Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/95 23 juli 2008
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A, te B, appellanten,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek en mr. T.J.H.M. Linssen, advocaten te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 21 januari 2008 bezwaar gemaakt tegen een brief van verweerder van 18 december 2007.
Bij brief van 1 februari 2008 heeft verweerder, met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dit bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift aan het College doorgezonden.
Bij brief van 5 maart 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 17 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellanten mr. T.J.H.M. Linssen en namens verweerder zijn gemachtigde zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten, luidt, voorzover thans van belang:
"1. Om de eindafrekening van de heffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, door toepassing van de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen.
Wanneer de som van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen groter is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de gecorrigeerde leveringen.
(…) "
Artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt, voorzover thans van belang:
" Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk.
Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk.
Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijke geleverde hoeveelheid vastgesteld. (…)"
Artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 is ingevoegd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004. Deze wijziging is van toepassing met ingang van 1 april 2007. In de considerans bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 wordt onder meer het volgende overwogen:
"(…)
(2) In artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dat een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig om deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaaf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen.
(…)"
Artikel 18 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie (hierna: Wbbo) luidt:
" 1. Het College oordeelt (…) over het beroep, door een belanghebbende ingesteld tegen:
(…)
b. een andere handeling, door een lichaam ten aanzien van hem ter uitvoering van zijn bestuurstaak verricht, met uitzondering van een privaatrechtelijke rechtshandeling."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn zogenoemde "vetmelkers", melkveehouders die beschikken over een melkquotum met een relatief hoog referentievetgehalte en die gebruik maken van de negatieve vetcorrectie, als bedoeld in artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004. Hierdoor kunnen zij aanzienlijk meer kg melk heffingvrij leveren dan hun quotum groot is. De wijziging per 1 april 2007 van artikel 10, voornoemd, beperkt deze mogelijkheid. Voor appellanten betekent het dat hun heffingsvrije hoeveelheid melk feitelijk daalt van 1.800.000 kg tot 330.000 kg.
- De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) heeft appellanten bij brief van 15 februari 2007, zoals gewijzigd bij brief van 19 februari 2007, geïnformeerd over voornoemde wijziging en daarnaast een aanbod gedaan ter mitigering van de gevolgen daarvan, waarbij appellanten een keuze tussen twee opties is voorgelegd.
- Bij brief van 24 april 2007 heeft verweerder appellanten als betrokken vetmelkers geïnformeerd over het overleg dat hij met de Tweede Kamer heeft gevoerd over de problematiek van de negatieve vetcorrectie. Daarnaast geeft verweerder aan welke betekenis de door hem, in aanvulling op zijn eerdere brieven, getroffen overgangsregeling voor hen heeft.
- Appellanten hebben bezwaar gemaakt tegen voornoemde brieven en daarnaast de voorzieningenrechter van het College verzocht ten aanzien van deze brieven een voorlopige voorziening te treffen.
- De voorzieningenrechter heeft deze verzoeken afgewezen, op de grond dat deze brieven geen besluit en ook geenbestuurlijk rechtsoordeel inhouden, omdat, kort gezegd, naar voorlopig oordeel de minister terzake niet bevoegd is. In zijn uitspraak van 22 juni 2007 (AWB 07/322, www.rechtspraak.nl, LJN: BB0123) heeft de voorzieningenrechter van het College het volgende opgemerkt, waarbij wordt aangetekend dat met verzoekers appellanten worden bedoeld:
" De voorzieningenrechter merkt in dit verband overigens nog op, dat niet valt in te zien welke beletselen voor verzoekers hebben bestaan, of thans nog zouden kunnen bestaan, om bij het ter zake wel bevoegde bestuursorgaan – het productschap – een rechtsoordeel te vragen aangaande de toepassing van het nieuwe vetcorrectieregime voor de door hen heffingsvrij te leveren hoeveelheid."
- Bij brief van 23 november 2007 hebben appellanten verweerder verzocht om binnen twee weken tot het door de voorzieningenrechter aangeduide rechtsoordeel te komen.
- Vervolgens heeft verweerder appellanten de brief van 18 december 2007 doen toekomen.
3. De brief van 18 december 2007
In de brief van 18 december 2007 heeft verweerder, voorzover thans van belang, in reactie op het verzoek van 23 november 2007 het volgende opgemerkt.
Bij brief van 10 oktober 2006 is aan appellanten een toelichting gegeven op de limitering van de negatieve vetcorrectie bij fabrieksleveringen van veehouders met een referentievetgehalte hoger dan 4,5%, waartoe bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 is besloten. Het uitgangspunt van de vetcorrectie blijft ongewijzigd. Artikel 10, eerste lid, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004, is echter uitgebreid met een alinea die voorziet in correctie van de vetcorrectie in bepaalde gevallen. Deze nieuwe bepaling is van toepassing vanaf 1 april 2007 (heffingsperiode 2007/2008).
Op naam van appellanten is 245.542 kg quotum geregistreerd met een vetreferentiegehalte van 7,73%. Door de wijziging van de regeling kunnen appellanten met ingang van 1 april 2007 327.389kg (245.542x100/75) heffingvrij leveren.
De minister heeft een nadere overgangsmaatregel getroffen, inhoudende dat hij in de heffingsperiode 2007/2008 een deel van de nationale reserve beschikbaar zal houden voor een gedeeltelijke verevening van de superheffing die bedrijven verschuldigd zullen zijn. Ter voorkoming van anticipatie-effecten wordt deze verevening gebaseerd op leveringen in de heffingsperiode 2005/2006. De verevening zal de helft zijn van het bedrag aan superheffing dat de bedrijven in deze heffingsperiode zouden moeten betalen, als op dat moment de nieuwe regeling al van toepassing was geweest.
In het geval van appellanten komt dit er op neer dat zij in de heffingsperiode 2007/2008 voor een overschrijding van het melkquotum van 553.194 kg. geen superheffing zullen hoeven te betalen en derhalve 1.064.981 kg melk ((245.542 + 553.194) maal 100/75) heffingvrij kunnen leveren.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben betoogd dat artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006, onverbindend is wegens strijd met artikel 10, eerste lid, Verordening (EG) nr. 1788/2003, alsmede wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Alvorens tot een inhoudelijke beoordeling te kunnen komen, dient het College te beoordelen of de brief van 18 december 2007 appellabel is.
5.2 Daartoe dient allereerst te worden vastgesteld wat appellanten verweerder hebben verzocht uit te spreken en welke inhoud de brief van 18 december 2007 heeft.
Appellanten hebben verweerder gevraagd een oordeel te geven aangaande de toepassing van het nieuwe vetcorrectieregime voor de door appellanten heffingsvrij te leveren hoeveelheid melk.
De gemachtigde van verweerder heeft, desgevraagd, ter zitting toegelicht dat verweerder met de brief van 18 december 2007 heeft uitgesproken (-) dat de vetcorrectie zal worden toegepast, op de wijze zoals voorzien in Verordening (EG) nr. 1468/2006 en dat derhalve op dit punt niet zal worden vastgehouden aan het oude regime, en (-) dat de wijziging van de regelgeving en de brief van de minister voor appellanten betekent dat zij in de heffingsperiode 2007/2008 1.064.981 kg melk heffingvrij kunnen leveren.
Appellanten hebben deze uitleg van de brief niet bestreden.
5.3 De mededeling dat de vetcorrectie zal worden toegepast op de wijze zoals voorzien in Verordening (EG) nr. 1468/2006, is louter een feitelijke mededeling en niet op rechtsgevolg gericht. De mededeling dat appellanten in de heffingsperiode 2007/2008 1.064.981 kg melk heffingvrij kunnen leveren, is evenmin op rechtsgevolg gericht. Deze mededeling is weliswaar een toezegging waarop appellanten zich zonodig naar aanleiding van een besluit tot oplegging van superheffing kunnen beroepen, maar is als zodanig niet appellabel.
5.4 In zijn rechtspraak - zie onder meer de uitspraak van 21 juli 1998, www.rechtspraak.nl. LJN: ZF3595 - heeft het College aanvaard dat een bestuursorgaan rechtsoordelen kan geven, die gelet op hun strekking en bezien in het licht van de mate van ongewisheid die de in het algemeen geformuleerde wettelijke voorschriften omtrent hun toepasbaarheid in een bepaald geval laten bestaan, van substantiële betekenis zijn voor de rechtszekerheid van de betrokkene omtrent zijn rechtspositie. Het geven van een dergelijk bestuurlijk rechtsoordeel kan in zeer bijzondere gevallen worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de naar de materie bevoegde bestuursrechter kan worden aangevochten. Hiervoor bestaat slechts grond, zo blijkt uit genoemde uitspraak, in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Het College kan op grond van de beschikbare stukken slechts concluderen dat appellanten voordat zij hun verzoek aan verweerder deden, reeds volledig bekend waren met de door Verordening (EG) nr. 1468/2006 aangebrachte wijzigingen in het wettelijke regime inzake de negatieve vetcorrectie en het verschuldigd zijn van superheffing. Het verzoek van
23 november 2007 kan dan ook in redelijkheid niet geacht worden te zijn gericht op het bij appellanten wegnemen van enige ongewisheid terzake. Evenmin kan bij appellanten onzekerheid hebben bestaan over de op verweerder rustende verplichting om een communautaire regeling als voornoemde Verordening in de concrete situatie van appellanten toe te passen. Ook de feitelijke gevolgen van de doorgevoerde wijziging van de regelgeving en de toezeggingen van de minister voor hun heffingsvrije productie waren voor appellanten op grond van eerdere correspondentie duidelijk en ook overigens zonder veel moeite op basis van de gewijzigde tekst van artikel 10, eerste lid, Verordening (EG) nr. 595/2004 en de brieven van de minister door appellanten zelf vast te stellen.
De brief van 18 december 2007 neemt dan ook geen enkele bij appellanten levende ongewisheid weg over inhoud en toepassing in de concrete situatie van appellanten van het gewijzigde wettelijke regime inzake negatieve vetcorrectie en superheffing. De brief heeft derhalve een louter informatief karakter. Naar het oordeel van het College houdt deze brief, zoals hiervoor in § 5.2 nader geduid, dan ook geen appellabel bestuurlijk rechtsoordeel in.
5.5 Het beroep van appellanten is ten slotte evenmin ontvankelijk op grond van het bepaalde in artikel 18, eerste lid, onder b, Wbbo.
Van een andere handeling in de zin van deze bepaling kan eerst sprake zijn indien het een op zichzelf staande handeling betreft, die nadrukkelijk losstaat van en niet vooruitloopt op een besluit waartegen reeds uit dien hoofde rechtsmiddelen op grond van de Awb kunnen worden aangewend. De brief van 18 december 2007 kan nadrukkelijk niet worden los gezien van en loopt vooruit op het besluit tot vaststelling van de door appellanten over de heffingsperiode 2007/2008 verschuldigde superheffing. Appellanten kunnen tegen dat besluit rechtsmiddelen aanwenden. In dat kader kunnen zij hun grieven aanvoeren.
5.6 Uit het voorgaande volgt dat de brief van 18 december 2007 niet appellabel is. Het daartegen gerichte beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep niet-ontvankelijk
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer