Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/669, 08/671, 08/672, 08/673 28 mei 2009
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
1. Stichting Geestelijke Gezondheidszorg Noord-Holland-Noord, te Heiloo en Stichting Geestelijke Gezondheidszorg Westelijk Noord Brabant, te Bergen op Zoom,
2. Stichting Protestants Christelijke Woonzorg Unie Veluwe, te Nunspeet, Stichting Zorgcentrum Avondlicht, te Dedemsvaart, Stichting Regionale Instelling voor Beschermd Wonen Zwolle en omgeving, te Zwolle, Stichting Woonzorgcentra Flevoland, te Lelystad, Stichting Coloriet, te Lelystad, Stichting Zorggroep Oude en Nieuwe Land, te Emmeloord.
3. Algemeen Christelijke Stichting voor Wonen en Zorg Avondlicht, te Dedemsvaart,
4. Stichting Zorggroep Oude en Nieuwe Land, te Emmeloord,
appellanten,
gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende en mr. L.M. Kraan, advocaten, te Zwolle,
tegen
de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C. de Die, advocaat te ’s-Gravenhage en mr. M. Holling, financieel medewerker bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brieven van 10 september 2008, bij het College binnengekomen op 11 september 2008, beroep ingesteld tegen vier gelijkluidende besluiten van verweerder van 4 augustus 2008, die voor de appellanten vermeld onder 1, 2 en 4 het nummer DWJZ-2814902/21 dragen en voor appellante sub 3 het nummer DWJZ-2815660/17
Bij die besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de brief van
12 oktober 2007, Kamerstukken II 2007-2008, 26631, nr. 228, van verweerder, waarin deze meedeelt het advies van de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: de NZa) van 10 oktober 2007, kenmerk IBON/ihot/A/07/438, over te nemen, niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 24 oktober 2008 hebben appellanten de gronden van de beroepen aangevuld.
Bij brief van 12 december 2008 heeft verweerder de verweerschriften in de vier beroepen ingediend.
Op 16 april 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
Met ingang van 1 januari 2005 is voor AWBZ-instellingen een systeem van macrobudgettering geïntroduceerd waarbij het jaarlijkse macrobudget wordt aangeduid met de term contracteerruimte. Bij besluit van 24 oktober 2006, nr. MC-2725263 (Stcrt. 212) heeft verweerder een aanwijzing gegeven aan de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) ter vaststelling van de contracteerruimte 2007 AWBZ. In de aanwijzing is - onder meer- bepaald dat de NZa een knelpuntenprocedure hanteert en deze uitwerkt deze in een passend instrumentarium.
Bij circulaire van 10 augustus 2007 heeft de NZa de besturen van de AWBZ instellingen geïnformeerd over de knelpuntenprocedure 2007.
NZa heeft na het doorlopen van deze procedure op 10 oktober 2007 in haar advies aan verweerder geconcludeerd dat er op grond van de circulaire knelpuntenprocedure 2007 op landelijk niveau geen problematische knelpunten zijn vast te stellen met de vrije groeiruimte van de contracteerruimte 2007. Voorts heeft zij geadviseerd een bedrag van € 28,6 mln. geoormerkt toe te voegen aan het budget ter terugdringing van de wachtlijsten Jeugd-GGZ en € 6,7 mln. gericht in te zetten voor de toeslag aanvullende verpleeghuiszorg in verzorgingshuizen.
Verweerder heeft bij brief van 12 oktober 2007 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld voormeld advies te zullen volgen.
Tegen deze brief hebben appellanten bezwaar gemaakt.
Verweerders bezwaarschriftencommissie Awb heeft op 31 juli 2008 een advies uitgebracht aan verweerder strekkende tot niet-ontvankelijk verklaring van de bezwaren van appellanten. Deze commissie heeft daarbij het volgende overwogen:
“De commissie overweegt dat allereerst de vraag aan de orde is of de brief van 12 oktober 2007 als appellabel besluit kan worden aangemerkt. De commissie constateert dat de Tweede Kamer door middel van een informerende brief op de hoogte is gebracht van de besluitvorming van verweerder. De commissie overweegt dat een brief aan de Tweede Kamer slechts kan worden opgevat als een mededeling over reeds gedane of nog te nemen beslissingen. De commissie concludeert derhalve dat de brief van 12 oktober 2007 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 Awb. De commissie wijst verweerder er wel op dat in de brief aan de Tweede Kamer niet wordt vermeld wanneer en hoe (de bekendmaking van) de besluitvorming zal plaatsvinden of reeds heeft plaatsgevonden. Het feit dat bezwaarden tegen de brief van 12 oktober 2007 bezwaar hebben gemaakt, zou naar het oordeel van de commissie een gevolg kunnen zijn van deze omissie. Gelet op het feit dat de brief van 12 oktober 2007 niet aangemerkt kan worden als besluit, adviseert de commissie de bezwaarschriften, voor zover gericht tegen de brief van 12 oktober 2007, niet-ontvankelijk te verklaren.
De commissie stelt vervolgens vast dat bezwaarden, voor zover verweerder nog geen besluit zou hebben genomen, ook bezwaar hebben gemaakt tegen het niet (tijdig) beslissen op de aanvragen van bezwaarden. De commissie merkt op dat op basis van de stukken niet is gebleken dat bezwaarden een aanvraag bij verweerder hebben ingediend en reeds om die reden het bezwaar geen doel treft. Ten overvloede merkt de commissie op dat verweerder op basis van de WMG geen bevoegdheid heeft om in het geval bezwaarden wel aanvragen zouden hebben ingediend te besluiten over de toekenning van middelen aan individuele zorgaanbieders.
Nu de commissie adviseert het bezwaar op alle punten niet-ontvankelijk te verklaren, laat de commissie een inhoudelijke bespreking van de gronden achterwege.(…)”
Daarop heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder meegedeeld te hebben vastgesteld dat het advies van de VWS bezwaarschriftencommissie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en zich te kunnen vinden in de overwegingen van de commissie. Aldus is verweerder gekomen tot niet-ontvankelijk verklaring van de bezwaren van appellanten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten voeren aan dat de meldingen die zij op basis van de circulaires van de Knelpuntenprocedure hebben gedaan gezien moeten worden als individuele aanvragen. Zij menen dat verweerder op hun aanvragen moet beslissen. NZa is slechts de verlengde arm van verweerder die de aanvragen vooraf beoordeelt en als het ware beslisklaar aan verweerder voorlegt. Verweerder had zijn beslissingen aan de instellingen afzonderlijk bekend moeten maken. De niet-ontvankelijk verklaring brengt, gezien het feit dat ook NZa hun bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard, mee dat appellanten geen enkele rechtsingang wordt geboden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan alleen tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb bezwaar worden gemaakt. In artikel 1:3 Awb is bepaald dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.
5.2 Partijen verschillen van mening over het rechtskarakter van verweerders brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 12 oktober 2007. Appellanten menen dat deze brief een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb en dat, voor zover het College anders mocht oordelen, in elk geval sprake is van een weigering van verweerder om naar aanleiding van de – volgens hen als aanvragen te beschouwen – meldingen van de instellingen, een besluit te nemen. Verweerder dient daarop volgens appellanten alsnog een beslissing te nemen.
5.3 Het College deelt de zienswijze van appellanten niet. Verweerder heeft in het voetspoor van de bezwaarschriftencommissie VWS met juistheid overwogen dat de in deze brief vervatte aankondiging dat het advies van NZa van 10 oktober 2007 zal worden gevolgd, slechts kan worden geduid als een mededeling over reeds genomen of nog te nemen te nemen besluiten. Die mededeling is niet gericht op enig rechtsgevolg en is derhalve niet te beschouwen als een besluit waartegen op grond van artikel 7:1 Awb bezwaar openstaat. Hoewel het College in zijn uitspraak van heden (gevoegde nummers Awb 08/248, 08/374 en 08/375) op de beroepen van appellanten gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring door NZa van de bezwaren tegen haar advies van 10 oktober 2007, de meldingen van appellanten (mede) heeft aangemerkt als - mogelijk onvolledige - aanvragen om een budgetbeslissing ter definitieve vaststelling van hun budgetten over 2007 te nemen, kan dit niet leiden tot het oordeel dat verweerder de bezwaarschriften ontvankelijk had moeten verklaren en alsnog een beslissing had moeten nemen. Verweerder kan immers, anders dan NZa, aan de bestreden mededeling van 12 oktober 2007 geen rechtens relevant vervolg geven. Eindbeslissingen als door appellanten gewenst, zijn in het wettelijk systeem aan de NZa opgedragen. Evenals voorheen in de Wet tarieven gezondheidzorg is het ook in de Wet marktordening gezondheidszorg de minister (in dit geval de staatssecretaris) die het politiek relevante beleidskader vaststelt en het uitvoerend bestuursorgaan, thans de NZa, dat daaraan binnen de grenzen van rechtmatigheid uitvoering geeft. De volgens appellanten ontbrekende rechtsingang zal dan ook in een besluit van NZa moeten worden gevonden.
5.4 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder appellanten terecht niet ontvankelijk verklaard in hun bezwaren en moeten de beroepen ongegrond worden verklaard. Een inhoudelijke bespreking van de gronden van de beroepen moet daarom achterwege blijven.
5.5 Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van appellanten op de voet van artikel 8:75 Awb acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M. van Duuren en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2009.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Bruining