Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 05/573 18 oktober 2006
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
1. IKEA Nederland B.V., IKEA Horeca en Drank C.V. en
IKEA Horeca Exploitatie B.V., te Amsterdam,
2. De Zuiderster B.V., te Rotterdam,
3. Praxis Doe Het Zelf Center B.V., te Amsterdam, appellanten,
gemachtigde: mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam,
tegen
de raad van de gemeente Barendrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. M. van Putten en mr. L.P. van Zuijdam, werkzaam bij de gemeente Barendrecht.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 8 augustus 2005, bij het College binnengekomen op 9 augustus 2005, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 juni 2005, aan appellanten medegedeeld bij brief van 30 juni 2005.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellanten tegen de afwijzing van hun verzoek om vrijstelling te verlenen op grond van artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet.
Op 21 september 2005 hebben burgemeester en wethouders van Barendrecht namens verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 30 november 2005 hebben appellanten een repliek ingediend.
Verweerder heeft hierop in dupliek bij brief van 11 januari 2006 gereageerd.
Op 6 september 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens appellanten was tevens aanwezig R. Korthals, vestigingsmanager van IKEA Barendrecht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
2. De gemeenteraad kan, al dan niet onder het stellen van regels, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
3. (…)"
De Verordening Winkeltijden Barendrecht (hierna: Verordening) luidt sedert de wijziging van 2 juni 2003, voor zover hier van belang, als volgt:
“ Artikel 5
1. De verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet gelden niet op nader aan te wijzen feestdagen en voor de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland gelden de verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet niet op ten hoogste twaalf, door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen, zon- en feestdagen per kalenderjaar.
2. (…)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten exploiteren grote winkelbedrijven op het bedrijventerrein Vaanpark 2, gelegen in Barendrecht Carnisselande.
- Bij uitspraak van 6 oktober 2004 (Awb 04/204, <www.rechtspraak.nl>, LJN AR4468) heeft het College een door appellanten bij brief van 11 maart 2004 ingesteld beroep tegen een besluit van verweerder inzake de zondagsopenstelling van winkels op het bedrijventerrein Vaanpark gegrond verklaard en verweerder opdracht gegeven opnieuw op het bezwaar te beslissen.
- Het College heeft daarbij onder meer overwogen dat verweerder een brief van appellanten van 5 december 2002 niet alleen had moeten opvatten als een verzoek om de Verordening aan te passen, maar ook als een aan verweerder gericht verzoek om zelf voor het gebied Carnisselande vrijstelling te verlenen van de verboden, vervat in artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet, in die zin dat de verboden niet gelden op de dagen die voor de gebieden Reijerwaard en Cornelisland zijn aangewezen door burgemeester en wethouders.
- Bij brieven van 17 januari, 27 januari en 2 februari 2005 hebben appellanten aanvullende bezwaarschriften ingediend.
- De commissie voor de bezwaarschriften heeft op 24 februari 2005 advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Er is sprake van strijd met de Zondagswet. De bewoners van Barendrecht hechten aan de zondagsrust. Daarnaast gaat de Winkeltijdenwet uit van een gesloten zijn van winkels c.a. op zondag, tenzij er nadrukkelijk vrijstelling wordt verleend. Behalve dat zondagsopenstelling een toename van verkeersdrukte zal veroorzaken, is het al dan niet toestaan van zondagsopenstelling ook een sterk maatschappelijke en principiële aangelegenheid. Verweerder ziet het als zijn maatschappelijke taak om de zondagsrust van zijn bewoners te bewaken in die zin dat hij wil voorkomen dat de Barendrechtse bevolking ongewenst wordt geconfronteerd met winkels die op zondag geopend zijn en winkelend publiek dat in groten getale deze winkels op zondag bezoekt. Door de zondagsopenstelling beperkt te houden tot de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland, die geïsoleerd liggen van de rest van Barendrecht, wordt deze confrontatie tot een minimum beperkt. Bij zondagsopenstelling op bedrijventerrein Vaanpark, dat direct naast de woonwijk Carnisselande is gelegen, is deze confrontatie onvermijdelijk.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland kan niet slagen, omdat de laatste twee genoemde bedrijventerreinen ten noorden van de A15 liggen en nagenoeg geheel afgescheiden liggen van de woonbebouwing van de gemeente Barendrecht. Het bedrijventerrein Vaanpark is gelegen in de nabijheid van veel woonbebouwing. Het gaat hier om een vinexlocatie met duizenden woningen. In geval van zondagsopenstelling zal de verkeersaantrekkende werking van het bedrijventerrein Vaanpark door zijn situering de zondagsrust meer verstoren dan de verkeersaantrekkende werking van de andere twee bedrijfsterreinen.
De stelling van appellanten dat het besluit onvoldoende zorgvuldig en gemotiveerd tot stand is gekomen, omdat geen onderzoek onder de bewoners van Carnisselande is verricht, gaat niet op. Appellanten gaan voorbij aan de functie van de gemeenteraad die als volksvertegenwoordigend orgaan op grond van de Winkeltijdenwet bevoegd is te bepalen dat de zondagsopenstelling is beperkt tot een of meer delen van de gemeente. De onderzoeksplicht van de gemeenteraad reikt niet zover, dat hij onder alle bewoners die geconfronteerd kunnen worden met de gevolgen van een zondagsopenstelling, moet onderzoeken hoe zij tegenover een dergelijke openstelling staan. Het is bij uitstek de functie van de gemeenteraad om over dit soort maatschappelijke issues zelf een oordeel te vormen. De gemeenteraad vertegenwoordigt op grond van de Gemeentewet de bevolking, zodat mag worden aangenomen, dat de gemeenteraad de gevoelens van de burgers ter zake goed kent.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten bestrijden dat zondagsopenstelling van de winkels op het bedrijventerrein Vaanpark zal leiden tot een aanzienlijke toename van het aantal verkeersbewegingen op de Carnisserbaan en in het verlengde hiervan, tot een mogelijke aantasting van de zondagsrust van omwonenden. Slechts de huizen aan een gedeelte van de Carnisserbaan zullen mogelijk de gevolgen van de zondagsopenstelling ondervinden. Uitsluitend aan de westelijke zijde van de Carnisserbaan staan woningen, die van de weg gescheiden worden door een aanzienlijke groenstrook met sloot. Bovendien is de Carnisserbaan überhaupt al geen rustige laan waar op zondag nauwelijks verkeer rijdt.
De bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland liggen geïsoleerd en afgescheiden van de rest van Barendrecht door de A-15. Het bedrijventerrein Vaanpark ligt geïsoleerd en afgescheiden van de rest van Barendrecht door de Carnisserbaan en de A29. Het feit dat aan de westzijde van de Carnisserbaan woningen liggen, doet daar niet aan af, nu ook aan de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland woningen grenzen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat door zowel de gemeente Barendrecht als door haar inwoners veel waarde wordt gehecht aan zondagsrust. Appellanten merken allereerst op dat, voorzover er door de inwoners van Barendrecht inderdaad veel waarde wordt gehecht aan zondagsrust, dit de raad er niet van weerhouden heeft zondagsopenstelling op de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland toe te staan. Voorts menen appellanten dat de stelling van verweerder dat de inwoners van Barendrecht veel waarde hechten aan de zondagsrust, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, niet wordt gestaafd door genoegzaam onderzoek en niet wordt gedragen door een kenbare, begrijpelijke motivering. De bewoners van Carnisselande zijn grotendeels afkomstig uit de Rotterdamse regio. Bij de omwonenden is geen navraag gedaan omtrent bezwaren tegen de ruimere zondagsopenstelling van het bedrijventerrein Vaanpark. Naar de mening van appellanten had het op de weg van verweerder gelegen nader onderzoek te doen.
De omzet van de winkels van appellanten elders is op zondagen vrijwel vergelijkbaar met de omzet op zaterdagen. Daarbij komt dat de winkels in Reijerwaard en Cornelisland veelal concurrerende filiaalbedrijven zijn. Het niet toestaan van een ruimere zondagsopenstelling voor het bedrijventerrein Vaanpark werkt dan ook concurrentievervalsend. Deze concurrentiebeperkende maatregelen worden niet gerechtvaardigd door verschillen in de aard en het karakter van de gebieden.
De belangen van appellanten bij een zondagsopenstelling van hun winkels zijn groot. Dat zondagsopenstelling onmiskenbaar tot aantasting van de zondagsrust van omwonenden zal leiden, staat ook voor verweerder niet vast. Nu verweerder meent dat slechts sprake is van een mogelijke aantasting van de zondagsrust, zijn de gevolgen van het bestreden besluit voor appellanten onevenredig met het doel van het besluit. Gelet op de nadelige gevolgen voor appellanten had verweerder niet het verzoek van appellanten kunnen afwijzen.
Verweerder heeft niet duidelijk gemotiveerd waarom de te verwachten extra toename van verkeer op de Carnisserbaan als gevolg van de zondagsopenstelling van de winkels op het bedrijventerrein Vaanpark nu juist geacht moet worden tot een dusdanige (verdere) aantasting van de omgeving te leiden, dat er in dat geval sprake is van een verstoring van de zondagsrust.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geding gaat het om de vraag of verweerders afwijzing van het verzoek om voor het bedrijventerrein Vaanpark voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per jaar vrijstelling te verlenen van de in artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet vervatte verboden, in rechte stand kan houden.
5.2 Het College stelt voorop dat de wetgever ervoor gekozen heeft om de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling toe te kennen aan de gemeenteraad. Bij de besluitvorming dienaangaande spelen vragen over het karakter van de gemeente en de gewenste ontwikkeling daarvan, alsmede over geloofsovertuiging en het respecteren van de geloofsovertuiging van bepaalde bevolkingsgroepen een belangrijke rol. Blijkens de memorie van toelichting bij artikel 3 van Pro de Winkeltijdenwet was het uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever om de raad volledig vrij te laten bij de beoordeling of er al dan niet aanleiding is voor een vrijstelling of ontheffing. Het ligt reeds daarom niet op de weg van het College om de overwegingen van verweerder aan een indringende inhoudelijke toetsing te onderwerpen.
In het licht daarvan kan het College met veel van de door appellanten aangevoerde argumenten niet uit de voeten. Zo is aangevoerd dat het in de nacht van zaterdag op zondag toelaten van de openstelling van een discotheek aan de Carnisserbaan een grotere inbreuk zou opleveren op de zondagsrust dan de openstelling van enkele megawinkels op het bedrijventerrein Vaanpark en dat verweerder inconsequent zou handelen door de zondagsrust van bewoners van Rotterdamse wijken die naast de op een aantal zondagen wel opengestelde bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland gelegen zijn, van minder belang te achten dan de zondagsrust van de bewoners van Carnisselande.
De weging van dergelijke, op een waardering van niet exact bepaalbare belangen gebaseerde, argumenten is nu juist voorbehouden aan de gemeenteraad. Het is niet aan het College daarover een zelfstandig oordeel te vellen.
Mede gelet op het voorgaande overweegt het College met betrekking tot de door appellanten aangevoerde grieven als volgt.
5.3 De Winkeltijdenwet voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om voor verschillende delen van de gemeente in verschillende regimes van zondagsopenstelling te voorzien. Dat kan vanzelfsprekend een zekere ongelijkheid in de mogelijkheden van bedrijven in de verschillende delen van de gemeente om op zondag een extra omzet te verwerven ten gevolge hebben. Op zichzelf levert dat nog geen inbreuk op het gelijkheidsbeginsel op.
Dat zou slechts het geval kunnen zijn als voor verschillende behandeling van de onderscheiden delen van de gemeente geen redelijke grond bestaat. Daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. De redenering van verweerder dat de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland van de gemeentelijke woonkernen zijn afgesneden door de snelweg, zodat de bedrijvigheid op en bij die terreinen de zondagsrust in de gemeente in mindere mate kan aantasten dan bij het bedrijventerreinVaanpark, dat - al ligt daar ook een snelweg tussen - toch te midden van twee woonkernen ligt, is niet onbegrijpelijk of onredelijk. Het enkele feit dat tegen die redenering naar de mening van appellanten ook wel wat valt in te brengen, kan appellanten niet baten. Het is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, aan verweerder om de criteria te bepalen, die voor de beoordeling van de verschillende delen van de gemeente beslissend zullen zijn.
5.4 De gemeenteraad is als vertegenwoordigend lichaam niet verplicht te onderzoeken of zijn oordeel over een onderwerp als het handhaven van de zondagsrust in de gemeente door een meerderheid van de bewoners gedragen wordt. De gemeenteraad is geroepen om voor de gemeente de afweging in dergelijke kwesties te maken. Als de raad meent over voldoende informatie te beschikken, behoort hij die afweging zelfstandig te maken. Indien zijn afweging vervolgens niet door de meerderheid van de gemeentebewoners gedragen blijkt te worden, kan dat bij volgende verkiezingen tot wijziging in de samenstelling van de raad aanleiding vormen. De rechter kan echter over de vraag of de gemeenteraad voldoende aandacht aan de bij de bevolking van de gemeente levende inzichten heeft besteed, in zulke zaken in beginsel niet oordelen. De stelling dat verweerder in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld door zonder nader opinieonderzoek onder de inwoners over zondagsopenstelling van winkels te besluiten, onderschrijft het College dan ook niet.
5.5 Appellanten stellen dat ingevolge de Winkeltijdenwet slechts dan een verschillend regime van zondagsopenstelling in verschillende delen van de gemeente mag worden ingevoerd, als die delen in objectieve zin van elkaar te onderscheiden zijn. Anders zou sprake zijn van concurrentievervalsing. In dat verband hebben ze er ook op gewezen dat verweerder ten onrechte belang lijkt te hechten aan het feit dat de vestiging van IKEA al zeer vele uren per week geopend mag zijn.
Naar het College reeds heeft overwogen, is het aan verweerder om te beslissen op grond van welke criteria hij onderscheid tussen verschillende delen van de gemeente maakt. Aan het argument dat de commerciële belangen van appellanten door zijn besluitvorming ernstig geschaad worden, behoort verweerder in zijn afweging echter zeker ook enig gewicht toe te kennen. Het is dan ook terecht dat verweerder bij zijn besluitvorming aandacht besteed heeft aan de vraag of appellanten nog wel in genoegzame mate de kans hebben hun winkels op lonende wijze te exploiteren. In dat verband mag de avondopenstelling op werkdagen in de afweging betrokken worden.
5.6 Ingevolge artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet dienen winkels op zondag gesloten te zijn. Van dat verbod kan vrijstelling of ontheffing verleend worden. Het College leidt daaruit af dat de wetgever de belangen die pleiten voor zondagssluiting in beginsel doorslaggevend, of in elk geval zeer zwaarwegend, acht.
Met betrekking tot de kennelijk door appellanten gehuldigde opvatting, dat zondagsopenstelling zou moeten worden toegestaan tenzij aangetoond kan worden dat die openstelling tot daadwerkelijke aantasting van de zondagsrust zou leiden, overweegt het College dat appellanten aldus zondagsrust ten onrechte geheel gelijk stellen aan de afwezigheid van geluids- of verkeersoverlast of vergelijkbare storingen. Voor grote delen van de Nederlandse bevolking lijkt het begrip zondagsrust, dat overigens als zodanig in de Winkeltijdenwet niet voorkomt, echter veeleer betrekking te hebben op het tijdelijk tot stilstand komen van de hectiek en de bedrijvigheid van het dagelijkse, doordeweekse leven. Op de zondag als rustdag moet de gelegenheid bestaan daar op een of andere manier afstand van te nemen.
Over het belang van die zondagsrust wordt in de Nederlandse maatschappij zeer verschillend gedacht. Derhalve is weging van dit belang tegenover de belangen van appellanten niet op een objectieve manier te verrichten. Niet ten onrechte is die weging dan ook aan een op politieke wijze samengesteld orgaan toevertrouwd.
5.7 In een uitgebreide notitie die door verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag is gelegd, zijn de diverse in deze zaak aan de orde komende argumenten besproken en gewogen. De aldus geleverde motivering heeft appellanten geenszins kunnen overtuigen. Daaraan kan echter niet de conclusie verbonden worden dat niet aan het motiveringsvereiste voldaan is. Verweerder heeft geformuleerd welke factoren hem tot zijn beslissing gebracht hebben, hetgeen heeft geresulteerd in een begrijpelijke uiteenzetting van redelijke overwegingen. Daarmee is in genoegzame mate aan het motiveringsvereiste voldaan.
5.8 Gelet op het vorenstaande moet het beroep ongegrond verklaard worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.C. Cusell en mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2006.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.H. Vazquez Muñoz