Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/947 t/m 07/955 23 juli 2008
10000 Superheffing
Uitspraak in de zaken van:
1. Maatschap A, te B,
2. C, te D,
3. E, te F,
4. G Beheer B.V., te H,
5. Maatschap I, te J,
6. Melkveebedrijf K v.o.f, te L,
7. M, te N,
8. Maatschap O, te P,
9. Maatschap Q, te R,
gezamenlijk aan te duiden als appellanten,
gemachtigde: mr. M.J.M.G. van Gerven, advocaat te 's-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.J.C. van Amerongen, mr. P. Beekhuizen en ing. G.J.V. Krebbers, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellanten sub 2 tot en met sub 9 hebben bij afzonderlijke brieven van 3 december 2007, bij het College binnengekomen op 4 december 2007, ieder voor zich beroep ingesteld tegen aan appellanten individueel gerichte, maar naar inhoud identieke, besluiten van verweerder van 25 oktober 2007. Het beroep van appellante sub 1, eveneens ingediend bij brief van
3 december 2007, richt zich tegen een tot haar gericht besluit van 8 november 2007, dat wat betreft inhoud gelijk is aan vorengenoemde besluiten van 25 oktober 2007.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften die appellanten ieder voor zich hebben ingediend tegen verweerders brief van 24 april 2007.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 17 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, tezamen met dat in een aantal samenhangende zaken, waarbij de gemachtigden zijn verschenen en het woord hebben gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt, voorzover thans van belang:
"Artikel 7
Toewijzing van hoeveelheden uit de nationale reserve
De lidstaten stellen de voorschriften vast voor de toewijzing aan de producenten, aan de hand van aan de Commissie meegedeelde objectieve criteria, van alle of een deel van de hoeveelheden uit de in artikel 14 bedoelde nationale reserve.
Artikel 10
Heffing bij leveringen
1. Om de eindafrekening van de heffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, door toepassing van de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen.
Wanneer de som van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen groter is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de gecorrigeerde leveringen.
(…) "
Artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt, voorzover thans van belang:
"Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk.
Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verlaagd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk.
Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijke geleverde hoeveelheid vastgesteld.
(…)
2. De lidstaten bepalen de correctie van de leveringen op nationaal niveau overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. "
Artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 is ingevoegd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004. Deze wijziging is van toepassing met ingang van 1 april 2007. In de considerans bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 wordt onder meer het volgende overwogen:
"(…)
(2) In artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dat een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig om deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen.
(…) "
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 bepaalde, voorzover thans van belang:
"Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
a. (…);
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
c. commissieverordening: verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
(…)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk (…). De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en, zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten zijn zogenoemde "vetmelkers", melkveehouders die beschikken over een melkquotum met een relatief hoog referentievetgehalte en die gebruik maken van de negatieve vetcorrectie, als bedoeld in artikel 10 van Verordening (EG) nr. 595/2004. Hierdoor kunnen zij aanzienlijk meer kg melk heffingvrij leveren dan hun quotum groot is. De wijziging per 1 april 2007 van artikel 10, voornoemd, beperkt deze mogelijkheid.
- Bij brief van 15 februari 2007, aangevuld bij brief van 19 februari 2007, heeft verweerder de vetmelkers geïnformeerd over deze wijziging en hen een aanbod gedaan ter ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime, waarbij een keuze tussen twee opties is voorgelegd.
- Op 29 maart 2007 heeft verweerder met de Tweede Kamer overleg gevoerd over deze problematiek.
- Bij brief van 11 april 2007 heeft verweerder de Tweede Kamer nader geïnformeerd over een nadere overgangsvoorziening.
- Verweerder heeft bij brief van 24 april 2007 appellanten als betrokken vetmelkers, voorzover van belang, het volgende bericht:
" In dat debat met de Tweede Kamer heb ik toegezegd de betrokken bedrijven, waaronder dus het uwe, tegemoet te willen komen. Ik verwijs naar mijn recente brief aan de Tweede Kamer (…) voor de nadere invulling hiervan. Ik wijs erop dat mijn toezegging boven op het aanbod komt dat mijn ambtsvoorganger u heeft gedaan voor het omzetten van uw melkquotum naar een nieuw melkquotum met een lagere vetreferentie. Mijn toezegging komt daarvoor dus niet in de plaats en geldt ongeacht of u het aanbod van mijn ambtsvoorganger inmiddels hebt aanvaard of wel of niet gaat aanvaarden.
Voor uw bedrijf betekent dit dat u in het melkquotumjaar 2007-2008 voor een overschrijding van (…) kg melk geen superheffing zal hoeven te betalen.
Mocht uw overschrijding van het melkquotum meer zijn dan deze genoemde hoeveelheid, dan komt de superheffing over het meerdere voor uw eigen rekening. Mocht u uw melkquotum met een hoeveelheid overschrijden die gelijk is aan, of minder is dan deze genoemde hoeveelheid, dan bent u in het geheel geen superheffing verschuldigd."
- Appellanten hebben ieder voor zich bezwaar gemaakt tegen deze brief. In deze bezwaarschriften wordt onder meer het volgende opgemerkt:
" Ter behoud van rechten dient dit schrijven aangemerkt te worden als een bezwaarschrift gericht tegen de compensatie, geboden in uw brief van 24 april 2007, tot het onder voorwaarden kwijtschelden (verevenen) van 50% van de verschuldigde superheffing. In verband hiermee verzoek ik u mij een termijn te stellen van 6 weken voor het aanvullen van het bezwaar."
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen.
De door appellanten ingediende bezwaarschriften bevatten niet de gronden van het bezwaar, zodat niet is voldaan aan artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Appellanten hebben zes weken gevraagd voor de motivering, maar hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. Nu aan de eis van artikel 6:6 Awb is voldaan, is het bezwaar is reeds daarom niet-ontvankelijk.
De brief van 24 april 2007 behelst de toezending aan de vetmelkers van berichtgeving aan de Tweede Kamer van 11 april 2007. Voorzover dit bericht een besluit was, kon daartegen binnen zes weken bezwaar worden gemaakt. De termijn is op 12 april 2007 aangevangen en was ten tijde van het indienen van de bezwaarschriften reeds verstreken. De bezwaren zijn dan ook tevens niet-ontvankelijk wegens termijnoverschrijding.
Ten slotte biedt de brief van 24 april 2007 een toelichting op en een berekening van een mogelijke faciliteit voor eventueel te betalen superheffing, indien de ruimte daarvoor aanwezig is. De afrekening superheffing vindt pas na afloop van het melkjaar plaats. De brief roept derhalve geen rechten of plichten in het leven en is dus niet op rechtsgevolg gericht.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, voorzover thans van belang, het volgende naar voren gebracht.
Verweerder heeft in strijd met artikel 6:14 Awb de ontvangst van het bezwaarschrift niet schriftelijk bevestigd en appellanten ook niet anderszins geïnformeerd over de gang van zaken met betrekking tot de behandeling van het bezwaarschrift. Voorts is in strijd met artikel 6:6 Awb verzuimd een termijn te bieden voor het indienen van de nadere gronden c.q. het aanvullen van het bezwaarschrift. Een verzoek van appellanten tot het stellen van een nadere termijn staat niet gelijk aan het feitelijk door verweerder toekennen van deze termijn.
Het gestelde verzuim is dan ook niet ingetreden en het bezwaar is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
De brief van 24 april 2007 houdt meer in dan toezending van verweerders brief aan de Tweede Kamer van 11 april 2007 . De brief van 11 april 2007 concretiseert de aan de Tweede Kamer gedane toezegging inzake een overgangsregeling voor de betrokken individuele vetmelkers. De bezwaartermijn is dan ook eerst aangevangen op 24 april 2007, niet op 11 april 2007.
Ook is de brief van 24 april 2007 een besluit, waartegen op grond van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. Allereerst omdat het bezwaar van appellanten tegen de brieven van 15 en 19 februari 2007 en 24 april 2007 moet worden gezien als een verzoek tot toekenning uit de nationale reserve van extra quotum, welk verzoek is afgewezen. Daarnaast heeft verweerder geweigerd een verdergaande overgangsregeling te treffen dan vervat in genoemde brieven. De overgangsregeling is een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. De weigering een verdergaande regeling te treffen is ingevolge artikel 6:2 Awb appellabel.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft in de bestreden besluiten drie nevengeschikte gronden opgenomen die in zijn visie tot de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren zouden moeten leiden.
5.2 Verweerder heeft allereerst gesteld dat de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk zijn, omdat zij zouden hebben verzuimd een aan hun bezwaarschriften klevende gebrek tijdig te herstellen.
Ingevolge artikel 6:6 Awb kan een bezwaarschrift niet-ontvankelijk worden verklaard, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Aangezien verweerder geen termijn aan appellanten heeft gesteld om de gronden van de bezwaren in te dienen, was hij niet bevoegd de bezwaren op grond van artikel 6:6 Awb niet-ontvankelijk te verklaren.
Dat appellanten in hun bezwaarschriften een termijn van zes weken hadden gevraagd en na ommekomst van die termijn hun gronden niet hadden ingediend, leidt niet tot een andere conclusie.
5.2 Voorts heeft verweerder gesteld dat sprake zou zijn van te laat ingediend bezwaarschriften.
Ook deze stelling kan de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren niet dragen. De bezwaarschriften richten zich immers niet, zoals verweerder lijkt te suggereren, tegen zijn brief van 11 april 2007, maar tegen die van 24 april 2007. De bezwaartermijn is derhalve op 25 april 2007 aangevangen en appellanten hebben ieder tijdig hun bezwaarschrift ingediend.
5.3 Ten slotte heeft verweerder gesteld dat de brief van 24 april 2007, waartegen de bezwaren zich richten, geen besluit in de zin van de Awb is.
5.4 Door middel van de brief van 24 april 2007 zijn appellanten als betrokken vetmelkers geïnformeerd over het overleg dat verweerder met de Tweede Kamer heeft gehouden over de problematiek van de negatieve vetcorrectie. Daarnaast heeft verweerder aangegeven welke betekenis de door hem, in aanvulling op zijn eerdere brieven, getroffen overgangsregeling voor ieder van hen heeft.
5.5 Het College stelt vast dat deze brief een zuiver informatief karakter heeft en derhalve niet op rechtsgevolg is gericht. Bovendien is verweerder niet bevoegd om op rechtens relevante wijze uitspraken te doen over aanspraken van individuele melkveehouders inzake quotum en het verschuldigd zijn van superheffing. Verweerder heeft, desgevraagd, ter zitting geen wettelijke bepaling aangewezen die hem een zodanig bevoegdheid zou geven. Op grond van het bepaalde in artikel 26 van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 gaat het College ervan uit dat deze bevoegdheid aan het Productschap Zuivel is voorbehouden. Het is derhalve aan dit bestuursorgaan om te beslissen over (eventueel tijdelijke toekenning van extra quotum.
Nu de brief van 24 april 2007 aldus niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb kan worden aangemerkt, konden appellanten niet worden ontvangen in hun tegen deze brief gemaakte bezwaren.
Verweerder heeft dan ook terecht de bezwaarschriften van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.
5.6 De beroepen dienen derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.7 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen grond.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond..
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R. Meijer