Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/167 1 oktober 2009
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
Landbouwbedrijf "De Rooie Hoeve" C.V., te 's-Heer Abtskerke, appellante,
gemachtigde: mr. D. Tap, advocaat te Den Haag,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: R. Weltevreden en mr. N.J.H. Klomp, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 26 februari 2008, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 januari 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen een drietal besluiten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun (hierna: de Regeling).
Bij brief van 1 april 2008 heeft appellante het beroep van gronden voorzien.
Bij brief van 29 april 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 7 november 2008 heeft het College van verweerder een besluit van 4 november 2008 ontvangen, waarbij het besluit van 17 januari 2008 gedeeltelijk is herzien. Het beroep wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht mede te zijn gericht tegen dit herziene besluit.
Bij brieven van 28 november en 24 december 2008 heeft appellante haar standpunt over het herziene besluit kenbaar gemaakt. Bij brief van 27 januari 2009 heeft verweerder desgevraagd een nader verweerschrift ingediend.
Op 20 augustus 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante was tevens aanwezig A.
2. De grondslag van het geschil
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde voor zover hier en ten tijde van belang:
"Artikel 40 - Gevallen van onbillijkheid
1. (...)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.
(…)"
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover hier en ten tijde van belang als volgt:
"Artikel 2 - Begripsomschrijvingen
(…)
23. "Geconstateerd dier": een dier waarvoor aan alle in de voorschriften voor de toekenning van steun gestelde voorwaarden is voldaan;
(…)
Artikel 16 - Voorwaarden met betrekking tot de steunaanvragen voor dieren
1. (...)
g) (...)
Indien een dier gedurende de aanhoudperiode naar een andere plaats wordt overgebracht, stelt de landbouwer de bevoegde autoriteit daar vooraf schriftelijk van in kennis.
Artikel 57 - Berekeningsgrondslag
1. Wanneer een individueel maximum geldt, wordt het in de steunaanvragen aangegeven aantal dieren verlaagd tot het voor de betrokken landbouwer vastgestelde maximum.
2. (…)
3. Onverminderd de artikelen 59 en 60 wordt, indien het in een steunaanvraag aangegeven aantal dieren groter is dan het bij administratieve controles of controles ter plaatse geconstateerde aantal, de steun berekend op basis van het geconstateerde aantal dieren. (...)
Artikel 58 - Vervanging
1. De op het bedrijf aanwezige runderen worden slechts als geconstateerd aangemerkt indien zij in de steunaanvraag zijn geïdentificeerd. Zoogkoeien of vaarzen waarvoor (…)steun is aangevraagd, (...), mogen evenwel gedurende de aanhoudperiode binnen de in die artikelen genoemde grenzen worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde steun verloren gaat.
2. Vervangingen als bedoeld in lid 1 vinden plaats binnen 20 dagen na de gebeurtenis die de vervanging nodig maakt (…). De bevoegde autoriteit waarbij de aanvraag is ingediend, wordt hiervan binnen zeven dagen na de vervanging in kennis gesteld. (...)
Artikel 59 - Kortingen en uitsluitingen ten aanzien van runderen waarvoor
steun is aangevraagd
1. Indien ten aanzien van een steunaanvraag in het kader van de steunregelingen voor rundvee een verschil wordt vastgesteld tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 57, lid 3, geconstateerde aantal, wordt het totale bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de betrokken premieperiode in het kader van die regelingen aanspraak kan maken, gekort met het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel te bepalen percentage indien voor niet meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld.
2. Indien voor meer dan drie dieren onregelmatigheden worden vastgesteld, wordt het totale bedrag van de steun waarop de landbouwer voor de betrokken premieperiode in het kader van de in lid 1 bedoelde regelingen aanspraak kan maken, gekort met:
(...)
Is het overeenkomstig lid 3 bepaalde percentage hoger dan 20%, dan wordt voor de betrokken premieperiode de steun waarop de landbouwer overeenkomstig artikel 57, lid 3, in het kader van die regelingen aanspraak zou kunnen maken, geweigerd.
Is het overeenkomstig lid 3 van het onderhavige artikel bepaalde percentage hoger dan 50%, dan wordt de landbouwer bovendien nogmaals van steun uitgesloten voor het bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het aangegeven aantal dieren en het overeenkomstig artikel 57, lid 3, geconstateerde aantal dieren. (...)
3. Voor de bepaling van de in de leden 1 en 2 bedoelde percentages wordt, uitgaande van de runderen waarvoor gedurende de betrokken premieperiode in het kader van alle steunregelingen voor rundvee samen genomen steun is aangevraagd, het aantal van die runderen waarvoor onregelmatigheden zijn vastgesteld, gedeeld door het totale aantal voor die premieperiode geconstateerde runderen. (...)
Artikel 72 - Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden
Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 40, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 moeten, samen met de relevante bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is.
Artikel 73 - Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling betaalt de landbouwer het betrokken bedrag (...)"
Bij de Regeling GLB inkomenssteun (hierna: Regeling) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 53
De aanhoudperiode gedurende welke de dieren waarvoor premie is aangevraagd op het bedrijf moeten worden gehouden, beloopt voor:
- (...)
- stieren of ossen: een aaneengesloten periode van twee maanden te rekenen vanaf de dag na de dag van ontvangst door DR van de premieaanvraag:
- zoogkoeien: een aaneengesloten periode van zes maanden te rekenen vanaf de dag na de dag van ontvangst door DR van de premieaanvraag; (...)
Artikel 78
Indien runderen tijdens de aanhoudperiode worden verplaatst van het ene UBN naar het andere UBN van het bedrijf van de landbouwer, stelt de landbouwer DR hiervan voorafgaand aan de verplaatsing schriftelijk op de hoogte. (...)
Artikel 89
1 (...)
2 Indien gedurende de aanhoudperiode de in de aanvraag vermelde zoogkoeien en vaarzen worden vervangen, wordt de vervanging:
a. (...)
b. binnen zeven dagen na de dag van vervanging gemeld aan DR middels een daartoe door DR vastgesteld formulier. (...)
Artikel 114
1. DR is belast met de uitvoering van
(...)
g. de rundvleesbetalingen, met uitzondering van de slachtpremie voor kalveren; (...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 2005 heeft appellante aanvragen ingediend om zoogkoeienpremie voor 200 runderen, stierenpremie voor 21 runderen, slachtpremie voor 5 runderen en het extensiveringsbedrag.
- Op 5 juli 2005 heeft verweerder van appellante een "antwoordkaart vervanging/ verplaatsing" (hierna: vervangingskaart) met als datum van ondertekening 30 juni 2005 ontvangen, waarmee appellante meldt dat zij op 27 juni 2005 het rund met
ID-code * heeft vervangen door het rund met ID-code **.
- Op 17 augustus 2005 heeft appellante de runderen waarvoor zoogkoeienpremie is aangevraagd, verplaatst van UBN X naar UBN XX.
- Bij besluit van 31 mei 2006 heeft verweerder appellantes aanvragen afgewezen en het reeds betaalde voorschot aan slachtpremie teruggevorderd.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 7 juli 2006 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 20 oktober 2006 is appellante voorts uitgesloten van premie voor een bedrag van € 45.363,13.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 30 november 2006 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 26 april 2007 heeft verweerder het uitsluitingsbedrag gewijzigd.
- Tegen dit besluit heeft appellante op 5 juni 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 19 oktober 2007 heeft verweerder het besluit van 31 mei 2006 ingetrokken en opnieuw op de aanvragen beslist. Daarbij is, onder een gewijzigde motivering, wederom afwijzend op de aanvragen beslist en het reeds betaalde voorschot aan slachtpremie teruggevorderd.
- Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft verweerder het uitsluitingsbedrag wederom gewijzigd.
- Op 8 november 2007 is appellante over haar bezwaren gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
3.1 Bij het besluit van 17 januari 2008 heeft verweerder appellantes bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft vastgesteld dat de aanvraag om stierenpremie voor het rund met ID-code *** tijdig is ingetrokken en dat het totaal aantal runderen dat niet aan de voorwaarden voldoet hierdoor 194 is in plaats van 195. Als gevolg daarvan is het uitsluitingsbedrag vastgesteld op € 42.323,69. Verweerder heeft voor de drie ingediende bezwaarschriften (wegingsfactor 0,5) € 483,-- aan proceskosten toegekend.
Voor het overige heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard, waartoe, samengevat weergegeven, het volgende is overwogen.
De aanvraag om zoogkoeienpremie is ontvangen op 13 juni 2005. Appellante beaamt dat zij de runderen waarvoor zoogkoeienpremie is aangevraagd gedurende de aanhoudperiode op 17 augustus 2005 heeft verplaatst van UBN X naar UBN XX. Appellante beaamt ook dat zij de verplaatsing niet heeft aangekondigd. De reden was dat zij niet wist wanneer zij de runderen daadwerkelijk zou gaan verplaatsen. Zij stelt verder dat zij de verplaatsing heeft gemeld met een "verklaring voor het verplaatsen van mannelijke runderen en vrouwelijke runderen". Dit stuk is door appellante ondertekend op 18 augustus 2005 en volgens haar verzonden per gewone post.
Nu appellante de verplaatsing van de runderen in strijd met artikel 78 van de Regeling in verbinding met artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 niet voorafgaand aan de verplaatsing schriftelijk aan verweerder heeft gemeld, is voor geen van de runderen waarvoor zij zoogkoeienpremie heeft aangevraagd voldaan aan de voorwaarden om hiervoor in aanmerking te komen. Bovendien kunnen deze runderen niet als "geconstateerd dier" als bedoeld in artikel 2, onder 23, van Verordening (EG) nr. 796/2004 worden aangemerkt. Bovendien heeft verweerder genoemde verklaring nooit ontvangen en heeft appellante het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
De 188 zoogkoeien en 6 stieren waarvoor premie is aangevraagd, zijn op 13 december 2005 respectievelijk 8 december 2005 van het bedrijf van appellante afgevoerd. Aangezien de aanhoudperiode van deze zoogkoeien en stieren liep tot en met 13 december 2005 respectievelijk 18 december 2005, zijn deze dieren te kort aangehouden, zodat ze ook hierom niet als "geconstateerd dier" als bedoeld in artikel 2, onder 23, van Verordening (EG) nr. 796/2004 kunnen worden aangemerkt.
Appellante stelt dat de reden voor de afvoer binnen de aanhoudperiode is dat de AID de zoogkoeien en stieren in beslag heeft genomen en beroept zich op overmacht dan wel uitzonderlijke omstandigheden. Dit beroep had echter, gelet op artikel 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in verbinding met artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG)
nr. 1782/2003, samen met de relevante bewijzen aan Dienst Regelingen moeten worden gemeld binnen tien werkdagen na de dag vanaf welke dit voor de landbouwer mogelijk is. Appellante heeft verweerder pas in haar bezwaarschrift in kennis gesteld van de gestelde overmacht dan wel uitzonderlijke omstandigheden. Dit is te laat, omdat het voor appellante mogelijk was om de melding binnen 10 werkdagen vanaf de dag van de beslaglegging te doen, zodat het beroep op overmacht dan wel uitzonderlijke omstandigheden reeds hierom faalt.
Tevens heeft appellante geen relevante bewijzen overgelegd, waardoor ook om die reden een beroep op overmacht dan wel uitzonderlijke omstandigheden faalt.
Ten overvloede merkt verweerder op dat een beslaglegging geen omstandigheid is zoals genoemd in artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en, gezien de jurisprudentie van het Hof van Justitie, evenmin valt onder het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen.
Voorts komt de premie-eenheid van de runderen met ID-codes * en ** niet voor premie in aanmerking, omdat de vervanging in de aanhoudperiode van het rund met ID-code * door het rund met ID-code ** niet tijdig is gemeld. Zoals blijkt uit het I&R-systeem rund heeft de vervanging plaatsgevonden op 27 juni 2005, terwijl de vervangingskaart is ontvangen op
5 juli 2005. Dit is derhalve in strijd met artikel 58, tweede lid, van Verordening (EG)
nr. 796/2004 in verbinding met artikel 89, tweede lid, onder b, van de Regeling buiten de termijn van zeven dagen na de dag van vervanging. Bovendien is het rund met ID-code * op 30 juni 2005, derhalve binnen de aanhoudperiode, van het bedrijf afgevoerd en kan dit dier niet worden aangemerkt als "geconstateerd dier", zoals bedoeld in artikel 2, onder 23, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Gelet op de verhouding tussen het aantal geconstateerde dieren en het aantal niet geconstateerde dieren en hetgeen hierover in artikel 59, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is bepaald, dient een kortingspercentage van 100% te worden toegepast op alle premieaanvragen van appellante uit 2005 (194/19 x 100% = 1021,05%).
Voor het aangevraagde extensiveringsbedrag komt appellante op grond van artikel 132, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 niet in aanmerking, omdat zij geen zoogkoeienpremie en/of speciale premie ontvangt.
Tevens dient appellante op grond van hetzelfde artikel nogmaals van steun uitgesloten te worden, aangezien het percentage groter is dan 50% en er ten aanzien van meer dan drie aangevraagde runderen onregelmatigheden zijn geconstateerd.
Ten slotte dient het ten onrechte reeds betaalde bedrag van € 240,-- te worden teruggevorderd ingevolge artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004.
3.2 Bij het herziene besluit van 4 november 2008 heeft verweerder het besluit van 17 januari 2008 herzien in die zin dat hij de vergoeding van de proceskosten heeft verhoogd van € 483,-- naar € 644,--. Voor het bezwaar van 7 juli 2006 wordt wegingsfactor 1 toegepast. Voor de bezwaren van 30 november 2006 en 5 juni 2007 wordt wegingsfactor 0,5 toegepast, omdat de besluiten waarop de laatstgenoemde bezwaren zien dezelfde feiten en regels betreffen als het eerstgenoemde besluit.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert ter ondersteuning van haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende aan tegen de bestreden besluiten.
Tot de hoorzitting op 8 november 2007 wist zij niet dat ook het verplaatsen van runderen in augustus 2005 reden was voor de afwijzing van haar premieaanvragen. Tijdens de hele bezwaarperiode is hier immers geen gewag van gemaakt. Sterker nog, steeds is aangegeven dat uitsluitend het niet voldoen aan de aanhoudperiode reden was voor de afwijzing. Dit is ook door de heer B, werkzaam bij verweerders ministerie, medegedeeld aan de gemachtigde van appellante, hetgeen ertoe heeft geleid dat de gemachtigde niet is meegekomen naar de hoorzitting.
Formeel is het bestreden besluit hierdoor in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, nu appellante niet de mogelijkheid heeft gehad te reageren op deze nieuwe grond. Tevens is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien een bestuursorgaan zich zo behoort te gedragen dat de belanghebbende weet waar hij aan toe is. Verder is het vertrouwensbeginsel geschonden, aangezien appellante mocht vertrouwen op de toezegging van de heer B, dat uitsluitend de aanhoudperiode ten grondslag lag aan de afwijzing. Ten slotte is sprake van strijd met het beginsel van fair play door op het allerlaatste moment en zonder appellante de mogelijkheid te geven te reageren nieuwe gronden aan te voeren.
Materieel is het bestreden besluit in strijd met het beginsel in artikel 7:11 Awb, dat in bezwaar dient te worden beslist op de grondslag van het bezwaarschrift en niet daarbuiten (ultra petita), en het verbod op reformatio in peius. Hiervoor is onder andere van belang dat de verplaatsing van de runderen in augustus 2005 geen nieuw feit is dat pas in bezwaar aan het licht is gekomen, maar een handeling die altijd al bekend is geweest. Appellante is benadeeld in bezwaar, aangezien zij thans, naast de stellingen over de aanhoudperiode, ook de stellingen van verweerder over de verplaatsing van de runderen dient aan te vechten. Het argument met betrekking tot de verplaatsing van de koeien had om de voornoemde redenen geen rol mogen spelen in de beslissing op het bezwaar.
Inhoudelijk merkt appellante ten aanzien van de verplaatsing van de runderen op dat deze met spoed heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2005 en dat dit dezelfde dag is gemeld bij verweerder. De verplaatsing was het gevolg van een aankondiging van beslaglegging door de Vereniging Natuurmonumenten. Indien appellante de dieren niet omgaand zou verplaatsen, zou de Vereniging ze zelf weghalen en afvoeren. Hierdoor was het niet mogelijk de verplaatsing voorafgaand te melden, zoals artikel 16, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 vereist.
De door verweerder hiervoor opgelegde sanctie is echter onjuist. Uit de artikelen 21 en 66 van de Verordening blijkt dat niet-naleving van normen, zoals het niet tijdig melden van een verplaatsing, niet tot een algehele afwijzing van de aanvraag leidt, maar hooguit tot een korting van enkele procenten. Dit zou anders zijn in het geval van opzet aan de zijde van de landbouwer. Hiervan is echter niets gebleken en dit wordt evenmin gesteld door verweerder.
Dat appellante de betreffende runderen te kort heeft aangehouden betwist zij niet. Dit is echter niet aan haar maar aan de AID te wijten, die de dieren in beslag heeft genomen. Deze dienst valt onder de verantwoordelijkheid van verweerder en haar handelen is verweerder toe te rekenen. Dat verweerder profiteert van het eigen onrechtmatig bestuur moet worden beschouwd als onbehoorlijk bestuur.
Deze situatie dient te worden gekwalificeerd als overmacht, aangezien het een van buiten komende omstandigheid betreft waar appellante geen invloed op heeft en waar zij in redelijkheid ook geen rekening mee behoorde te houden.
Voor het beroep op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden geldt in dit geval, gelet op de ratio van de betreffende artikelen, niet de meldingsplicht, zoals gesteld door verweerder. Immers, verweerder heeft de overmacht zelf veroorzaakt en was hiervan derhalve op de hoogte.
De vervanging van het rund met ID-code * door ** is op 30 juni 2005 schriftelijk en op de voorgeschreven wijze gemeld aan verweerder. Nu post in Nederland binnen een dag wordt bezorgd, moet ervan worden uitgegaan dat verweerder het formulier op 1 juli 2005, derhalve binnen de voorgeschreven termijn, heeft ontvangen en niet pas op 5 juli 2005, zoals gesteld door verweerder.
Voorts is de uitsluiting van premie buitenproportioneel, omdat appellante hiervan nog steeds last ondervindt.
Ten slotte is appellante het niet eens met de hoogte van de vergoeding van de kosten in bezwaar. De grieven richten zich dienaangaande niet meer tot het besluit van 17 januari 2008 maar tot het herziene besluit van 4 november 2008. Verweerder heeft in dit herziene besluit ten onrechte wegingsfactor 0,5 in plaats van 1 toegepast bij de berekening van de proceskosten voor de bezwaarschriften van 30 november 2006 en 5 juni 2007. Het gaat immers om drie aparte bezwaarprocedures, waartussen weliswaar samenhang bestaat, maar waarvoor appellante desalniettemin extra werkzaamheden heeft verricht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College oordeelt eerst over appellantes grief dat verweerder aan het bestreden besluit ten onrechte mede ten grondslag heeft gelegd dat de betreffende runderen op 17 augustus 2005 zijn verplaatst van UBN X naar UBN XX. Verweerder zou hiermee hebben gehandeld in strijd met artikel 7:11 Awb en de beginselen van behoorlijk bestuur.
Deze grief kan niet slagen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
In artikel 7:11, eerste lid, Awb is bepaald dat, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
Anders dan appellante kennelijk meent, verzet die bepaling zich er niet tegen dat het bestuursorgaan zich in het kader van de beoordeling van een bezwaar tegen de afwijzing van een premieaanvraag beroept op een additionele afwijzingsgrond. De bestuurlijke heroverweging betreft een volledige heroverweging, waarbij het primaire besluit nader kan worden onderbouwd en eventuele fouten in beginsel kunnen worden hersteld. Verweerder heeft de verplaatsing van de dieren op 17 augustus 2005 dan ook aan zijn beslissing op het bezwaar ten grondslag mogen leggen.
Met het gebruik van deze additionele afwijzingsgrond in het bestreden besluit heeft verweerder evenmin in strijd gehandeld met het verbod van reformatio in peius. Het besluit tot afwijzing van haar premieaanvragen is in bezwaar immers gehandhaafd, zodat van een wijziging ten nadele van appellante als gevolg van het maken van bezwaar geen sprake is.
Dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur, kan het College ook niet onderschrijven. Verweerder heeft appellante tijdens de hoorzitting met de verplaatsing van de dieren op 17 augustus 2005 geconfronteerd en heeft haar in de gelegenheid gesteld stukken in te dienen waaruit blijkt dat de verplaatsing tijdig is gemeld. Aldus kan verweerder ter zake geen onzorgvuldig handelen worden verweten en diende appellante er rekening mee te houden dat de verplaatsing van de dieren in de beoordeling zou worden betrokken. Dat een medewerker van verweerders ministerie, dhr. B, eerder had gezegd dat het primaire besluit enkel was gebaseerd op het te kort aanhouden van de dieren, zoals appellant heeft gesteld, betekent voorts niet dat daarmee gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt ten aanzien van de motivering van de beslissing op het bezwaar.
5.2 Ten aanzien van de verplaatsing van de betreffende dieren overweegt het College het volgende.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in verbinding met artikel 78 van de Regeling dient de landbouwer Dienst Regelingen vooraf schriftelijk in kennis te stellen van het gedurende de aanhoudperiode verplaatsen van een dier naar een andere plaats.
Vaststaat en tussen partijen is niet in geschil dat appellante de dieren waarvoor zij in 2005 zoogkoeienpremie heeft aangevraagd, gedurende de aanhoudperiode op 17 augustus 2005 heeft verplaatst van UBN X naar UBN XX, zonder Dienst Regelingen hiervan vooraf in kennis te stellen.
Appellantes stelling dat zij de verplaatsing van de runderen op 17 augustus 2005 nog dezelfde dag heeft gemeld bij verweerder, kan haar reeds niet baten, nu die melding niet aannemelijk is geworden. Verweerder heeft immers gesteld dat hij geen melding heeft ontvangen, terwijl appellante het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt.
Voor zover appellante een beroep doet op artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en meent dat zij vanwege overmacht of een uitzonderlijke omstandigheid de verplaatsing niet vooraf heeft kunnen melden, faalt dit beroep reeds, nu gevallen van overmacht ingevolge artikel 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004 binnen tien werkdagen schriftelijk aan de bevoegde autoriteit – voor Nederland is dat ingevolge artikel 114 van de Regeling Dienst Regelingen – moeten worden gemeld. Dit is niet gebeurd.
5.3 Ten aanzien van het niet gedurende de gehele aanhoudperiode aanhouden van de zoogkoeien en de stieren overweegt het College het volgende.
Dat de 188 zoogkoeien en 6 stieren niet lang genoeg zijn aangehouden, staat vast en is tussen partijen niet in geschil.
Appellante is van mening dat het niet aan haar is te wijten dat zij de dieren niet lang genoeg heeft aangehouden, maar aan de AID die de dieren in beslag heeft genomen.
Voor zover zij zich ook hier beroept op artikel 40, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en meent dat zij wegens overmacht of een uitzonderlijke omstandigheid de dieren niet lang genoeg heeft aangehouden, geldt ook hier dat zij zich binnen tien werkdagen schriftelijk tot Dienst Regelingen had moeten wenden. Appellantes stelling dat die meldingsplicht in dit geval niet zou gelden, omdat zowel de AID als Dienst Regelingen onder de verantwoordelijkheid van verweerder valt, vindt geen steun in de regelgeving. Overigens, ook indien Dienst Regelingen door de AID op de hoogte is of zou zijn gesteld van de inbeslagname van de runderen, betekent dit niet dat Dienst Regelingen die inbeslagname als een geval van overmacht of een uitzonderlijke omstandigheid had moeten aanmerken. Het had op de weg van appellante gelegen Dienst Regelingen daarvan te overtuigen.
5.4 Ten aanzien van de vervanging van het rund met ID-code * door het rund met ID-code ** overweegt het College het volgende.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 kan een dier waarvoor zoogkoeienpremie is aangevraagd binnen de aanhoudperiode worden vervangen zonder dat het recht op betaling van de aangevraagde premie verloren gaat. Ingevolge artikel 58, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in verbinding met artikel 89, tweede lid, van de Regeling dient een vervanging van een dier waarvoor premie is aangevraagd binnen zeven dagen na de dag van vervanging aan verweerder te worden gemeld.
Aangezien appellante de zoogkoe met ID-code * blijkens de vervangingskaart op 27 juni 2005 heeft vervangen en verweerder deze kaart blijkens de ontvangststempel op 5 juli 2005 heeft ontvangen, is de vervanging niet tijdig gemeld. Voor zover appellante meent dat verweerder de kaart al op 1 juli 2005 heeft ontvangen, heeft zij daarvoor geen bewijs geleverd.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat voor de 188 zoogkoeien en 6 stieren waarvoor appellante premie had aangevraagd niet aan de voorwaarden is voldaan en deze dieren aldus niet als geconstateerd dier in de zin van artikel 2, onder 23, van Verordening (EG) nr. 796/2004 kunnen worden aangemerkt. Dit brengt mee dat verweerder, gelet op de artikelen 59 en 72 van Verordening (EG) nr. 796/2004, terecht de aanvragen om runderpremies voor 2005 heeft afgewezen, de betaalde voorschotten heeft teruggevorderd en een uitsluitingsbedrag heeft opgelegd.
Het standpunt van appellante dat de gevolgen van de besluiten onevenredig zijn, kan haar niet baten. De beslissingen vloeien rechtstreeks voort uit artikel 59 van Verordening (EG) nr. 796/2004, dat voorziet in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel. Dit stelsel is, gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen inzake vergelijkbare bepalingen in Verordening (EEG) nr. 3887/92 (arrest van 17 juli 1997, zaak C-354/95, National Farmers Union, Jur. 1997, I-04559), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
Appellante heeft, onder verwijzing naar de artikelen 21 en 66 van Verordening (EG) nr. 796/2004, nog aangevoerd dat het niet naleven van voorschriften, zoals de niet tijdige melding van een verplaatsing, niet altijd tot een algehele afwijzing van de aanvraag hoeft te leiden. Deze bepalingen zien echter niet op de onderhavige situatie en doen niet af aan hetgeen hiervoor is overwogen.
5.6 Het College oordeelt tot slot over het herziene besluit van 4 november 2008 inzake de hoogte van de proceskosten voor de drie betreffende bezwaarschriften.
Het College is van oordeel dat verweerder in dat besluit het bezwaarschrift van 7 juli 2006 terecht als gemiddeld (wegingfactor 1) en de bezwaarschriften van 30 november 2006 en 5 juni 2007 terecht als licht (wegingsfactor) heeft gekwalificeerd. De twee laatstgenoemde bezwaarschriften hebben immers grotendeels betrekking op dezelfde feiten en dezelfde rechtsvraag als die in het bezwaarschrift van 7 juli 2006. Appellante heeft om die reden voor haar motivering van haar bezwaarschriften van 30 november 2006 en 5 juni 2007 ook verwezen naar de eerder gemaakte bezwaren.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
5.8 Het College acht termen aanwezig om verweerder op grond van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de kosten die appellante in beroep voorafgaande aan het besluit van 4 november 2008 heeft gemaakt. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het beroepschrift met wegingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door appellante gemaakte proceskosten ten bedrage van € 322,--.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld