Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 06/147 19 december 2007
10822 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Toevoeging aan nationale reserve
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. G.W.P.A. van Schijndel en L.J. Koers, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft per faxbericht, bij het College binnengekomen op 6 februari 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 29 december 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder in het kader van de Regeling superheffing en melkpremie 2004 beslist op het bezwaar tegen de registratie van het fabrieksquotum van appellant voor de heffingsperiode 2005/2006, gedateerd 9 september 2005.
Bij brief van 7 maart 2006 heeft appellant zijn beroep gemotiveerd.
Bij brief van 2 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift alsmede de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 30 november 2007 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Op 3 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant met bericht van verhindering niet is verschenen en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 5 – Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer of bedrijfshoofd in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor steunregelingen voor landbouwers (…) wiens bedrijf zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
(…)
h) "vermarkting": levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten;
(…)
j) "individuele referentiehoeveelheid": de referentiehoeveelheid van de producent per 1 april van elk tijdvak van twaalf maanden;
Artikel 15 – Inactiviteit
1. (…)
2. Wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70% van zijn individuele referentiehoeveelheid vermarkt, kan de lidstaat beslissen of en onder welke voorwaarden de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
De lidstaat bepaalt de voorwaarden waaronder een referentiehoeveelheid opnieuw aan de betrokken producent wordt toegewezen indien deze de vermarkting hervat.
3. De leden 1 en 2 zijn echter niet van toepassing in geval van overmacht en in deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producenten beïnvloeden. "
De Regeling superheffing en melkpremie 2004 luidde ten tijde en voorzover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
(…)
h. heffingsperiode: tijdvak van 12 maanden dat begint op 1 april van ieder kalenderjaar en eindigt op 31 maart van het volgende jaar.
(…)
Artikel 3
(…)
2. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, tweede lid, van de raadsverordening, wordt van een producent die minder dan 70 procent van zijn individuele referentiehoeveelheid op de markt brengt, met ingang van 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel aan de nationale reserve toegevoegd.
3. Onder ongebruikte referentiehoeveelheid, bedoeld in het tweede lid, wordt verstaan het verschil tussen de individuele referentiehoeveelheid van de producent en hetgeen hij op de markt heeft gebracht in de desbetreffende heffingsperiode. (…)
Artikel 4
1. (…)
2. De op grond van artikel 3, tweede lid, aan de nationale reserve toegevoegde referentiehoeveelheid kan opnieuw door het productschap aan de producent worden toegewezen op voorwaarde dat hij uiterlijk voor het einde van de tweede heffingsperiode nadat de referentiehoeveelheden aan de nationale reserve zijn toegevoegd, de vermarkting hervat van ten minste 70 procent van zijn individuele referentiehoeveelheid, bedoeld in artikel 3, tweede lid. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Voor de heffingsperiode 2004/2005 stond op naam van appellant een referentiehoeveelheid van 394.659 kg (fabrieksquotum) geregistreerd.
- In deze heffingsperiode heeft appellant 233.499 kg melk aan de zuivelfabriek geleverd.
- Blijkens registratiebeschikking van 31 maart 2005 is voor de heffingsperiode 2005/2006 op naam van appellant aanvankelijk een referentiehoeveelheid van 394.659 kg geregistreerd.
- Bij brief van 18 juli 2005 heeft verweerder appellant medegedeeld dat appellant in de heffingsperiode 2004/2005 minder dan 70% van zijn referentiehoeveelheid heeft geleverd en dat dit het gevolg heeft dat 161.160 kg fabrieksquotum met ingang van de heffingsperiode 2005/2006 aan de nationale reserve zal worden toegevoegd.
- Blijkens registratiebeschikking van 9 september 2005 heeft verweerder volgens aankondiging de hoeveelheid van 161.160 kg aan de nationale reserve toegevoegd.
- Bij brief van 19 oktober 2005 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit, waarbij hij heeft afgezien van een hoorzitting.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 september 2005 gehandhaafd. Verweerder overweegt hiertoe:
" Op 1 april 2004 beschikt de heer A over een referentiehoeveelheid van 394.659 kg. In de heffingsperiode 2004/2005 is 233.994 kg melk aan de fabriek geleverd. Derhalve staat vast dat in de heffingsperiode 2004/2005 niet ten minste 70% van de referentiehoeveelheid aan de fabriek is geleverd.
Dit betekent, dat de onbenutte referentiehoeveelheid ingevolge artikel 15, lid 2 Verordening (EG) nr. 1788/2003 aan de nationale reserve dient te worden toegevoegd. Artikel 15, lid 3, Verordening (EG) nr. 1788/2003 is een uitzondering op de hoofdregel dat iemand die over een referentiehoeveelheid beschikt in voldoende mate zelf melk of andere zuivelproducten moet produceren en op de markt brengen. Of sprake is van een geval van overmacht of van een deugdelijk gemotiveerd geval dat de productiecapaciteit van de producent tijdelijk nadelig beïnvloedt, moet worden beoordeeld binnen het kader van Verordening (EG) nr. 1788/2003 en met inachtneming van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.
Het is vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie dat in het kader van landbouwregelingen alleen een situatie van overmacht kan worden aangenomen indien sprake is van een volstrekte onmogelijkheid of indien sprake is van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de ondernemer hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.
Een achteruitgang van de gezondheid en verzorging van een familielid behoeven niet te verhinderen om de nodige maatregelen te treffen om een verlies van melkquotum te voorkomen. Evenals onbekendheid met de regelgeving kunnen deze feiten niet worden beschouwd als een onvoorzienbare en abnormale omstandigheid. Derhalve is geen sprake van overmacht noch van een deugdelijk gemotiveerde tijdelijke beïnvloeding van de productie-capaciteit. "
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert aan dat verweerder een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd door te overwegen dat vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) is, dat in het kader van landbouwregelingen alleen een situatie van overmacht kan worden aangenomen, indien sprake is van een volstrekte onmogelijkheid, of indien sprake is van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden, die zich buiten toedoen van de ondernemer hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Volgens appellant blijkt uit niets dat de betekenis van het begrip overmacht in de zin van artikel 15, derde lid, van Verordening (EG) 1788/2003 geheel overeenkomt met de betekenis die het Hof in het kader van andere landbouwregelingen toekent aan het begrip overmacht. Daarenboven moet worden vastgesteld dat het begrip overmacht in dit geval is gehanteerd zonder toepassing van enige hardheidsclausule.
In de tweede plaats stelt appellant, dat verweerder met het voorgaande een onvolledige maatstaf heeft gehanteerd. In artikel 15, derde lid, van Verordening (EG) 1788/2003 is bepaald dat de regeling inzake de toevoeging van melkquotum aan de nationale reserve niet van toepassing is in twee categorieën van gevallen: a) in geval van overmacht; b) in de deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteit erkende gevallen, die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloeden.
In de betrokken overweging is uitsluitend overwogen dat geen sprake is van overmacht. Verweerder heeft in het geheel niet onderzocht of hier – behalve een geval van overmacht – sprake is van een deugdelijk gemotiveerd en door verweerder erkend geval dat tijdelijk de productiecapaciteit van appellant beïnvloed heeft. Daarenboven blijkt in het geheel niet dat verweerder heeft voldaan aan de impliciete eis om maatstaven aan te leggen om te kunnen bepalen wanneer sprake is van een deugdelijk gemotiveerd en door de bevoegde overheidsinstantie erkend geval dat tijdelijk de productiecapaciteit beïnvloedt.
Ten slotte voert appellant subsidiair aan dat verweerder genoemde maatstaf op onjuiste wijze heeft toegepast door te concluderen dat in de gegeven en door appellant gestelde omstandigheden geen sprake is van een geval van overmacht. Deze omstandigheden betreffen het feit dat appellant in de heffingsperiode 2004/2005 heeft besloten om zijn melkveehouderij te beëindigen en zijn gehele fabrieksquotum te verkopen, en dat hij in bijzonder moeilijke persoonlijke omstandigheden verkeerde. Appellant was belast met de verzorging van zijn 87-jarige moeder met wie hij de boerderij bewoonde. Hij heeft hieraan veel tijd besteed en haar in de laatste fase van haar leven, die grotendeels overeenkomt met de onderhavige heffingsperiode, zelfs grotendeels zelf verpleegd. Daarnaast is de gezondheidstoestand van appellant in de onderhavige heffingsperiode aanmerkelijk achteruit gegaan, waardoor zijn arbeidscapaciteit sterk is verminderd. Als gevolg van versleten gewrichten was hij niet in staat om het dagelijkse werk op de boerderij nog op de normale wijze te verrichten, waardoor de aandacht voor de veestapel en het beheer van de melkveehouderij in het gedrang zijn gekomen. De melkgift per koe en de totale melkgift op het bedrijf zijn als gevolg hiervan dusdanig verminderd dat appellant minder dan 70% van zijn fabrieksquotum heeft benut. Appellant verkeerde ten slotte in de veronderstelling dat hij zijn in de heffingsperiode 2004-2005 benutte quotum vrij zou kunnen verkopen, en dat hij het resterende deel van zijn quotum weer op zijn naam gesteld zou krijgen nadat hij 70% hiervan zou benutten.
Verweerder heeft naar deze omstandigheden in het geheel geen onderzoek ingesteld, terwijl deze het voor appellant in redelijkheid onmogelijk hebben gemaakt om tijdig te voldoen aan de leveringsnormering in de onderhavige heffingsperiode. Er is onvoldoende betekenis toegekend aan de door appellant deugdelijk gemotiveerde persoonlijke situatie en aan de omstandigheden die in de weg stonden aan het nemen van passende maatregelen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat niet in geschil is dat appellant in de heffingsperiode 2004/2005 minder dan 70% van zijn referentiehoeveelheid op de markt heeft gebracht. Gelet op zijn referentiehoeveelheid van 394.659 kg diende appellant minimaal 276.261 kg op de markt te brengen, terwijl hij slechts 233.499 kg op de markt heeft gebracht. Verweerder was derhalve bevoegd om het niet benutte deel van het quotum, te weten 161.160 kg, aan de nationale reserve toe te voegen ingevolge artikel 15, tweede lid, Verordening (EG) nr. 1788/2003 juncto artikel 3, tweede lid, van de Regeling, behoudens overmacht of deugdelijk gemotiveerde en door verweerder erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloeden.
5.2 Aan de orde is enkel de vraag of verweerder zich in het bestreden besluit op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het onderhavige geval geen aanleiding bestond om de situatie van appellant aan te merken als overmacht of als deugdelijk gemotiveerd en door verweerder erkend geval dat tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producent beïnvloedt als bedoeld in artikel 15, derde lid, Verordening (EG) nr. 1788/2003.
5.3 Het College overweegt allereerst dat hetgeen appellant ter verklaring van de productieterugval in de periode 2004/2005 heeft aangevoerd, niet valt aan te merken als omstandigheden die een tijdelijke beïnvloeding van de productiecapaciteit veroorzaken. Naar appellant aangaf, heeft hij immers in deze periode besloten om zijn melkveehouderij te beëindigen. Ook gaf appellant aan dat versleten gewrichten hem verhinderden het dagelijkse werk op de boerderij nog op de normale wijze te verrichten. Een en ander duidt geenszins op tijdelijkheid van de terugval in productie.
5.4 Van overmacht was evenmin sprake. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG, C-210/00, Jur. I-6453, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. De verminderde arbeidsgeschiktheid van appellant noch de ziekte van diens moeder zijn als zodanige omstandigheden aan te merken. Appellant had het immers in zijn macht om ter handhaving van het productieniveau maatregelen te treffen om de gevolgen van bedoelde omstandigheden te voorkomen.
5.5 Ten slotte overweegt het College dat onbekendheid van appellant met de regelgeving evenmin valt aan te merken als overmacht.
5.6 Het voorgaande brengt mee dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 15, derde lid, Verordening (EG) nr. 1788/2003. Het beroep is dus ongegrond.
5.7 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2007.
w.g. C.J. Borman w.g. C.M. Leliveld