Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/874 30 december 2008
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. M.J. Smaling, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand te Amsterdam,
tegen
de Minister van Economische zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 november 2007, bij het College binnengekomen op 7 november 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 19 juni 2007, waarbij verweerder de aanvraag van appellante van een vergoeding op basis van de Beleidsregels kostenvergoeding subsidie milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2006 (hierna: de Beleidsregels) heeft afgewezen, ongegrond verklaard.
Bij brief van 20 december 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 10 december 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Namens appellante is tevens verschenen A, die eveneens het woord heeft gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van de Beleidsregels luidt voor zover van belang als volgt:
“1. De Minister kent een kostenvergoeding toe aan een verzoeker die:
a. voor 18 augustus 2006 geen aanvraag voor MEP-subsidie voor die productie-installatie heeft ingediend als waarvoor hij een verzoek tot kostenvergoeding indient;
b. voor 18 augustus 2006 de voor de aanvraag van de MEP-subsidie benodigde vergunningen heeft aangevraagd;
c. redelijkerwijs tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 een volledig ingevuld aanvraagformulier met alle benodigde bijlagen als bedoeld in artikel 15 van de Algemene uitvoeringsregeling milieukwaliteit elektriciteitsproductie had kunnen indienen, en d. op basis van deze aanvraag, uitgaande van de regels zoals deze golden voor 18 augustus 2006, MEP-subsidie van meer dan € 0,00 had kunnen krijgen.”
Aan de Toelichting op de Beleidsregels ontleent het College het volgende:
“1. Inleiding
Doel van deze beleidsregels is het bieden van een uniform kader voor een vergoeding van de kosten die door bedrijven zijn gemaakt ten behoeve van het aanvragen van MEP-subsidie, maar deze aanvraag niet voor 18 augustus 2006 hebben ingediend. Door het op nul zetten van de MEP-subsidie voor nieuwe aanvragen (aangekondigd bij brief van de Minister van Economische Zaken van 18 augustus 2006, Kamerstukken II, 28 665, 69, hierna: 0-regeling) is het voor producenten van duurzame elektriciteit niet langer mogelijk een MEP-subsidie te krijgen. Deze MEP-subsidie is bedoeld om de productie van duurzame elektriciteit te stimuleren en is gericht op de vergoeding van de onrendabele top van de productie van duurzame elektriciteit. Het op nihil stellen van de onrendabele top, zonder dat de (potentiële) producenten van duurzame elektriciteit de gelegenheid hadden hierop te anticiperen, houdt in dat bepaalde (potentiële) producenten van duurzame elektriciteit geen subsidie zullen ontvangen. Het wordt niet redelijk geacht dat die producenten van duurzame elektriciteit, die in de verwachting dat zij tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 subsidie zouden kunnen aanvragen reeds bepaalde stappen hebben gezet, zelf al deze kosten dragen. Juist de producenten die al veel stappen hebben gezet die noodzakelijk zijn voor het aanvragen van een MEP-subsidie, bij voorbeeld vergunningen hebben aangevraagd en/of verkregen, en die in 2006 subsidie hadden kunnen aanvragen, worden bijzonder getroffen door het op nihil stellen van de MEP-subsidie voor nieuwe aanvragen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft bij formulier, gedateerd 30 januari 2007, bij SenterNovem een aanvraag ingediend voor een kostenvergoeding op basis van de Beleidsregels.
- Bij brief van 3 april 2007 heeft SenterNovem verzocht om een aanvulling van bij de aanvraag ontbrekende gegevens.
- Bij brief van 4 april 2007 heeft appellante op dit verzoek gereageerd en daarbij een verklaring van de gemeente Slochteren van 26 januari 2007 overgelegd.
In die verklaring is onder meer het volgende opgenomen:
"Hierbij verklaart de gemeente Slochteren dat de bouwvergunning met kenmerk nr. 20060174 en de milieuvergunnning met kenmerk 2006/4455 beide aangevraagd zijn door de maatschap A-B (…) op 12 juni 2006. De bouwaanvraag is (…) tevens aangemerkt als verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan.
Gezien de data van het aanvragen van deze vergunningen, en de voor de procedures benodigde minimumtermijnen, zou het niet onmogelijk zijn geweest deze vergunningen te verlenen voor 1 januari 2007.
Echter vanwege onderstaande redenen zijn er geen vergunningen afgegeven voor 1 januari 2007:
- de NAM te Assen heeft bezwaren geuit tegen de oorspronkelijke locatie van het bouwplan hierdoor heeft de vergunningprocedure tijdelijk stil gelegen.
- De alternatieve locatie is gedeeltelijk gelegen op het grondgebied van de gemeente Delfzijl en het bouwplan is in strijd met het vigerende bestemmingsplan aldaar, daarom is een vrijstelling noodzakelijk. Er is hierdoor overleg gevoerd met de gemeente Delfzijl over het verlenen van medewerking. Bij besluit van 17 oktober 2006 heeft het college van Delfzijl in principe ingestemd met het vergunnen van een bouwplan door de gemeente Slochteren op het grondgebied van Delfzijl. De vrijstellingsprocedure wordt formeel gevoerd door de gemeente Delfzijl.
- Er zijn zienswijzen ingediend tegen het bouwplan, zowel in het kader van de vrijstellingsprocedure als tegen de (ontwerp)milieuvergunning. Deze zienswijzen zijn nog in behandeling.
- Voor het verlenen van vrijstelling (en bouwvergunning) zal de provincie Groningen nog een 'verklaring van geen bezwaar' moeten afgeven."
- Bij besluit van 19 juni 2007 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
- Bij brief van 24 juli 2007 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 7 september 2007 is appellante in het kader van haar bezwaar gehoord door medewerkers van SenterNovem.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder – samengevat weergegeven – het volgende overwogen.
Appellante voldoet niet aan artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels, dat verlangt dat appellante redelijkerwijs tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 een volledig ingevuld aanvraagformulier met alle benodigde bijlagen had kunnen indienen. Tot deze bijlagen behoren zowel een afschrift van de benodigde milieu- als de benodigde bouwvergunning.
Appellante heeft op 12 juni 2006 een aanvraag milieu- en bouwvergunning ingediend bij de gemeente Slochteren. Blijkens informatie van de gemeente zijn de milieu- en de bouwvergunning om een viertal redenen niet vóór 1 januari 2007 verleend. Daar slechts één van deze redenen de indiening van zienswijzen tegen het bouwplan is, is niet onomstreden vast te stellen dat, indien deze zienswijzen niet waren ingediend, de benodigde vergunningen voor 1 januari 2007 zouden zijn verleend. De schriftelijke verklaring van de gemeente Slochteren van 26 januari 2007 kan niet worden gelijkgesteld met een “modelverklaring bevoegd gezag”.
In zijn verweerschrift heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd. Aangezien het bieden van de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen een verplicht onderdeel van zowel de vrijstellings- als de milieuvergunningsprocedure is, had appellante met de indiening van één of meer zienswijzen en daarmee langere verleningsprocedures rekening moeten en kunnen houden. Verweerder is het oneens met de stelling van appellante dat met het indienen van zienswijzen geen rekening behoefde te worden gehouden omdat dit buiten haar invloedsfeer zou zijn gelegen. Het stond de NAM vrij om haar zienswijzen kenbaar te maken tegen de oorspronkelijke locatie waardoor er uiteindelijk een alternatieve locatie diende te worden gevonden. Doordat de alternatieve locatie deels gelegen was in de gemeente Delfzijl diende er een vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan aldaar te worden verkregen en diende de gemeente Delfzijl in te stemmen met het vergunnen van het bouwplan door de gemeente Slochteren. Voorts moest de provincie Groningen nog een verklaring van geen bezwaar afgeven. De aanvraag om afgifte van deze verklaring wordt pas naar het college van Gedeputeerde Staten gestuurd als er geen of naar mening van de gemeente geen gegronde zienswijzen zijn ingediend. Appellante had met de bovengenoemde redenen rekening moeten en kunnen houden daar deze vertraging voortvloeit uit de door appellante te doorlopen procedures.
In zijn verweerschrift heeft verweerder voorts aangegeven dat er voor hem onvoldoende aanleiding was om van de Beleidsregels af te wijken op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid ex artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het doel van de Beleidsregels is een kostenvergoeding te bieden aan producenten van duurzame elektriciteit die direct zijn getroffen door de nihilstelling van de MEP-subsidie per 18 augustus 2008. Appellante hoort daar niet bij. Dat hij al concrete investeringen heeft gedaan is niet voldoende. Ook zonder het besluit van 18 augustus 2006 zou appellante niet onder het regime van 2006 MEP-subsidie hebben kunnen aanvragen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd.
Het onderhavige geschil spitst zich toe op de term “redelijkerwijs” zoals opgenomen in artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels. Verweerder gaat er ten onrechte van uit dat de zienswijze die een derde in het kader van een vergunningsprocedure indiende, met zich brengt dat appellante redelijkerwijs niet in staat was een volledig ingevuld aanvraagformulier MEP-subsidie met de daarbij benodigde bijlagen in te dienen. Verweerder had namelijk uitsluitend moeten beoordelen of appellante normaal gesproken, gelet op de zijdens haar verrichte acties, in de periode tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 de beschikking had kunnen krijgen over de vereiste bouw- en milieuvergunning. Appellante heeft reeds op 12 juni 2006 bij de gemeente Slochteren hiertoe een aanvraag ingediend, derhalve op een zodanig moment dat vergunningverlening binnen genoemde periode normaal gesproken haalbaar zou zijn geweest. Een andere opvatting heeft het ongewenste resultaat dat derden – de indieners van de zienswijzen – bepalend zijn voor de vraag of aanspraak bestaat op een kostenvergoeding. De kostenvergoedingsregeling is evenwel bedoeld voor diegene die, zoals appellante, met het oog op het realiseren van een productie-installatie reeds concrete investeringen heeft gedaan. De visie van appellante wordt gesteund door de nadere schriftelijke verklaring van de gemeente Slochteren van 1 november 2007, waaruit ook blijkt dat de gemeente kritische kanttekeningen plaatst bij de zijdens verweerder vereiste modelverklaring.
Voorts impliceert het gebruik van de woorden "vergunningen hebben aangevraagd en/of verkregen" op bladzijde twee van het aanvraagformulier dat de vraag of binnen de periode van 18 augustus 2006 tot 31 december 2006 de vergunning had kunnen worden verleend, niet allesbepalend is. Voldoende is dat een betrokkene, zoals in dit geval, de nodige stappen heeft gezet voor een vergunningverlening. Verder is het afwijzen van de aanvraag onredelijk, nu appellante de dupe wordt van de indiening van een zienswijze door een derde.
Subsidiair geldt dat verweerder de inherente afwijkingsbevoegdheid had moeten gebruiken.
Om genoemde redenen is het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College staat voor de vraag of verweerder terecht de aanvraag van appellante om kostenvergoeding heeft afgewezen op de grond dat niet is voldaan aan artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels, omdat appellante niet redelijkerwijs tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 een volledig ingevuld aanvraagformulier met bijlagen heeft kunnen indienen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
5.2 Allereerst merkt het College het volgende op. Per 18 augustus 2006 is de subsidie ter stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductiesector voor nieuwe aanvragen op nihil gesteld. Zoals blijkt uit de toelichting op de Beleidsregels wordt het niet redelijk geacht dat die producenten van duurzame elektriciteit, die in de verwachting dat zij tussen 18 augustus 2006 en 31 december 2006 subsidie zouden kunnen aanvragen voordien reeds bepaalde stappen hebben gezet, zelf al deze kosten dragen.
Uit deze context blijkt dat aan de feitelijke gebeurtenissen die na de peildatum van 18 augustus 2006 hebben plaatsgevonden, een beperkte betekenis toekomt. Zo is denkbaar dat een verzoeker, nadat hem ter ore is gekomen dat de bedoelde subsidie op nihil is gesteld, afziet van het doorzetten van een vergunningaanvraag of aan de snelheid waarmee deze aanvraag wordt afgehandeld een verminderd belang toekent. In beginsel doet dit er niet aan af dat deze verzoeker in aanmerking kan komen voor een vergoeding van de vóór 18 augustus 2006 gemaakte kosten als bedoeld in de Beleidsregels.
Ook uit de toevoeging van het woord “redelijkerwijs” in artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels blijkt dat verweerder niet zonder meer de feitelijke situatie op 1 januari 2007 voor ogen heeft gehad, maar de verwachtingen die hieromtrent op objectieve gronden konden bestaan.
5.3 Verweerder heeft in dit kader voorzien in een modelverklaring vergunningverlening waarin het bevoegd gezag kan verklaren dat een algemene beoordeling van de aanvraag is uitgevoerd waaruit is gebleken dat bij de voor de betreffende categorie geldende termijnen en uitgaande van de gangbare praktijk in de gemeente, geen beletselen zijn geconstateerd die een vergunningverlening vóór 1 januari 2007 onmogelijk zouden hebben gemaakt.
De gemeente Slochteren heeft in haar brief van 1 november 2007 nader toegelicht dat zij met deze modelverklaring niet uit de voeten kon en heeft gemeend een maatwerkverklaring te moeten afgeven. Deze maatwerkverklaring hield in dat aan de tekst zoals opgenomen in de modelverklaring een passage werd toegevoegd waarin werd beargumenteerd waarom in het onderhavige geval vergunningverlening niet vóór 1 januari 2007 had kunnen plaatsvinden.
Verweerder heeft hetgeen in voornoemde passage is genoemd ten grondslag gelegd aan zijn in zijn verweerschrift gehouden betoog dat in het onderhavige geval sprake was van – kort gezegd – een complexe procedure, waarin meerdere factoren een rol speelden waarvan was te voorzien dat zij zouden leiden tot zodanige vertraging in de vergunningsprocedures dat afgifte van de benodigde vergunningen vóór 1 januari 2007 redelijkerwijs niet viel te verwachten.
Het College is van oordeel dat de factoren, genoemd in de verklaring van de gemeente Slochteren en het verweerschrift, van dien aard zijn dat, ondanks het feit dat de aanvragen om vergunningverlening al op 12 juni 2006 waren ingediend, op 18 augustus 2006 niet redelijkerwijs kon worden verwacht dat de vergunningen voor 1 januari 2007 zouden worden verleend. Het door appellante voorgestane project betrof een omvangrijk bouwplan met veel belanghebbenden, waaronder de NAM, op een zodanige locatie dat er rekening mee moest worden gehouden dat eventuele bezwaren van belanghebbenden aanleiding zouden geven het bouwplan de situeren op een alternatieve locatie met als mogelijk gevolg dat een andere gemeente in de procedure zou moeten worden betrokken. De waarschijnlijkheid dat zienswijzen zouden worden ingediend en zich eventueel andere vertragende factoren zouden voordoen, moest derhalve als zeer hoog worden ingeschat.
5.4 Nu artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels een objectief criterium bevat, doet het argument van appellante dat bovengenoemde factoren buiten haar invloedssfeer lagen niet ter zake. Ter beoordeling staat hoe een procedure naar objectieve verwachting zal verlopen, niet hoe deze zou verlopen in het voor een verzoeker ideale geval dat derden zich niet in deze procedure zouden mengen.
5.5 Ten slotte heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat verweerder op basis van de inherente afwijkingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 4:84 Awb, van de Beleidsregels had moeten afwijken. Appellante baseert zich blijkens het verhandelde ter zitting op de stelling dat het onbillijk is dat verweerder in haar geval heeft kunnen constateren dat de benodigde vergunningen op 1 januari 2007 feitelijk niet waren verleend, terwijl in een vergelijkbare procedure waarin vergunningaanvragen zijn ingetrokken voordat zienswijzen zijn ingediend de beoordeling anders zou uitvallen.
Het College overweegt hieromtrent dat als uitgangspunt geldt dat bij de door verweerder uit te voeren toets op basis van artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels en gelet op hetgeen daarover in 5.2 is overwogen, dient te worden geabstraheerd van de feitelijke ontwikkelingen die na 18 augustus 2006 hebben plaatsgevonden, zodat aan de vraag of vergunningaanvragen al dan niet zijn ingetrokken geen betekenis van belang toekomt.
5.6 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een vergoeding van proceskosten op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.O. Kerkmeester en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 december 2008.
w.g. C.M. Wolters de griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen