Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/261 16 november 2006
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
B.V. Handelmaatschappij v/h A & Zn, te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.M.R. Vlaar, werkzaam bij Anders Belicht te Alkmaar,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. J.F. Penning de Vries, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 april 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 5 november 2004, waarbij op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit 2003 (hierna ook: heffingsverordening) een heffing is opgelegd voor het jaar 2003, ongegrond verklaard.
Bij brieven van 19 mei en 3 juni 2005 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 29 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 6 juli 2005 heeft verweerder op daartoe strekkend verzoek van het College van 5 juli 2005, aanvullende stukken overgelegd.
Appellante heeft bij brief van 26 oktober 2005 beroepsgronden en nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft hierop bij schrijven van 28 november 2005 een reactie gegeven.
Op 13 juli 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en B, indirect bestuurder, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, zijn verschenen.
Na de zitting heeft verweerder, met toestemming van appellante, nadere stukken overgelegd.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 134 van de Grondwet (hierna: Gw) luidt, voorzover van belang:
"1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. (…) Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. "
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt, voorzover van belang:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn onttrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten, te weten:
a. registratie van ondernemingen (…);
(…)
c. bevordering van professionele bedrijfsvoering;
(…)
e. onderzoek op sociaal, economisch en technisch terrein;
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
6. Bedrijfslichamen kunnen op heffingen als bedoeld in het eerste lid volgens bij verordening te stellen regelen aan de leden van organisaties van ondernemers welke verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid zijn, een aftrek toestaan tot een deel van het bedrag, dat zij als contributie aan deze organisaties hebben betaald. Deze aftrek kan niet meer dan de helft van de heffing bedragen.
(…)
Artikel 128
1. Indien een verordening of een ander besluit van een orgaan van een bedrijfslichaam de goedkeuring van Onze betrokken ministers of van de Raad behoeft, kan de goedkeuring door Onze ministers worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang en door de Raad wegens strijd met het recht of de belangen, waarvan hem bij artikel 2 de behartiging is opgedragen.
(…)
Artikel 133
De besluiten van de organen van bedrijfslichamen kunnen bij koninklijk besluit worden vernietigd.
Artikel 134
1. Een koninklijk besluit tot vernietiging of tot schorsing, dan wel tot verlenging of opheffing van een schorsing wordt in het Staatsblad geplaatst.
2. De Raad wordt gehoord, alvorens Ons een voordracht tot vernietiging wordt gedaan. "
Voorzover thans van belang, vermeldt de heffingsverordening het volgende:
"Artikel 1
2. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. de ondernemer: de natuurlijke of rechtspersoon die een onderneming drijft waarin de handel wordt uitgeoefend in de verse of bewerkte producten:
1. fruit (…)
2. groenten (…)
Artikel 2
1. De ondernemer is jaarlijks een heffing aan het Productschap Tuinbouw verschuldigd ten behoeve van de algemene kosten van het Productschap Tuinbouw.
2. De heffing bedoeld in het eerste lid wordt opgelegd door de voorzitter, met inachtneming van de volgende artikelen.
Artikel 3
1. De heffing die de ondernemer is verschuldigd, wordt opgelegd naar de grondslag aankoopwaarde over het kalenderjaar 2003.
(…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 5 november 2004 heeft verweerder een heffing opgelegd over het jaar 2003, ten bedrage van € 1.594,90. Dit betreft een ambtshalve schatting, vermeerderd met een bedrag van € 40,00 aan administratiekosten.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 17 december 2004 bezwaar gemaakt. De gronden heeft zij aangevuld bij brief van 21 februari 2005.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd.
Ten aanzien van het standpunt van appellante dat zij bereid is de heffing te voldoen voorzover verbonden aan de publiekrechtelijke taak van het productschap, is verweerder van mening dat dit bezwaar buiten de reikwijdte van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) valt en dat overigens het productschap een publiekrechtelijke taak heeft die allerhande uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. Voorts wijst verweerder erop dat de toezichthouders en goedkeurende ministeries waken voor overtreding van artikel 93, vijfde lid, Wbo, net als de Europese Commissie.
Ten aanzien van de andere door appellante aangevoerde bezwaren, geldt dat het geen bezwaren in de zin van de Awb betreft.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante heeft aan haar beroep een aantal principiële bezwaren tegen het functioneren van productschappen – inclusief verweerder – ten grondslag gelegd. Zakelijk weergegeven heeft appellante hiertoe het volgende aangevoerd.
In strijd met artikel 6 EVRM staat er inzake heffingsaanslagen geen beroepsmogelijkheid bij een onafhankelijke rechter open, aangezien de rechter die op deze beroepen beslist geen andere mogelijkheid heeft dan deze beroepen ongegrond te verklaren. Op grond van artikel 134, derde lid, Gw, dient het mogelijk te zijn besluiten van besturen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties te vernietigen wegens strijd met het algemeen belang. Hiermee is strijdig dat de rechter juist terughoudend dient te zijn als het gaat om toetsing aan het algemeen belang.
Voorzover hieruit de verplichting voortvloeit om mee te betalen aan activiteiten die zijn te karakteriseren als privaatrechtelijk handelen – zoals het maken van reclame of het doen van onderzoek – is verplichte registratie van ondernemers bij verweerder met behulp van de Kamer van Koophandel in strijd met artikel 11 EVRM, dat vrijheid van vereniging garandeert en zo moet worden verstaan dat eveneens niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren.
Volgens appellante wordt van de activiteiten van verweerder door verschillende ondernemers in uiteenlopende mate – of in het geheel niet – geprofiteerd, hetgeen in strijd is met artikel 93, vijfde lid, Wbo, dat bepaalt dat geen verordening aan een gezonde mededinging in de weg mag staan.
Verder is het publiekrechtelijk financieren van reclame uit heffingen op uitsluitend nationale producten in strijd met het Europese recht. Van deze reclame profiteren ook buitenlandse ondernemingen, hetgeen Nederlandse ondernemers benadeelt. Appellante wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) van 8 juni 2006 (zaak C-517/04, Visserijbedrijf Koornstra & Zn. Vof/Productschap Vis, n.n.g.), waaruit zij afleidt dat betekenis dient te worden gehecht aan de omstandigheid dat appellante individueel geen profijt heeft en dat derhalve de vaste jurisprudentie van het College inzake het profijtbeginsel kan worden verlaten.
4.2 Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de heffingsverordening ten onrechte geen kwijtscheldingsregeling, dan wel hardheidsclausule, kent. Daarnaast is het volgens appellante in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat leden van aangesloten organisaties korting krijgen.
4.3 Ten slotte heeft appellante aan haar beroep ten grondslag gelegd dat de heffing ten naam is gesteld van C B.V., terwijl deze had moeten zijn gericht aan B/B.V. Handelmaatschappij v/h A & Zn.
5. Het besluit van 30 november 2005
Naar aanleiding van door appellante alsnog verstrekte gegevens heeft verweerder bij besluit van 30 november 2005 de heffing over het jaar 2003 herzien en vastgesteld op € 494,97, zo is ter zitting gebleken.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Anders dan de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft gesteld, is het College van oordeel dat het besluit van 30 november 2005 dient te worden aangemerkt als een gewijzigde beslissing op het bezwaar, als bedoeld in artikel 6:18 Awb, waartegen het beroep van appellante ingevolge artikel 6:19 Awb geacht wordt mede te zijn gericht. Nu bij het besluit van 30 november 2005 de eerdere heffing is herzien en voorts enig belang bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 5 november 2004 niet is gesteld, zal het beroep, voorzover tegen laatstgenoemd besluit gericht, niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
6.2 Het College bespreekt eerst de grieven van appellante die er - samengevat - op neer komen dat geen effectief toezicht kan worden uitgeoefend ten aanzien van de vraag of de activiteiten van verweerder wel het algemeen belang dienen, dat door de verplichte heffing ten gunste van activiteiten met een privaatrechtelijk karakter de vrijheid van vereniging wordt geschonden en dat het ongelijke profijt dat ondernemingen hebben van deze activiteiten een schending met zich meebrengt van zowel het Nederlandse als het Europese recht.
6.2.1 Appellante heeft verschillende argumenten aangevoerd ter onderbouwing van haar grief dat geen werkelijke controle mogelijk is op de vraag of verweerders activiteiten daadwerkelijk in het algemeen belang zijn. Naar het oordeel van het College ontberen deze argumenten alle feitelijke grondslag, nu tegen de besluiten tot oplegging van een heffing bezwaar en beroep openstaat waarbij tevens de verbindendheid van de onderliggende verordening in rechte kan worden getoetst. De behandeling in beroep vindt plaats bij een gerecht dat onafhankelijk is in de zin van artikel 6 EVRM en de stelling van appellante dat dit gerecht niet anders kan doen dan een beroep als bedoeld ongegrond te verklaren, vindt geen steun in de feiten.
6.2.2 Het beroep van appellante op artikel 11 EVRM, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging, kan naar het oordeel van het College aan de verbindendheid van de heffingsverordening niet afdoen, reeds omdat verweerder als publiekrechtelijk lichaam niet kan worden aangemerkt als een vereniging in de zin van dit artikel.
6.2.3 Appellante heeft zich voorts beroepen op strijd met artikel 93, vijfde lid, Wbo. Ingevolge deze bepaling mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel de onderhavige heffingsverordening, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kan hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie der concurrentie niet gebleken en kan appellantes beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van de onderhavige heffingsverordening leiden.
Voorzover appellante heeft aangevoerd dat zij ten onrechte geen belang heeft bij of profijt heeft van de activiteiten van verweerder, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een heffing als de onderhavige niet afhankelijk is van het profijt dat de individuele ondernemer al dan niet heeft bij de hiermee bekostigde activiteiten. Dat het door appellante aangehaalde arrest van het Hof van 8 juni 2006 aanknopingspunten zou bieden om van deze vaste jurisprudentie af te wijken, heeft appellante niet onderbouwd en het College ziet ook overigens in de overwegingen van het Hof geen grond voor de door appellante voorgestane interpretatie.
6.2.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de eerderomschreven grieven falen.
6.3 Ten aanzien van het ontbreken van een hardheidsclausule, overweegt het College dat verweerder krachtens de desbetreffende bepalingen in de Wbo en de Instellingsverordening een ruime mate van vrijheid toekomt bij het kiezen van de grondslag van de heffing en het opstellen van de uitvoeringsvoorschriften van de heffingsverordening, die het College slechts terughoudend kan toetsen. Dit brengt mee dat aan de heffingsverordening slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere - algemeen verbindende - regeling, dan wel indien, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, moet worden geoordeeld dat de betreffende uitvoeringsvoorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. In de enkele omstandigheid dat verweerder geen coulanceregeling heeft opgenomen voor de situatie waarin een heffingsplichtige een negatief bedrijfsresultaat heeft geboekt, kan geen grond worden gevonden om de heffingsverordening onrechtmatig te achten. Met betrekking tot de stelling van appellante dat ten onrechte voor leden van ondernemersverenigingen is voorzien in een korting op de heffing, overweegt het College dat indien en voorzover verweerder in een heffingsverordening een aftrek op de heffing als door appellante bedoeld opneemt, een dergelijke aftrek is voorzien in artikel 126, zesde lid, Wbo.
6.4 Ten aanzien van de grief van appellante dat de oorspronkelijke heffingsaanslag niet aan haar was gericht maar aan C B.V., overweegt het College dat deze onvolkomenheid in de tenaamstelling niet zodanig is dat redelijkerwijs een misverstand kan hebben bestaan over de vraag voor wie deze aanslag was bestemd. Blijkens een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel drijft de B.V. Handelmaatschappij v/h A & Zn onder dezelfde handelsnaam een onderneming met als bedrijfsomschrijving "De groot- en commissiehandel in groenten en fruit" en is B Beheer B.V. hiervan bestuurder. Gelet op het feit dat de heffing is opgelegd op grond van de Verordening PT algemene heffing handel groenten en fruit en gelet ook op de omschrijving door gemachtigde van appellante van zijn cliënte als "C B.V." in onder meer de in rubriek 1 genoemde brief van 19 mei 2005, kan er naar het oordeel van het College geen misverstand over hebben bestaan dat de heffingsaanslag is opgelegd aan appellante.
6.5 Uit het voorgaande volgt dat geen van de grieven van appellante doel treft. Nu niet in het geding is dat de bij het bestreden besluit van 30 november 2005 herziene nota in overeenstemming met de heffingsverordening is opgelegd, dient het beroep van appellante tegen dit besluit ongegrond te worden verklaard.
6.6 Voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 Awb ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 5 november 2004 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 30 november 2005 ongegrond.
Aldus gewezen door mr. F. Stuurop, mr. M. van Duuren en mr. H.O. Kerkmeester, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.
w.g. F. Stuurop w.g. J.M.W. van de Sande