dat dit is meegewogen, zoals OPTA stelt.
Hoewel VDSL2 een nieuwe technologie is die hogere capaciteiten over koper mogelijk maakt, kan OPTA de verschuiving van de grens tussen hoogcapacitaire en laagcapacitaire huurlijnen van 2 naar 20 Mbit/s evenmin hierop baseren. VDSL2 heeft momenteel geen landelijke dekking. De verwachte dekking van de voor consumenten bedoelde VDSL2-techniek zal aan het einde van de reguleringsperiode maximaal 20% zijn. VDSL2 heeft een hogere download- dan uploadsnelheid en is derhalve ongeschikt voor zakelijke eindgebruikers, voor wie huurlijnen (uitsluitend) zijn bedoeld. Bovendien motiveert OPTA niet waarom zij VDSL2 wel geschikt vindt voor toepassing op de zakelijke markt, maar coax niet vanwege het feit dat over coax alleen asymmetrische capaciteit wordt geleverd. Evenals voor gestapeld koper geldt voor VDSL2 wat betreft het realiseren van hoge uploadsnelheden dat de afstand tot de MDF-centrale waarbinnen een dergelijke capaciteit kan worden worden geleverd, relatief beperkt is. Verder is VDSL2 slechts uitgegeven voor directe bekabeling vanaf de MDF-centrale naar de eindgebruiker; slechts 10% van de aanwezige koperaansluitingen heeft directe bekabeling, waarvan de helft zich bevindt binnen een afstand van één kilometer tot de MDF-centrale.
3.2.2 Volgens subgrief 1.2 heeft OPTA zonder (voldoende) onderzoek en /of motivering vastgesteld dat de grens tussen glasvezel- en koperverbindingen bij 20 Mbit/s ligt.
OPTA heeft nagelaten (voldoende) onderzoek te verrichten naar de verhouding tussen koper en glas in het segment tussen 2 en 20 Mbit/s. De afname van huurlijnen over koper met een capaciteit van meer dan 2 Mbit/s is verwaarloosbaar ten opzichte van de afname van dergelijke huurlijnen over glas. KPN schat dat er 500 huurlijnen over gestapeld koper zijn, tegenover 10.000 over glas in dit segment. Dit wijst erop dat binnen dit segment de concurrentiedruk van gestapelde koperverbindingen op glasverbindingen zeer beperkt is en dat de scheiding tussen hoogcapacitaire en laagcapacitaire huurlijnen niet bij 20 Mbit/s ligt.
Uit het onderzoek van Dialogic uit 2008 komt naar voren dat niet de prijs, maar het feit dat een andere dienst betere prestaties levert, zoals meer functionaliteiten of een hogere capaciteit, de belangrijkste reden vormt voor autonome migratie van laag- naar hoogcapacitaire huurlijnen. De prijs komt op de tweede plaats. Daarbij komt dat zowel de belangrijkste reden (betere prestaties, functionaliteiten en capaciteit), als de redenen die op de derde en de vierde plaats staan (respectievelijk toekomstvastheid van de dienst en betrouwbaarheid daarvan) bij uitstek kwaliteiten zijn van een glasvezelverbinding. De door Dialogic gevonden redenen voor migratie wijzen derhalve in hoofdzaak naar glas. Het door OPTA gepretendeerde onderzoek is grotendeels op onvolledige analyses en onjuiste aannames gebaseerd. Verder is van belang dat door de aanwezigheid van overstapdrempels tussen glas en koper remigratie van eindgebruikers van glas naar koper niet waarschijnlijk is.
3.2.3 Volgens subgrief 1.4 heeft OPTA niet (voldoende) onderzocht en /of gemotiveerd dat geen substitutie bestaat tussen huurlijnen met een capaciteit van minder dan 20 Mbit/s en huurlijnen met een capaciteit van meer dan 20 Mbit/s.
OPTA onderbouwt haar stelling dat geen substitutie bestaat tussen huurlijnen in deze segmenten door te verwijzen naar het prijsverschil tussen een huurlijn van 2 Mbit/s en een huurlijn van 34 Mbit/s: dit bedraagt een factor drie, zodat van een huurlijn van 34 Mbit/s onvoldoende disciplinerende werking uitgaat om een prijsstijging van 5 tot 10% van een huurlijn van 2 Mbit/s onrendabel te maken. Daarbij gaat OPTA er ten onrechte van uit dat tussen huurlijnen met genoemde capaciteiten geen tussenvormen bestaan. Volgens KPN kunnen via Ethernet huurlijnen van elke capaciteit tussen 2 en 34 Mbit/s worden aangeboden, en vormen deze als het ware een ononderbroken keten van (steeds duurder wordende, maar niettemin met elkaar concurrerende) diensten. Het tariefverschil onderbouwt derhalve niet OPTA’s stelling.
OPTA’s opvatting dat bedoelde prijssprong zich voordoet in gebieden waar glas nog moet worden aangelegd, is onjuist en onbegrijpelijk: indien namelijk glas wordt aangelegd, kan de nieuw aangelegde aansluiting ook worden gebruikt om huurlijnen van 5, 10 of 20 Mbit/s te leveren. De sprong naar 34 Mbit/s bestaat dan niet meer. Bovendien zou OPTA, gelet op de waarde die zij hecht aan technologische ontwikkelingen en de prospectieve analyse, hebben moeten concluderen dat de prijssprong tussen 2 en 34 Mbit/s door de progressieve aanleg van glasvezel en toepassing van Ethernet-technologie in de huidige reguleringsperiode steeds minder relevant zal worden. Daardoor kan de prijssprong niet dienen als onderbouwing van de marktafbakening.
Het argument dat huurlijnen met een capaciteit groter dan 20 Mbit/s in principe worden geleverd over een glasvezelaansluiting en niet over een koperaansluiting biedt evenmin steun voor de stelling dat de grens tussen laagcapacitaire en hoogcapacitaire huurlijnen op 20 Mbit/s ligt, omdat (het overgrote deel van de) huurlijnen in de capaciteitsband tussen 2 en 20 Mbit/s ook over glas worden geleverd.
Het argument dat het leveren van een huurlijn van meer dan 20 Mbit/s over een glasvezelaansluiting maakt dat deze aansluiting sneller rendabel is dan indien hierover een huurlijn van 20 Mbit/s of minder wordt geleverd, ondersteunt OPTA’s marktafbakening evenmin, omdat dit ook geldt voor elke andere willekeurige capaciteit dan 20 Mbit/s en evengoed reden had kunnen zijn om de grens op 2, 10 of 34 Mbit/s te stellen.
De reden die OPTA aanvoert voor het achterwege laten van uitgebreid onderzoek naar de substitutie tussen huurlijnen met een capaciteit gelijk aan 20 Mbit/s of minder, respectievelijk van meer dan 20 Mbit/s, te weten dat goede gegevens ontbraken, kan niet als excuus dienen. OPTA beschikt immers over alle mogelijkheden en bevoegdheden om dergelijke informatie te verwerven. OPTA was ook verplicht van die middelen gebruik te maken om de benodigde informatie op te vragen. De opvatting van OPTA dat het voor de dominantieanalyse geen verschil maakt of de grens bij 10, 15 of 20 Mbit/s wordt gelegd, is onjuist en ontslaat OPTA niet van de verplichting om een gedegen onderzoek uit te voeren naar de marktafbakening.
3.3 In reactie op grief 1 van KPN heeft OPTA – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd.
3.3.1 In het kader van overleg binnen de stichting Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang (hierna: FIST) is een spectraal masker afgesproken waardoor per aderpaar een symmetrische SDSL-verbinding kan worden gerealiseerd van 5 Mbit/s en de maximum- capaciteit van gestapeld koper is gegroeid tot 20 Mbit/s. Dit is een nieuwe technologische ontwikkeling die afwijking van de marktafbakening 2005 rechtvaardigt. Een maximumcapaciteit van 20 Mbit/s is géén theoretisch maximum: traditionele huurlijnen worden reeds aangeboden tegen snelheden richting 20 Mbit/s. Ook al zou 20 Mbit/s momenteel nog wel slechts een theoretische mogelijkheid zijn, dan staat dit gezien de prospectieve analyse niet in de weg aan vaststelling van de grens op 20 Mbit/s.
KPN kan niet worden gevolgd in haar stelling dat in de capaciteitsband tussen 2 en 20 Mbit/s niet of nauwelijks een disciplinerende werking uitgaat van gestapelde koperverbindingen op glasverbindingen. OPTA betwist niet dat koper in dat segment nog geen grote rol speelt. Dit is niet vreemd omdat pas sinds kort een capaciteit van 20 Mbit/s over koper kan worden gehaald, VDSL nog moet worden opgestart en KPN ervoor heeft gekozen om voor huurlijnen boven 2 Mbit/s glasverbindingen te gebruiken en geen gestapeld koper. Het blijkt dat in de capaciteitsband van 2 tot en met 20 Mbit/s zowel over koperen als over glasvezelnetwerken vergelijkbare kwaliteit en capaciteit kan worden geboden. Er is een (toenemende) concurrentiedruk van koper op glas in deze capaciteitsband, mede gelet op het aanbod van huurlijnen op basis van gestapeld koper van alternatieve aanbieders zoals bbned en Tele2. Afnemers van op koper gebaseerde huurlijnen met een capaciteit van 2 Mbit/s of minder die in de komende reguleringsperiode behoefte hebben aan uitbreiding tot maximaal 20 Mbit/s, zijn niet langer aangewezen op een nieuwe glasvezelverbinding, maar kunnen tegen geringere kosten ook extra capaciteit afnemen via de reeds aanwezige koperverbindingen.
Er zijn voldoende vrije koperaders aanwezig: minimaal zijn twee koperparen beschikbaar en bij grotere afstanden tot de centrale liggen er doorgaans al drie of meer koperparen. Op zakelijke locaties zijn doorgaans meer aderparen aanwezig, zodat zonder extra graafkosten op basis van gestapeld koper een hogere capaciteit kan worden gehaald. Gelet op de migratie van traditionele huurlijnen naar datacom zal het aantal locaties waar de benodigde vier koperparen ook vrij zijn, inmiddels hoger zijn dan door KPN gesteld en in de toekomst zal dit aantal nog verder stijgen.
Dat signalen over koper zwakker worden naarmate de afstand tot de MDF-centrale groter is, is een feit van algemene bekendheid dat door OPTA is meegewogen in het bestreden besluit. Dit blijkt uit randnummer 237 van dat besluit. Niet in geschil is dat voor een capaciteit van 20 Mbit/s over (gestapeld) koper de afstand van de eindgebruiker tot de centrale niet groter mag zijn dan ongeveer 1 kilometer. OPTA heeft niet onderzocht hoeveel procent van de zakelijke eindgebruikers zijn gevestigd binnen een straal van 1 kilometer van de MDF-centrale. Exacte informatie hierover was ook niet nodig voor de marktafbakening. OPTA erkent dat er situaties kunnen zijn waarbij een gedeelte van de zakelijke eindgebruikers zich bevindt op een grotere afstand dan 1 kilometer van de MDF-centrale. OPTA heeft deze omstandigheid meegenomen bij het bepalen van de bovengrens van de markt voor laagcapacitaire huurlijnen en hierin geen aanleiding gezien om de grens op een lager niveau dan 20 Mbit/s te leggen. Op basis van een prospectieve analyse, waarbij OPTA terecht belang heeft gehecht aan technische ontwikkelingen, heeft OPTA geoordeeld dat 20 Mbit/s voor de huidige reguleringsperiode de meest aangewezen (bestendige) grens is. Daarbij maakt het, gelet op het beperkte aantal lijnen in de capaciteitsband van 10 tot 20 Mbit/s, voor de dominantieanalyse geen verschil of de grens gelegd wordt bij 10, 15 of 20 Mbit/s.
Met betrekking tot VDSL2 heeft OPTA aangegeven dat KPN in haar netwerken allerlei vormen van toegang mengt: anders gezegd, de verhouding in de ‘mix’ van FttO en FttC/VDSL kan voortdurend veranderen. Aanvankelijk waren de All-IP plannen van KPN gebaseerd op een grootschalige uitrol van VDSL2 vanuit de straatkast. KPN heeft haar plannen vervolgens gewijzigd en een grotere uitrol voor ODF-access voorzien. Intussen heeft KPN haar VDSL2-strategie opnieuw gewijzigd en in plaats van een snelle en massale uitrol van glasvezel tot aan de eindgebruikers, gekozen voor een FttC-achtige strategie waardoor VDSL2 met bandbreedtes tot 30 à 40 Mbit/s beschikbaar zal komen voor ongeveer 80 % van de bevolking. Hetgeen KPN heeft aangevoerd over de beperkte geografische footprint van VDSL2 en het aanvankelijk voorziene dekkingspercentage van maximaal 20 % aan het einde van de reguleringsperiode, doet derhalve geen afbreuk aan het oordeel van OPTA met betrekking tot VDSL2 als onderbouwing voor de bepaling van de grens op 20 Mbit/s. Overigens is ook een dekkingsfactor van VDSL2 van 20 % een factor van betekenis. Het asymmetrisch karakter van VDSL2 is voor de zakelijke markt geen bezwaar mits de uploadsnelheid maar groot genoeg is. Voor coax geldt in beginsel hetzelfde, maar coax vormt niet echt een alternatief voor huurlijnen over glas omdat op het coaxnetwerk onvoldoende capaciteit beschikbaar is om bandbreedte te kunnen vrijmaken voor een commercieel huurlijnenaanbod. Gebleken is, dat KPN WBT op basis van VDSL2/FttC aan zakelijke eindgebruikers aanbiedt; daaruit blijkt dat KPN aan zakelijke eindgebruikers zowel symmetrische als asymmetrische verbindingen aanbiedt.
3.3.2 Uit het onderzoek van Dialogic uit 2008 naar de beweegredenen voor autonome migratie van laag- naar hoogcapacitaire huurlijnen kwam naar voren dat de prijs van de dienst en kenmerken die zijn gerelateerd aan de capaciteit van de huurlijnen, de belangrijkste redenen zijn voor een overstap van laag- naar hoogcapacitaire huurlijnen. Omdat afnemers van laagcapacitaire huurlijnen geen voorkeur hebben voor glas of koper, en de factor prijs iets vaker dan kwaliteit wordt genoemd als reden voor overstap, neemt OPTA als uitgangspunt dat bij migratie de kosten van doorslaggevend belang zijn. Dat zakelijke eindgebruikers een voorkeur zouden hebben voor glas, zoals KPN beweert, wijst het onderzoek niet uit.
Dat remigratie van glas naar koper onwaarschijnlijk is, staat niet in de weg aan OPTA’s oordeel dat de grens zich bevindt bij 20 Mbit/s: uit de sterke aanwezigheid van glas in het segment van 2 tot 20 Mbit/s kan niet worden afgeleid dat geen sprake is van substitutie tussen (gestapeld) koper en glas.
3.3.3 OPTA erkent dat de capaciteit van huurlijnen op basis van Ethernet gemakkelijker schaalbaar is en dat daar waar glas al aanwezig is, de opbouw van de tarieven geleidelijker lijkt te zijn. Waar glas nog moet worden aangelegd, doet zich echter een prijssprong voor. Boven de 20 Mbit/s ontbreekt de disciplinering van een goedkoper koperaanbod, waardoor de extra kosten die gepaard gaan met de aanleg van glasvezel gemakkelijker kunnen worden doorberekend aan de eindgebruiker. De vergelijking van de prijs tussen een huurlijn met een capaciteit van 2 Mbit/s en een van 34 Mbit/s is een ondergeschikt element in de substitutieanalyse, maar bevestigt wel dat de tarieven van huurlijnen van meer dan
20 Mbit/s aanzienlijk hoger liggen dan de tarieven van huurlijnen van minder dan 20 Mbit/s. Vergelijking van tarieven tussen deze huurlijnen wordt bemoeilijkt omdat huurlijnen vaak gebundeld met allerlei andere telecommunicatiediensten worden verkocht en omdat huurlijnen in allerlei soorten en maten worden aangeboden. OPTA heeft de grens bepaald aan de hand van ontwikkelingen aan de vraagzijde en onderzoek naar de impact van technische ontwikkelingen. Het betreft hier de vaststelling dat er sprake is van een toenemende capaciteitsbehoefte bij eindgebruikers, het Dialogic-onderzoek uit 2007 waaruit blijkt dat eindgebruikers in beginsel geen voorkeur hebben voor koper of glas, technische ontwikkelingen waardoor over het kopernetwerk een bandbreedte tot 20 Mbit/s kan worden gerealiseerd, het Dialogic-onderzoek uit 2008 waaruit volgt dat de prijs van een huurlijn de belangrijkste reden voor een overstap vormt en de vaststelling dat bij een overstap naar glas bijna altijd graafkosten moeten worden gemaakt. Daarbij geldt dat OPTA’s analyse door de meeste partijen wordt onderschreven.
Voorts is het volgens OPTA zo dat, voor zover KPN met subgrief 1.4 betoogt dat een SSNIP-test een onmisbaar element is voor de marktafbakening, KPN hiermee miskent dat het oordeel dat sprake is van substitutie niet noodzakelijkerwijs (enkel) op prijsdata hoeft te worden gebaseerd.
3.4 Met betrekking tot de door KPN met grief 1 aangevochten marktafbakening overweegt het College als volgt.
3.4.1 In het bestreden besluit heeft OPTA de relevante retail- en wholesalemarkten voor huurlijnen afgebakend. Deze markten zijn de retail-, respectievelijk wholesalemarkt voor laagcapacitaire huurlijnen, bestaande uit huurlijnen en datacommunicatiediensten met een (symmetrische) capaciteit die kleiner is dan of gelijk aan 20 Mbit/s, en de retail-, respectievelijk wholesalemarkt voor hoogcapacitaire huurlijnen, bestaande uit huurlijnen en datacommunicatiediensten met een capaciteit groter dan 20 Mbit/s. OPTA heeft de grens tussen genoemde markten voor laagcapacitaire en hoogcapacitaire huurlijnen derhalve gelegd bij 20 Mbit/s. Hiermee is OPTA tot een andere marktafbakening gekomen dan in het Marktanalysebesluit huurlijnen 2005. In dat besluit onderscheidde OPTA naast een retailmarkt voor analoge huurlijnen, retail- en wholesalemarkten voor huurlijnen met een capaciteit van respectievelijk kleiner dan 2 Mbit/s, 2 Mbit/s, en meer dan 2 Mbit/s, en afzonderlijke wholesalemarkten voor datacommunicatie over koper en glas.
3.4.2 OPTA heeft de bovengrens voor laagcapacitaire huurlijnen vastgesteld op 20 Mbit/s op grond van de aanname dat binnen de onderhavige reguleringsperiode dit de verwachte capaciteitslimiet van koperverbindingen zal zijn. OPTA heeft daartoe gesteld dat door technische ontwikkelingen, namelijk door de mogelijkheid van het stapelen van ten hoogste vier koperparen van elk 5 Mbit/s en door het gebruik van de toegangstechnologie VDSL2, mag worden aangenomen dat de capaciteit van huurlijnen over koper in deze periode zal groeien tot maximaal 20 Mbit/s. Op basis van een substitutieanalyse heeft OPTA vervolgens geconcludeerd dat de relevante overstapdrempels tussen koper- en glasverbindingen zich bevinden bij 20 Mbit/s in verband met substantieel geachte kostenverschillen tussen koper en glas. Huurlijnen met een capaciteit van 20 Mbit/s of minder en huurlijnen met een capaciteit groter dan 20 Mbit/s zijn volgens verweerder daarom in onvoldoende mate onderling uitwisselbaar om tot dezelfde productmarkt te kunnen worden gerekend.
3.4.3 Op basis van de thans voorhanden zijnde gegevens is het College er niet van overtuigd dat de bovengrens van de markt voor laagcapacitaire huurlijnen bij 20 Mbit/s ligt.
In de eerste plaats is daartoe redengevend dat de door OPTA genoemde technische ontwikkelingen geen voldoende onderbouwing vormen voor het leggen van de grens tussen laag- en hoogcapacitaire huurlijnen bij 20 Mbit/s. OPTA heeft naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat op een niet verwaarloosbaar aantal locaties van zakelijke eindgebruikers voldoende koperaders aanwezig zijn waarmee gestapelde koperverbindingen met een capaciteit van 20 Mbit/s kunnen worden gerealiseerd. Evenmin heeft OPTA aannemelijk gemaakt dat, indien wel voldoende koperparen aanwezig zijn, deze vrij beschikbaar zijn voor gebruik ten behoeve van een huurlijn over een gestapelde koperverbinding met een capaciteit van 20 Mbit/s. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat OPTA zich daarbij rekenschap heeft gegeven van deze aspecten. Hetgeen OPTA in het verweerschrift en in zijn reactie op de zienswijzen van partijen daarover naar voren heeft gebracht, acht het College te weinig onderbouwd om hem te overtuigen van de juistheid van het door OPTA daar ingenomen standpunt dat voldoende vrije koperparen beschikbaar zijn op genoemde locaties. Uit de in randnummer 4.5.17 van het verweerschrift weergegeven passage uit Annex 10d van de WPC2/EDC-rapportage volgt niet dat op deze locaties doorgaans meer dan twee koperparen aanwezig zijn. OPTA’s stelling (in randnummer 4.1.21 van vorengenoemde reactie) dat, gelet op de migratie van traditionele huurlijnen naar datacommunicatie, het aantal locaties waar vier koperparen werkelijk vrij zijn hoger is dan KPN aangeeft, berust niet op een eigen zorgvuldige analyse van de eventuele gevolgen van genoemd verschijnsel voor de beschikbaarheid van vrije koperparen aan de hand van concrete gegevens.
Vervolgens overweegt het College dat het een vaststaand gegeven is dat de maximaal haalbare capaciteit over koper afhankelijk is van de afstand van de eindgebruikerlocatie tot de MDF-centrale. Naarmate de eindgebruikerlocatie verder af ligt van de MDF-centrale, neemt de capaciteit van de verbinding snel af. OPTA betwist niet dat voor een capaciteit van 20 Mbit/s over (gestapeld) koper de afstand van de eindgebruiker tot de centrale niet groter mag zijn dan ongeveer 1 kilometer. OPTA stelt dat zij deze omstandigheden heeft meegenomen bij het bepalen van de grens op 20 Mbit/s en dat dit blijkt uit randnummer 237 van het besluit.
Dit randnummer luidt: