Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 06/929 12 juni 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 21 december 2006, als faxbericht op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 november 2006.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 22 augustus 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 30 januari 2007 heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Bij brief van 29 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 15 mei 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 33 - Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of, (…)
Artikel 37 - Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38 - Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40 - Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
2. (…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen. (…)
Artikel 42 - Nationale reserve
(…)
4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 1 april 2005 heeft verweerder van appellante het ingevulde formulier "inventarisatie bedrijfsgegevens voor toeslagrechten" met een begeleidende brief van 30 maart 2005 ontvangen.
- Op 27 oktober 2005 en 30 maart 2006 heeft verweerder van appellante respectievelijk een aanvraag voor toeslagrechten en een aanvraag voor toeslagrechten uit de nationale reserve ontvangen.
- Bij brief van 16 augustus 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor toeslagrechten uit de nationale reserve, omdat het resultaat van de berekening het drempelbedrag van € 500,- niet overstijgt.
- Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft verweerder op de aanvragen om toeslagrechten en toeslagrechten uit de nationale reserve beslist en zijn aan appellante 39,12 gewone toeslagrechten toegekend met een waarde per toeslagrecht van
€ 59,36. Bij de berekening is voor de jaren 2001 en 2002 uitgegaan van respectievelijk één en vijf vrouwelijke runderen waarvoor een bedrag uit de nationale enveloppe is toegekend.
- Bij brief van 21 september 2006 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 9 november 2006 is appellante over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.
" (...)
Ik ben bij de vaststelling van het referentiebedrag uitgegaan van 1 geconstateerd rund nationale enveloppe voor het jaar 2001. Voor het jaar 2002 ben ik uitgegaan van 6 geconstateerde runderen nationale enveloppe.
Uit uw gegevens en uit mijn gegevensadministratie blijkt niet dat u in de referentiejaren 2001 en 2002 een ander aantal geconstateerde dieren heeft gehad. Ook in de bezwaarfase heeft u dit niet aangetoond. De door u meegezonden uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven leidt niet tot een andere conclusie, nu uw beroep ongegrond is verklaard.
Overmacht:
In uw bezwaarschrift en tijdens de hoorzitting van 9 november 2006 heeft uw gemachtigde aangegeven dat het maken van een uitzondering op de regelgeving hier op zijn plaats zou zijn. Dit bezwaar merk ik aan als een beroep op overmacht.
De door u gemelde situatie is echter niet aan te merken als een uitzonderlijke omstandigheid in de zin van artikel 40 van Pro Vo. (EG) 1782/2003. Zoals tijdens de hoorzitting naar voren is gekomen, moet voor een gegrond beroep op overmacht sprake zijn van een uitzonderlijke situatie welke niet onder het normale bedrijfsrisico valt. De door u genoemde omstandigheid, namelijk een verkeerde opgave bij de aanvraag oppervlakten in het jaar 2002, kan niet worden aangemerkt als een dergelijke uitzonderlijke omstandigheid. Ook in de bezwaarfase heeft u niet een overmachtsituatie als bedoeld in artikel 40 van Pro Vo. (EG) 1782/2003 aangetoond.
Hierdoor kan in uw geval geen overmacht worden erkend. Dit betekent dat het jaar 2002 voor de productgroep akkerbouwgewassen niet buiten beschouwing kan worden gelaten bij de berekening van uw toeslagrechten. De berekening blijft gebaseerd op al uw referentiegegevens van de volledige referentieperiode (2000 t/m 2002).
2. De nationale reserve
De toewijzing uit de nationale reserve wordt berekend nadat is gecontroleerd dat uw investering aan alle overige voorwaarden voldoet. In uw geval is de investering in stalcapaciteit voor uw runderen meegenomen.
(...)
In uw geval is het extra referentiebedrag uit de nationale reserve gebaseerd op:
Het extra premiebedrag dat u voor de sector heeft ontvangen, te weten € 32,31.
Dit bedrag is als volgt opgebouwd:
Het totale premiebedrag voor de sector runderen dat u in het effectjaar 2002 heeft ontvangen bedraagt € 234,06.
Het gemiddelde referentiebedrag dat u in de referentieperiode heeft ontvangen voor de sector runderen, bedraagt € 201,75.
Het extra premiebedrag dat u voor de sector runderen heeft ontvangen in effectjaar 2002 bedraagt € 234,06 - € 201,75 =
€ 32,31.
Van het aldus berekende bedrag wordt € 500 euro afgetrokken. Dit is het drempelbedrag. Dit drempelbedrag wordt niet uitbetaald (artikel 17, eerste lid, sub b, van de Regeling).
Het berekende extra referentiebedrag ligt dus beneden het in artikel 17, eerste lid, sub b, van de Regeling, genoemde drempelbedrag van € 500. Daarom komt u niet in aanmerking voor een toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve.
(...)
Ten overvloede merk ik nog op, dat wanneer het eerste jaar na de investering als effectjaar wordt aangemerkt, dit geen gevolgen heeft voor uw referentiebedrag. In het jaar 2001 zijn immers minder runderen geconstateerd die aan de premievoorwaarden voldeden, dan in het jaar 2002. Een berekening van de nationale reserve zal dan lager uitvallen.
Tijdens de hoorzitting van 9 november 2006 heeft u aangegeven ook geïnvesteerd te hebben in grond. Dit hebt u niet aangegeven op uw aanvraag nationale reserve. Het is echter niet mogelijk om uw aanvraag nationale reserve te wijzigen tijdens de bezwaarfase. U kunt slechts de aangegeven investeringen op uw aanvraag nationale reserve uitbreiden.
3. De proceskostenvergoeding
Nu er in het onderhavige geval geen sprake is van een herroeping van het bestreden besluit, wijs ik uw verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase af. De reden hiervoor is dat dergelijke kosten uitsluitend door het bestuursorgaan worden vergoed, voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid (artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht). "
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep het volgende aangevoerd.
Vaststaat dat zij in de referentiejaren 2001 en 2002 respectievelijk acht en elf vrouwelijke runderen nationale enveloppe heeft aangemeld, terwijl er door verweerder maar respectievelijk één en vijf zijn opgenomen in het overzicht referentiegegevens toeslagrechten. Door het niet juist bijhouden van het bedrijfsregister in de referentiejaren 2001 en 2002 - het bedrijfsregister voldeed niet aan het één-oogopslag criterium - is de slachtpremie voor een groot aantal aangevraagde runderen afgewezen. Aangezien deze dieren wel aanwezig waren op appellantes bedrijf, bestaat ook voor deze dieren recht op toeslagrechten dan wel is sprake van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening (EG) 1782/2003. In de brief van 30 maart 2005 van appellante is hierop reeds tijdig een beroep gedaan.
Tevens stuit het appellante tegen de borst dat een onjuiste interpretatie van het bijhouden van het bedrijfsregister en de bewaarplicht van het bedrijfsregister een dergelijke impact kan hebben, zonder dat daar enige vorm van herstelmogelijkheid tegenover staat. Ze wijst erop dat door de AID tijdens de controle op 20 augustus 2002 is geconstateerd dat zij het bedrijfsregister vanaf 1 juli 2002 goed invulde en bijhield. Doordat het oude bedrijfsregister deel A en B waren weggegooid, kon zij echter geen bedrijfsregister overleggen dat aan het "één oogopslag"-criterium voldeed. Het is onredelijk en onbillijk om de consequenties van genoemde onjuiste interpretatie - waarvoor zij reeds is gestraft in de premiejaren 2001 en 2002 en 2003 - vanaf het premiejaar 2006 ieder jaar weer tot uitdrukking te laten komen in een lagere uit te keren premie.
Ten onrechte wordt in het bestreden besluit door verweerder gesproken over akkerbouw, terwijl het hier toeslagrechten in verband met runderen betreft.
Ter zitting heeft appellante voorts nog gesteld dat verweerder ten onrechte de grond die zij vóór 15 mei 2004 heeft gepacht, niet heeft betrokken in de berekening van de toeslagrechten uit de nationale reserve.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Toeslagrechten worden ingevolge het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem in beginsel berekend door de over de jaren 2000, 2001 en 2002 ontvangen steun te verdelen over het aantal hectaren dat tijdens die periode gemiddeld is gebruikt voor de vaststelling van die steunbedragen. Bij de bepaling van die steunbedragen wordt uitgegaan van de toekenningsbesluiten voor die steun, zonder de rechtmatigheid van die besluiten opnieuw te beoordelen.
5.2 Het College stelt vast dat in 2001 en 2002 voor respectievelijk zeven en vijf vrouwelijke runderen slachtpremie en het bedrag uit de nationale enveloppe is geweigerd, omdat bij de destijds gehouden controle op het bedrijf van appellante geen bedrijfsregister kon worden getoond waarop deze dieren waren vermeld. De ter zake genomen besluiten hebben formele rechtskracht gekregen. Nu aldus moet worden uitgegaan van de juistheid van de weigering om voor deze zeven en vijf dieren een bedrag uit de nationale reserve toe te kennen, heeft verweerder terecht vastgesteld dat voor deze dieren geen toeslagrechten kunnen worden toegekend. Het enkele feit dat deze dieren wel aanwezig waren op het bedrijf van appellante, zoals appellante heeft aangevoerd, leidt niet tot een andere conclusie.
5.3 Ingevolge artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 heeft een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt Pro berekend op basis van de kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden. Uit de in het vierde lid van dit artikel genoemde voorbeelden blijkt wat als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden beschouwd.
Voorzover in de brief van 30 maart 2005 van appellante een beroep op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden kan worden gelezen, kan dit beroep niet slagen. Dat appellante tijdens de bedrijfscontrole in 2002 voor eerderbedoelde zeven en vijf dieren geen bedrijfsregister heeft kunnen tonen omdat dit was weggegooid, als gevolg waarvan zij voor deze dieren niet voor slachtpremie en een bedrag uit de nationale reserve in aanmerking kwam, levert geen overmacht of bijzondere omstandigheid op als bedoeld in artikel 40 eerste Pro lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003.
5.4 Appellantes grief dat het onbillijk en onredelijk is dat zij voor haar onjuiste interpretatie van het bijhouden van het bedrijfsregister en de bewaarplicht van het bedrijfsregister vanaf 2006 opnieuw wordt gestraft doordat zij vanaf 2006 elk jaar een lagere premie ontvangt, kan evenmin slagen. Uit het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem om toeslagrechten te berekenen volgt immers dat doorslaggevend is het bedrag aan steun dat een landbouwer in de drie referentiejaren heeft ontvangen. Niet gezegd kan worden dat dit systeem als onredelijk moet worden aangemerkt, te minder omdat op basis van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitzonderingen mogelijk zijn. Nu er geen grond is voor het maken van een uitzondering voor appellant, was verweerder gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 te berekenen en niet toegekende steun buiten beschouwing te laten. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe om hiervan af te wijken.
5.5 Appellantes stelling dat verweerder ten onrechte de grond die appellante vóór 15 mei 2004 heeft gepacht niet heeft betrokken in de berekening van de toeslagrechten uit de nationale reserve kan reeds niet slagen, nu deze stelling tardief naar voren is gebracht. Hiertoe wordt het volgende overwogen. Appellante heeft geen toeslagrechten uit de nationale reserve gekregen, omdat zij niet aan het drempelbedrag van € 500,- kwam. In bezwaar had appellante aangevoerd dat haar niet duidelijk was hoe de berekening tot stand was gekomen. In het bestreden besluit heeft verweerder de berekening weergegeven. In haar beroepschrift heeft appellante over de weigering om haar toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kennen noch over de berekening in het bestreden besluit grieven geuit. Eerst ter zitting heeft appellante gesteld dat grond die appellante vóór 15 mei 2004 heeft gepacht, bij de berekening van de toeslagrechten had moeten worden betrokken. Nu deze stelling niet eerder is aangevoerd en verweerder desgevraagd heeft verklaard in dit stadium van de procedure niet inhoudelijk op deze nieuwe stelling te kunnen ingaan, laat het College deze grief buiten beschouwing.
5.6 Appellantes grief dat in het bestreden besluit ten onrechte wordt gesproken over akkerbouw, terwijl het hier toeslagrechten in verband met runderen betreft, is juist, maar kan niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. Zoals appellante ter zitting heeft erkend, betreft het immers een kennelijke verschrijving. Gesteld noch gebleken is dat appellante hierdoor in haar belangen is geschaad.
5.7 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld