Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/299 13 juni 2007
10820 Regeling superheffing en melkpremie 2004
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. A.C.R. Geelen en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 mei 2005, die diezelfde dag bij het College is binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de brief van 29 september 2004 van de Centrale Organisatie Superheffing (COS) van verweerder, waarin wordt geweigerd mee te werken aan de door appellant voorgestelde wijze van quotumgebruik.
Bij brief van 9 juni 2005 heeft appellant het beroep van gronden voorzien.
Op 9 augustus 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 januari 2007 heeft appellant een nader stuk overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 februari 2007, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Tevens heeft appellant in persoon ter zitting het woord gevoerd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 5 - Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
c) "producent": landbouwer of bedrijfshoofd in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor steunregelingen voor landbouwers wiens bedrijf zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
d) onder "bedrijf" wordt verstaan: bedrijf in de zin van artikel 2, onder b), van Verordening (EG) nr. 1782/2003;
(…)
Artikel 15 - Inactiviteit
1. Wanneer een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele referentiehoeveelheden beschikt, gedurende een tijdvak van twaalf maanden niet langer aan de voorwaarden van artikel 5, onder c), voldoet, worden deze referentiehoeveelheden uiterlijk op 1 april van het daaropvolgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd, tenzij die persoon vóór deze datum zijn bedrijf als producent in de zin van artikel 5, punt c), hervat.
(…)
Artikel 16 - Tijdelijke overdracht
1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die hierover beschikt, niet voornemens is te gebruiken.
(…)"
Ingevolge artikel 2, onder b, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 wordt onder "bedrijf" verstaan het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat.
Bij de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 22
Voor de uitvoering van deze regeling en met name voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in artikel 2, wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van bepaalde feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad, of dat die rechtshandelingen achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant beschikte aan het begin van de heffingsperiode 2004/2005 over een quotum voor fabrieksleveringen van 159.084 kilogram. Dit quotum werd door appellant sinds de heffingsperiode 1997/1998 volledig verhuurd. Met ingang van de heffingsperiode 2004/2005 werd dit niet meer toegestaan.
- Op 4 augustus 2004 heeft appellant verweerder een e-mailbericht toegezonden, waarin hij de situatie op zijn bedrijf uiteenzet en verweerder verzoekt aan te geven wat hij in de geschetste omstandigheden kan doen om het op zijn naam geregistreerde fabrieksquotum vol te melken en niet te hoeven verkopen.
- Bij brief van 29 september 2004 heeft de COS appellant het volgende medegedeeld:
"In antwoord op uw mail van 4 augustus 2004 en uw brief aan FCDF berichten wij u als volgt.
In uw brief aan FCDF geeft u aan dat het in de bedoeling ligt te gaan samenwerken met Mts. B te Y (…).
Het voornemen is dat de heer B in de heffingsperiode 2004/2005 tot 1 oktober 2004 zijn quotum benut door tot die datum aan FCDF te leveren. Hierna koopt u zijn veestapel en pacht u de stal waarna u de leveringen start tot 1 oktober 2005. Hierna is de heer B weer aan de weer aan de beurt om de leveringen te hervatten.
Uitgangspunt in de superheffingsregeling is dat per bedrijf één quotum is geregistreerd op naam van één producent.
In uw voornemen is feitelijk sprake van het verplaatsen van uw quotum naar het bedrijf van de heer B (art. 12 van Pro de Regeling superheffing en melkpremie 2004). Indien het verzoek tot het verplaatsen van uw bedrijf wordt ingediend, zal dit verzoek worden afgewezen aangezien op dit bedrijf al een andere producent met quotum is geregistreerd.
Wij kunnen dan ook geen medewerking verlenen aan uw voorstel."
- In reactie op verweerders brief van 29 september 2004 heeft appellant verweerder bij brief van 14 oktober 2004 in overweging gegeven zijn standpunt te heroverwegen. Indien dit niet gebeurt, zal appellant genoodzaakt zijn het melkquotum te verkopen en de meerwaarde ervan met de Dienst der Domeinen af te rekenen. Appellant heeft verweerder op voorhand aansprakelijk gesteld voor de hierdoor te ontstane schade.
- Tegen de brief van 29 september 2004 heeft appellant bij brief van 10 november 2004, aangevuld bij brief van 13 december 2004, bezwaar gemaakt.
- Op 3 februari 2005 is appellant over zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en hiertoe onder meer het volgende overwogen.
"Uitgangspunt in Verordening (EG) nr. 1788/2003 is dat alleen een actieve producent over een referentiehoeveelheid kan beschikken. De mogelijkheid tot verhuur is beperkt tot het deel van de referentiehoeveelheid dat een producent niet voornemens is te gebruiken voor de levering van op zijn bedrijf geproduceerde melk en zuivelproducten.
In verband met de beëindiging van de mogelijkheid van totaalverhuur heeft uw cliënt in een e-mail van 4 augustus 2004 meegedeeld dat het zijn bedoeling is te gaan samenwerken met de heer B in Y. De heer B beschikt over een referentiehoeveelheid van 160.000 kg. De door uw cliënt beschreven samenwerking komt erop neer dat hij van de heer B een stal en een melkinstallatie pacht en zijn veestapel koopt voor een periode van 12 maanden, waarvan 6 maanden zijn gelegen in de tweede helft van de ene heffingsperiode en 6 maanden in de eerste helft van de volgende heffingsperiode. Na afloop van de pacht worden de koeien weer verkocht aan de heer B. Uw cliënt geeft aan dat het op deze manier mogelijk is om op één locatie twee quota te benutten.
Naar aanleiding hiervan heeft de COS uw cliënt meegedeeld dat het voorstel strijdig is met het uitgangspunt in Verordening (EG) nr. 1788/2003 dat per bedrijf één referentiehoeveelheid is geregistreerd op naam van één producent.
De mogelijkheid van artikel 28 Regeling Pro superheffing 1993 dat op een bedrijf twee of meer quota worden geregistreerd, is niet meer opgenomen in de Regeling superheffing en melkpremie 2004.
U acht het door de COS ingenomen standpunt onjuist. Door het verbod op totaalverhuur is uw cliënt genoodzaakt zijn bedrijf als producent te hervatten. Er is geen sprake van het verplaatsen van quotum naar een ander bedrijf. U stelt dat het bedrijf van uw cliënt wordt uitgebreid door van de heer B een stal te pachten en melkkoeien te kopen. Hierdoor wordt voorkomen dat de referentiehoeveelheid van uw cliënt vervalt aan de nationale reserve.
Wij zijn van oordeel dat, gelet op artikel 22 Regeling Pro superheffing en melkpremie 2004, voor de uitvoering van de regeling superheffing geen rekening kan worden gehouden met de genoemde rechtshandelingen (pachtovereenkomst, overeenkomst van koop). Dit betekent dat melk die vanaf het bedrijf te Y wordt geproduceerd en aan de fabriek wordt geleverd, niet kan worden aangemerkt als melk die door uw cliënt, in de hoedanigheid van producent, vanaf zijn bedrijf is geleverd.
Gezien het vorenstaande verklaren wij uw bezwaren ongegrond. Dit betekent tevens dat er geen aanleiding is voor vergoeding van door uw cliënt geleden schade en voor vergoeding van de kosten voor rechtsbijstand in de bezwaarprocedure."
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
Gelet op artikel 22 van Pro de Regeling kan geen rekening worden gehouden met de pacht en koopovereenkomst, omdat op het bedrijf van B geen sprake is van wijziging van de feitelijke verhoudingen. Het betreft hier slechts een juridische constructie bedoeld om de gevolgen van het verbod op totaalverhuur te omzeilen.
De door appellant geclaimde schade vloeit niet voort uit het bestreden besluit, maar uit de door appellant gekozen oplossing voor het vervallen van de mogelijkheid van totaalverhuur van zijn quotum. Er is geen sprake van causaal verband.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn beroep samengevat het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft appellant ten onrechte niet toegestaan zijn melkquotum te gaan benutten als door hem is voorgesteld, namelijk ten dele via een gepachte locatie. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (arrest van 15 januari 1991 inzake C 341/89 (Ballmann; Jur. 1991, blz. I 00025) en arrest van 8 mei 2003 inzake C 268/01 (Agrargenossenschaft Alkersleben eG; Jur. 2003, blz. I-04353)) volgt dat is toegestaan dat melk op verschillende bedrijfslocaties kan worden geproduceerd, zolang die maar deel uitmaken van het geheel van productie eenheden dat de producent beheert. Enig vereiste is dat deze bedrijfslocaties zich op het grondgebied van de Gemeenschap moeten bevinden en daarvan is hier sprake.
De voorgestelde bedrijfsvoering van appellant is niet in strijd met het uitgangspunt van Verordening (EG) nr. 1788/2003, dat per bedrijf één referentiehoeveelheid mag worden geregistreerd. In het geval van appellant is dat niet anders, omdat appellant zijn bedrijf voor een bepaalde periode wenst uit te breiden door middel van het pachten van een stal en een melkinstallatie. Dat na de pachtperiode ook een andere producent op dezelfde locatie kan melken, doet aan appellants hoedanigheid van producent niet af. Er is evenmin sprake van verplaatsing van het quotum naar een ander bedrijf, omdat de oorspronkelijke locatie in eigendom van appellant blijft en ook voor de melkproductie wordt gebruikt (het produceren van voer voor de melkkoeien). Niet valt derhalve in te zien waarom de melk die appellant op de gepachte locatie zou produceren niet aan zijn referentiehoeveelheid zou kunnen worden toegerekend.
De voorgenomen werkwijze van appellant sluit aan bij de wijze van productie die hij heeft gevolgd bij het verkrijgen van het SLOM II quotum in 1995. De door appellant voorgestane wijze van productiehervatting is door het College goedgekeurd bij uitspraak van 28 juni 1995.
Gezien het vorenstaande is verweerders besluit onjuist en derhalve onrechtmatig. Dat dientengevolge door appellant stappen moesten worden gezet teneinde noodgedwongen zijn melkquotum te vervreemden, is verweerder dan ook toe te rekenen. Voor de ontstane schade is verweerder aansprakelijk.
5. De beoordeling van het geschil
Appellant heeft gedurende meerdere jaren zijn individuele referentiehoeveelheid niet zelf benut, maar geheel verhuurd. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 dreigt in een dergelijke situatie toevoeging van deze hoeveelheid aan de nationale reserve. Appellant wil dit voorkomen en wenst hiertoe gebruik te maken van de door artikel 15, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 geboden mogelijkheid tot hervatting. Kennelijk is verweerder van mening dat deze mogelijkheid voor appellant op zichzelf openstaat. Ingevolge bedoelde bepaling is vereist dat appellant zijn bedrijf als producent hervat. In verband met de definities van de begrippen “producent” en “bedrijf” in artikel 5, onder c en d, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 betekent dit, dat de melk waarvoor bedoelde referentiehoeveelheid wordt benut, moet worden geproduceerd met het geheel van productie-eenheden dat door appellant wordt beheerd.
Voor het produceren van melk in de door hem voorgestane opzet heeft appellant productie-eenheden nodig, die ten tijde van de voorlegging aan verweerder van deze opzet in eigendom toebehoorden aan B, te weten de volledige melkveestapel van B en een stal en melkinstallatie op diens bedrijf in Y.
Appellant beoogt aan de voorwaarden voor hervatting te voldoen door de veestapel van B te kopen en diens stal met melkinstallatie te pachten voor een periode van een jaar.
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat “gelet op artikel 22 Regeling Pro superheffing en melkpremie 2004” geen rekening kan worden gehouden met de pachtovereenkomst en de overeenkomst van koop. Het bestreden besluit geeft niet aan waarop dit standpunt is gebaseerd. De eraan voorafgaande overwegingen bevatten niet meer dan een weergave van de feitelijke gang van zaken en een beknopte samenvatting van de door appellant en verweerder tot dan toe betrokken standpunten. Voorzover de motivering van het besluit gevonden zou moeten worden in bedoelde samenvatting van verweerders standpunt, komt deze erop neer, dat verweerder het voorstel van appellant strijdig acht met het uitgangspunt in Verordening (EG) nr. 1788/2003 dat per bedrijf één referentiehoeveelheid is geregistreerd op naam van één producent. Deze opvatting kan evenwel het besluit niet dragen, nu zij eraan voorbijgaat dat appellant beoogt zijn referentiehoeveelheid geregistreerd te houden op naam van zichzelf en beoogt om door toevoeging van een stal met melkinstallatie en vee aan zijn eigen bedrijfsmiddelen te geraken tot een eigen uitoefening van het melkveebedrijf. Tengevolge van de voorziene rechtshandelingen zal B in de positie komen dat hij gedurende twaalf maanden geen producent is en zijn referentiehoeveelheid dus - volgens de hoofdregel van artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 1788/2003 - in beginsel aan de nationale reserve wordt toegevoegd. Van referentiehoeveelheden van meerdere producenten die tegelijkertijd rusten op hetzelfde bedrijf is dus geen sprake. Uiteraard zal B toevoeging van zijn referentiehoeveelheid aan de nationale reserve willen voorkomen door na het tijdvak van twaalf maanden tot hervatting van zijn eigen bedrijf over te gaan. Dat en waarom deze omstandigheid eraan in de weg zou staan om met de pachtovereenkomst (met betrekking tot stal en melkinstallatie) en de overeenkomst van koop (van melkvee) rekening te houden, is in het bestreden besluit niet vermeld, zodat hieraan een motiveringsgebrek kleeft.
Het College voegt hieraan nog toe, dat verweerder, indien hij toepassing geeft aan artikel 22 van Pro de Regeling, dient aan te geven welk deel van deze bepaling hij toepast. Het artikel voorziet immers in de mogelijkheid geen rekening te houden met rechtshandelingen waarvan op grond van bepaalde feiten of omstandigheden kan worden aangenomen dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen ten doel hebben gehad, of dat deze rechtshandelingen achterwege zouden zijn gebleven indien daarmee niet de vaststelling of oplegging van de heffing voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt. Een benadering als gevolgd in het onderhavige besluit, waarin noch een keuze wordt gemaakt voor één van beide onderdelen, noch wordt betoogd dat beide onderdelen toepasbaar zijn, is te onbepaald. Naar uit het voorgaande volgt, dient verweerder het door hem gekozen standpunt vervolgens te onderbouwen met een eigen redenering waaruit blijkt dat aan de voorwaarden voor toepassing van het betrokken onderdeel wordt voldaan.
In het verweerschrift heeft verweerder in aanvulling op het besluit betoogd dat geen sprake is van een wijziging van de feitelijke verhoudingen op het bedrijf van B, hiermee kennelijk doelend op het eerste onderdeel van artikel 22. Waarom de feitelijke verhoudingen niet zouden zijn gewijzigd, wordt ook in het verweerschrift niet onderbouwd, terwijl er, zonder nadere gegevens over in het bijzonder de feitelijke exploitatie te Y en de zeggenschap of betrokkenheid van B over respectievelijk bij het vee en de stal met melkinstallatie gedurende de pachtperiode van twaalf maanden, niet zonder meer van kan worden uitgegaan dat geen wijziging van de feitelijke verhoudingen optreedt. Over gegevens in vorenbedoelde zin beschikte verweerder blijkens de gedingstukken ten tijde van het bestreden besluit niet, noch heeft hij besluitvorming afhankelijk gesteld van het scheppen van meer duidelijkheid terzake door appellant, bijvoorbeeld door een verklaring van B te verlangen.
Voorzover verweerder van oordeel zou zijn dat toepassing van het tweede onderdeel van artikel 22 aan Pro de orde is, ligt het op het zijn weg om in het bijzonder aan te geven waarin de buiten beschouwing te laten rechtshandelingen zich onderscheiden van andere rechtshandelingen die veelal evenzeer tot doel zullen hebben oplegging van superheffing te voorkomen, zoals tijdelijke overdracht van een deel van de referentiehoeveelheid of kortdurende pacht, maar wel toelaatbaar worden geacht.
Gelet op het voorgaande dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellant dienen te beslissen en hierbij tevens dienen te beslissen op het in bezwaar gedane verzoek om schadevergoeding en vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten. Vooruitlopend op een nieuw besluit ziet het College geen termen om verweerder tot schadevergoeding te veroordelen.
Het College zal bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt.
Voorts acht het College termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten van appellant, te bepalen op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 maart 2005;
- draagt verweerder op, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar van appellant te besluiten;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,-- (zegge: honderdachtendertig euro)
vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2007.
w.g. C.J. Borman w.g. M.S. Hoppener