Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/154 tot en met 09/157 22 september 2009
27307 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling opwekken duurzame electriciteit in vergistingsinstallaties
Uitspraak in de zaken van:
1. A B.V., te X,
2. B, te Y,
3. C, te X,
4. D, te X,
appellanten,
gemachtigde: mr. H.E. Davelaar, advocaat te Zwolle,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 12 januari 2009, bij verweerder ingekomen op 13 januari 2009, bezwaar gemaakt tegen de op hen betrekking hebbende besluiten van verweerder van onderscheidenlijk 31 december 2008 (appellanten sub 1 en sub 2) en 6 januari 2009 (appellanten sub 3 en sub 4).
Bij deze besluiten heeft verweerder de verzoeken van appellanten om herziening van besluiten tot subsidieverlening in het kader van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistingsinstallaties (hierna: de Regeling), afgewezen.
In genoemde brief van 12 januari 2009 hebben appellanten verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij het College op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voorts hebben zij voor de inhoudelijke motivering van hun bezwaarschrift verwezen naar het als bijlage bijgevoegde beroepschrift van Maatschap Bio Putten van 7 januari 2009.
Bij brief van 26 januari 2009, ontvangen op 27 januari 2009, heeft verweerder het College bericht dat hij heeft ingestemd met het verzoek om rechtstreeks beroep en de bezwaarschriften ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar het College.
Het College heeft de beroepen van appellanten geregistreerd onder respectievelijk AWB 09/154 (appellante sub 1), AWB 09/155 (appellant sub 2), AWB 09/156 (appellante sub 3) en AWB 09/157 (appellante sub 4).
Bij brief van 2 februari 2009 hebben appellanten het College verzocht hun beroepszaken gevoegd te behandelen met de beroepszaak AWB 09/63 van appellante Maatschap Bio Putten te Lunteren. Dit verzoek heeft het College bij brief van 5 februari 2009 ingewilligd.
Bij afzonderlijke brieven van 27 februari 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, onder overlegging van op de zaken betrekking hebbende stukken.
Op 30 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaak AWB 09/63. Van de zijde van appellanten zijn verschenen E, F, G, B, H, I, J alsmede hun gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en ing. A.J. Hoogeveen, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten hebben ieder voor zich bij een daartoe bestemd formulier ten behoeve van een vergistingsinstallatie een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling. De aanvragen zijn onderscheidenlijk gedateerd 14 december 2006 (appellante sub 3), 18 december 2006 (appellante sub 4) en 19 december 2006 (appellanten sub 1 en 2).
- Bij afzonderlijke besluiten van 14 juni 2007 (appellanten sub 1, 3 en 4) en 19 juni 2007 (appellant sub 2) heeft verweerder de gevraagde subsidie verleend. Hierbij is de maximum jaarproductie vastgesteld op basis van 7.000 vollasturen, overeenkomstig hetgeen is vermeld bij punt 7 van het aanvraagformulier.
- Tegen deze besluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
- Bij afzonderlijke brieven van 27 juni 2008 (appellanten sub 1 tot en met 3) en 15 augustus 2008 (appellante sub 4) hebben appellanten verweerder verzocht de op hen betrekking hebbende besluiten van respectievelijk 14 en 19 juni 2007 te wijzigen in die zin, voor zover hier van belang, dat hen op basis van 8.500 vollasturen per jaar subsidie wordt verleend. In de – vrijwel gelijkluidende – motivering van hun verzoeken voeren appellanten op grond van de uitspraak van het College van 29 mei 2008 (AWB 07/979 tot en met 07/996, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BD2834) aan dat de in het aanvraagformulier opgenomen beperking tot maximaal 7.000 vollasturen per jaar geen grondslag vindt in de Regeling. Weliswaar hebben appellanten tegen de op hen betrekking hebbende besluiten van 14 en 19 juni 2007 geen rechtsmiddelen aangewend, echter het zou in strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn als verweerder alleen in de zaken van de genoemde uitspraak van het College rekening houdt met de mogelijkheid van meer dan 7.000 vollasturen per jaar.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
Verweerder heeft de verzoeken van appellanten om ambtshalve herziening afgewezen en daartoe overwogen dat volgens vaste jurisprudentie een rechterlijke uitspraak niet als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid wordt beschouwd en voorts niet is gebleken van een kennelijke misslag.
In reactie op het door appellanten aangehaalde beroepschrift van Maatschap Bio Putten heeft verweerder in de verweerschriften het volgende standpunt ingenomen.
Verweerder hanteert bij een verzoek om ambtshalve herziening in aansluiting op artikel 8:88 van de Awb het beleid dat sprake moet zijn van nova of een kennelijke misslag.
De uitspraak van het College van 29 mei 2008 is geen novum. Dat het een uitspraak betreft waarin voor het eerst en meteen duidelijk een uitspraak wordt gedaan kan dit niet anders maken. Daarmee zou anders het beginsel van formele rechtskracht geweld worden aangedaan.
Het beroep van appellanten op het arrest Kühne & Heitz (uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 januari 2004, C-453/00 (AB 2004, 58)) kan volgens verweerder niet slagen, omdat in casu geen sprake is van een onjuiste uitleg van het gemeenschapsrecht door een nationale rechter.
Dat medewerkers van SenterNovem appellanten desgevraagd hebben medegedeeld dat het hanteren van een maximum van 7.000 vollasturen gerechtvaardigd zou zijn, acht verweerder niet opmerkelijk, omdat hij destijds nog overtuigd was van die opvatting. Hij kan zich echter niet voorstellen dat deze medewerkers stellig en zonder voorbehoud naar voren hebben gebracht dat het geen zin heeft om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden. Daarbij wijst verweerder erop dat zij geen juristen zijn maar adviseurs met een technische dan wel financiële achtergrond en dit bij appellanten bekend had moeten zijn. Voorts vraagt verweerder zich af of appellanten in hun contact met SenterNovem precies hetzelfde te horen hebben gekregen als maatschap Bio Putten, wat volgens verweerder niet waarschijnlijk is.
Voorts wijst verweerder erop dat vele tientallen producenten wel in bezwaar zijn gegaan tegen de maximering van 7.000 vollasturen, en 21 daarvan beroep hebben ingesteld bij het College. Dat appellanten dit niet hebben gedaan komt voor hun rekening en risico.
Een kennelijke misslag ziet verweerder als een beslissing dan wel gedraging waarbij in één oogopslag duidelijk is dat er een fout is gemaakt. De uitspraak van 29 mei 2008 ziet echter slechts op een interpretatieverschil van regelgeving.
Anders dan appellanten is verweerder van mening dat hier geen sprake is van een duuraanspraak, maar van een exploitatiesubsidie. Daarbij kan de subsidieperiode van tien jaar niet doorslaggevend zijn. Verweerder kan zich niet voorstellen dat de vele subsidies voor projecten die meerdere jaren duren, allemaal duuraanspraken zouden zijn. In tegenstelling tot duuraanspraken wordt de subsidie in het kader van de Regeling in ongelijke termijnen betaald. Een en ander is immers afhankelijk van de geproduceerde hoeveelheid duurzame energie.
Voorts volgt verweerder appellanten niet in hun opvatting dat er strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat zij – juridisch gezien – niet kunnen worden gelijkgesteld met die producenten die beroep bij het College hebben ingesteld.
Dat appellanten stellen dat verweerder hen zou hebben afgehouden van het aanwenden van rechtsmiddelen, acht hij onbegrijpelijk omdat hij het immers niet in zijn macht heeft om hen hiervan te weerhouden.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben onder verwijzing naar het beroepschrift van Maatschap Bio Putten, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd.
Artikel 4:6 van de Awb is hier niet van toepassing omdat in dit geval geen sprake is van een afwijzende beschikking, doch verweerder de subsidie-aanvragen van appellanten geheel heeft gehonoreerd.
Indien artikel 4:6 van de Awb wel van toepassing is, dan dient de uitspraak van het College van 29 mei 2008 te worden aangemerkt als nieuw feit. Het gaat niet om verandering van rechtspraak: het College heeft zich in die uitspraak voor het eerst uitgesproken over de maximering van 7.000 vollasturen. Appellanten hadden zich niet eerder kunnen beroepen op deze rechtspraak, aangezien deze dateert van na het onherroepelijk worden van de subsidieverlening. In dat verband wijzen appellanten op het arrest van het Hof van Justitie EG in de zaak Kühne & Heitz.
Appellanten hebben – in de persoon van F van Intocon Marcourt B.V. – aan een medewerker van SenterNovem expliciet vragen gesteld over de maximering van het aantal vollasturen. SenterNovem heeft daarop geantwoord dat zij gerechtigd was een dergelijk maximum te stellen en dat het geen enkele zin had om daartegen in bezwaar of beroep te gaan. Appellanten bieden aan om F als getuige te horen. Het is dan ook ten onrechte dat verweerder appellanten nu juist verwijt dat zij tegen de subsidieverlening geen rechtsmiddelen hebben aangewend.
Verweerder heeft met de maximering van het aantal vollasturen een kennelijke misslag begaan. Dit klemt temeer omdat het hier gaat om een duuraanspraak: de subsidieperiode eindigt (pas) na tien jaar (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 september 2001 (<www.rechtspraak.nl>, LJN: AD8240, JB 2001/281)).
Voorts is de weigering van verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel door appellanten wel te binden aan de maximering, en de appellanten in de procedures die hebben geleid tot de uitspraak van het College van 29 mei 2008, niet. Daarbij speelt mee dat de beweerdelijke ongelijkheid door toedoen van verweerder is ontstaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellanten tegen de onderscheiden besluiten van 14 juni 2007 en 19 juni 2007, waarin het oordeel van verweerder is vervat dat bij het bepalen van de hoogte van de subsidie een maximering op basis van 7.000 vollasturen geldt, geen bezwaar hebben gemaakt. Dit betekent dat deze besluiten rechtens onaantastbaar zijn geworden. Het College vat voorts de bestreden besluiten op als een weigering om terug te komen van deze rechtens onaantastbare besluiten naar aanleiding van daartoe strekkende verzoeken van appellanten. Daarbij wordt overigens geconstateerd dat de bestreden besluiten niet (mede) steunen op artikel 4:6 van de Awb.
5.2.1 Het College stelt voorop dat de wetgever aan de mogelijkheid om een besluit in rechte aan te tasten, beperkingen en voorwaarden heeft gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten.
5.2.2 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie onder andere de uitspraken van 8 november 2006 (AWB 04/571, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AZ2301), en 26 maart 2009 (AWB 08/29, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BI0948)) staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient echter de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om zodanige feiten of omstandigheden naar voren te brengen.
5.2.3 De inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie kan niet gelden als nieuw feit of veranderde omstandigheid in evenbedoelde zin, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijke systeem waarin – uit een oogpunt van rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen dient te geschieden (zie de uitspraak van het College van 22 september 2004, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AR3073). Dit geldt evenzeer indien in een rechterlijke uitspraak voor het eerst een oordeel is gegeven over de betekenis van toepasselijke regelgeving, zoals het College heeft gedaan in zijn uitspraak van 29 mei 2008.
5.2.4 Het enkele feit dat andere belanghebbenden met vergelijkbare projecten wel tot het College hebben doorgeprocedeerd en dat verweerder naar aanleiding van de uitspraak van het College in die gevallen heeft besloten om de maximering van 7.000 vollasturen niet meer te hanteren en hen om die reden meer subsidie heeft verleend, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en bijgevolg definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat andere belanghebbenden wel rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen de aan hen gerichte subsidiebesluiten en appellanten niet, in het licht van het hiervoor geschetste wettelijke systeem, een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtspositie van die belanghebbenden en appellanten.
5.2.5 Met betrekking tot de grief van appellanten dat in dit geval sprake is van een duuraanspraak, waarbij zij verwijzen naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 september 2001, stelt het College voorop dat onderhavige definitief geworden beslissingen inhouden de verlening van een op de capaciteit van de vergistingsinstallatie vastgestelde maximale subsidie, uitgekeerd over een periode van maximaal tien jaar. Aangezien verweerder de (maximaal) te verlenen subsidie in haar geheel reeds bij besluit heeft bepaald, kan om die reden naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat een dergelijke aanspraak de kenmerken heeft van een duuraanspraak, als bedoeld in de genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Gelet op de vorenomschreven aard van de – rechtens onaantastbare – subsidieverlening valt bovendien niet in te zien dat hier minder strikt de hand zou moeten worden gehouden aan het hiervoor uiteengezette rechterlijk toetsingskader.
5.2.6 De stelling van appellanten dat op het aanvraagformulier bij vraag 7 tussen haakjes een maximering van 7.000 vollasturen per jaar staat vermeld en dat daardoor bij hen de gerechtvaardigde verwachting was ontstaan dat het niet mogelijk was om een aanvraag in te dienen waarbij meer dan 7.000 vollasturen wordt opgegeven, vormt naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheid die een uitzondering rechtvaardigt op het beginsel dat de rechter zich bij toetsing van beslissingen als hier aan de orde beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan terecht heeft geconcludeerd dat geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren zijn gebracht. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de betreffende vermelding op het aanvraagformulier de belanghebbende niet ervan hoeft te weerhouden verweerder voor te leggen dat zijn vergistingsinstallatie meer dan 7.000 vollasturen per jaar kan draaien. Voorts blijkt uit de ter zitting afgelegde verklaringen van F en Hoogeveen – zij hebben respectievelijk als adviseur van een aantal aanvragers, waaronder appellanten, en medewerker van SenterNovem met elkaar gesprekken gevoerd omtrent de indiening van subsidie-aanvragen in het kader van de Regeling – niet dat verweerder aanvragen waarbij zou zijn vermeld dat de vergistingsinstallatie meer dan 7.000 vollasturen per jaar kan draaien zonder inhoudelijke beoordeling terzijde zou leggen. Bovendien blijkt uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting dat appellanten in het kader van de subsidie-aanvragen bij monde van F de maximering van het aantal vollasturen bij verweerder in eerste instantie aan de orde hebben gesteld, maar dat zij niettemin destijds hebben berust in het standpunt van verweerder hieromtrent.
5.3 Tenslotte kan het beroep van appellanten op het arrest Kühne & Heitz niet slagen, reeds omdat het onderhavige geding geen betrekking heeft op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht.
5.4 Op grond van het voorgaande komt het College tot de slotsom dat de beroepen van appellanten ongegrond zijn.
5.5 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. van Duuren en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. S.D.M. Michael