Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 04/204 6 oktober 2004
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
1. IKEA Nederland B.V., IKEA Horeca en Drank C.V. en
IKEA Horeca Exploitatie B.V., te Amsterdam,
2. De Zuiderster B.V., te Rotterdam,
3. Praxis Doe Het Zelf Center B.V., te Amsterdam, appellanten,
gemachtigde: mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam,
tegen
de raad van de gemeente Barendrecht, verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 11 maart 2004, bij het College binnengekomen op
12 maart 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 januari 2004, bekendgemaakt op 3 februari 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellanten tegen de afwijzing van het verzoek van Ikea Nederland B.V. de Verordening Winkeltijden Barendrecht te wijzigen niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 15 april 2004 hebben burgemeester en wethouders van Barendrecht een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 13 mei 2004 hebben appellanten desgevraagd meegedeeld er mee in te stemmen dat in deze zaak uitspraak wordt gedaan met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tevens hebben zij een reactie op het verweerschrift toegezonden, die zij bij brief van 29 juni 2004 nog hebben toegelicht.
Bij besluit van 24 mei 2004 heeft verweerder het verweerschrift bekrachtigd.
Bij brief van 3 juni 2004 is door burgemeester en wethouders eveneens meegedeeld akkoord te gaan met het achterwege laten van een zitting. Voorts is bij brief van 18 juni 2004 namens verweerder een conclusie van dupliek toegezonden.
Appellanten hebben bij brief van 29 juni 2004 een nadere reactie toegezonden, waarop door burgemeester en wethouders bij brief van 28 juli 2004 is gereageerd.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Winkeltijdenwet luidt voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk.
2. De gemeenteraad kan, al dan niet onder het stellen van regels, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
3. (…)
De Verordening Winkeltijden Barendrecht (hierna: Verordening) luidt sedert de wijziging van 2 juni 2003 voor zover hier van belang als volgt:
“ Artikel 5
1. De verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet gelden niet op nader aan te wijzen feestdagen en voor de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland gelden de verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet niet op ten hoogste twaalf, door het college van burgemeester en wethouders aan te wijzen, zon- en feestdagen per kalenderjaar.
2. (…)”
2.2 Op grond van de stukken zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 5 december 2002 heeft Ikea Nederland B.V. verweerder het volgende verzocht:
“ Ikea zou graag zien dat haar filiaal in Barendrecht op het bedrijfsterrein Carnisselande, evenals de winkels op het bedrijventerrein Reijerwaard, 12 zondagen per jaar voor het publiek opengesteld mag zijn.
Ingevolge de vigerende “Verordening Winkeltijden Barendrecht”geldt er thans slechts een zondagopenstelling voor de winkels gelegen op het bedrijventerrein Reijerwaard. Ikea verzoekt u derhalve de “Verordening Winkeltijden Barendrecht” zodanig aan te passen dat de zondagopenstelling ook geldt voor de winkels op het bedrijventerrein Carnisselande, maar in elk geval voor Ikea.”
- Bij besluit van 31 maart 2003 heeft verweerder het verzoek afgewezen. Dit besluit is bij brief van 11 april 2003 aan Ikea Nederland B.V. bekend gemaakt.
- Hiertegen hebben appellanten bij brief van 12 mei 2003 een bezwaarschrift ingediend.
- Op 18 september 2003 zijn appellanten door de commissie voor de bezwaarschriften ter zake van hun bezwaren gehoord.
- De commissie voor de bezwaarschriften heeft op 29 september 2003 advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder met overneming van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft hiertoe overwogen - in de kern samengevat - dat het aangevallen besluit de weigering behelst een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen. Tegen een zodanige weigering, die voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep gelijk te stellen valt met een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, staan de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep niet open.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben onder verwijzing naar literatuur en jurisprudentie betoogd dat een (positief) besluit tot wijziging van de Verordening, als gevraagd, niet een algemeen verbindend voorschrift is, maar een besluit van algemene strekking. Zodanig besluit bevat geen zelfstandige normstelling en moet worden aangemerkt als een concretiserend-annex besluit, aangezien het niet meer doet dan het vaststellen c.q. verruimen van het toepassingsbereik van de in de Verordening geregelde zondagsopenstelling. De weigering de Verordening te wijzigen is derhalve evenmin een algemeen verbindend voorschrift. Appellanten wijzen op een uitspraak van de president van het College van 30 september 1997 nr. AWB 97/1139, waarin deze, aldus appellanten, oordeelde dat een besluit tot wijziging van de Verordening winkeltijden van de gemeente Den Haag naar inhoud en strekking diende te worden gekwalificeerd als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift. Voorts wijzen appellanten op de uitspraak van het College van 7 november 2001 nr. AWB 00/871, waarin het verzoek om aanwijzing ten behoeve van een onderneming van twaalf koopzondagen werd aangemerkt als een verzoek om een besluit van algemene strekking te nemen.
5. De nadere standpunten van partijen
Verweerder heeft in zijn verweerschrift en dupliek, eveneens onder verwijzing naar jurisprudentie de juistheid van het standpunt van appellanten bestreden. Anders dan in de door appellanten genoemde uitspraken gaat het in dit geval om een geografische beperking van de gebieden waarbinnen de zondagsopening kan worden toegestaan. Deze vormt een noodzakelijk bestanddeel van artikel 5 van Pro de Verordening. De gebiedsaanwijzing is van toepassing op alle bedrijven die in de aangewezen gebieden zijn gevestigd of zich in de toekomst zullen vestigen. Verweerder wijst op de uitspraak van het College van 4 oktober 2002 nrs. AWB 01/414, 01/708 en 01/806, waarin de aanwijzing van het gebied waarbinnen een speelautomatenhal mocht worden gevestigd werd aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
Appellanten menen dat het hier, anders dan in het door verweerder aangehaalde geval, gaat om de situatie waarin wordt geweigerd een in een algemeen verbindend voorschrift opgenomen rechtsnorm op concrete plaatsen en tijden niet van toepassing te verklaren. Het aanwijzingsbesluit geeft slechts een noodzakelijke invulling aan een ander wettelijk voorschrift, waarin de rechtsnorm is neergelegd, en bepaalt dus slechts de reikwijdte van een al bestaand wettelijk voorschrift. Appellanten wijzen er op dat men door de vorm van het besluit dient heen te kijken. Ook al gaat het formeel-juridisch om de weigering een verordening aan te passen, naar de inhoud is het een concretiserend besluit van algemene strekking. Voorts moet onderscheid gemaakt worden tussen de situatie waarin het gaat om vaststelling van een verordening en het verruimen van het toepassingsbereik ervan.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Verweerder heeft hetgeen door appellanten is gevraagd in hun brief van 5 december 2002 opgevat als een verzoek tot wijziging van de Verordening in die zin dat aan burgemeester en wethouders voor een bepaald gebied de bevoegdheid wordt overgedragen om vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 3, eerste lid van de Winkeltijdenwet. Vervolgens heeft verweerder vastgesteld dat een besluit als gevraagd is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift waartegen, ingevolge de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep worden ingesteld.
6.2 Dienaangaande overweegt het College het volgende.
6.3 In de memorie van toelichting bij de Derde tranche Awb zijn algemeen verbindende voorschriften omschreven als “naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent” (TK 1993-1994, 23 700, nr. 3). Om aan dergelijke regels het rechtskarakter van algemeen verbindende voorschriften toe te kennen, is naar het oordeel van het College voorts vereist dat deze een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij gelden voor een reeks van gevallen en gericht zijn tot een open, in abstracto omschreven groep van (rechts)personen en dat de regels hetzij op zichzelf, hetzij als onderdeel van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, een zelfstandige normstelling inhouden.
Verweerder heeft door het vaststellen van artikel 5 van Pro de Verordening kennelijk beoogd zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling, neergelegd in artikel 3, eerste lid van de Winkeltijdenwet, te delegeren, maar de gelding van dit delegatiebesluit te beperken tot de gebieden Reijerwaard en Cornelisland. Gelet op de laatste volzin van voormeld eerste lid biedt, naar het oordeel van het College, de Winkeltijdenwet ruimte voor een dergelijke vorm van delegatie.
Wijziging van voormeld artikel 5, er toe strekkend dat het gebied Carnisselande op dezelfde wijze wordt aangewezen als het gebied Reijerwaard, zou tot gevolg hebben dat aan burgemeester en wethouders voor de duur van de geldigheid van de desbetreffende bepaling in de Verordening ook voor dat gebied de bevoegdheid ontstaat jaarlijks voor ten hoogste 12 zon- en feestdagen vrijstelling te verlenen van de verboden van artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet. Anders dan appellanten hebben gesteld zou de gevraagde wijziging dus niet betekenen dat op een concrete plaats en tijd een verbodsbepaling niet meer van toepassing is. Dat en op welke wijze burgemeester en wethouders van de aan hen gedelegeerde bevoegdheid gebruik zouden maken staat immers niet vast. Reeds daarin onderscheidt de hier aan de orde zijnde weigering om gebruik te maken van de delegatiebevoegdheid, neergelegd in artikel 3, tweede lid, van de Winkeltijdenwet zich van de situatie waarin wordt beslist omtrent het verlenen van de vrijstelling, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet, zoals in de zaak waar de door appellanten aangehaalde uitspraak van de president betrekking op had. Evenmin is de weigering vergelijkbaar met de weigering van burgemeester en wethouders in de zaak AWB 00/871 om toepassing te geven aan een - in die zaak niet bestaande - bevoegdheid om koopzondagen aan te wijzen.
6.4 Uit het vorenstaande volgt, naar het oordeel van het College, dat voor zover het verzoek van appellanten van 5 december 2003 wordt opgevat als een verzoek het in de Verordening neergelegde delegatiebesluit te wijzigen, de afwijzing ervan moet worden aangemerkt als de weigering een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen en derhalve niet vatbaar is voor bezwaar en beroep. Bij het bestreden besluit zijn in die redenering de bezwaren van appellanten terecht niet-ontvankelijk verklaard.
6.5 Het College stelt evenwel tevens vast dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen alleen had gedelegeerd met betrekking tot de delen van de gemeente, gevormd door de bedrijventerreinen Reijerwaard en Cornelisland. In de Verordening is voorts geen bepaling opgenomen inhoudend dat voor de overige delen van de gemeente geen vrijstelling wordt verleend of waarin de bevoegdheid van verweerder op grond van artikel 3, eerste lid van de Winkeltijdenwet anderszins is beperkt. Hieruit volgt naar het oordeel van het College dat verweerder de brief van 5 december 2002 ook had kunnen en moeten opvatten als een aan hem gericht verzoek om zelf vrijstelling te verlenen ten aanzien van het gebied Carnisselande van de verboden, vervat in artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet, en wel in die zin dat de verboden niet gelden op de dagen die voor de gebieden Reijerwaard en Cornelisland zijn aangewezen door burgemeester en wethouders. Een besluit tot het verlenen van vrijstelling als bedoeld zou naar het oordeel van het College moeten worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Tegen een dergelijk besluit, en dus ook tegen de afwijzing van een desbetreffend verzoek, kan een bezwaarschrift worden ingediend.
6.6 Hieruit volgt dat verweerder ten onrechte zijn beslissing op het verzoek van appellanten niet tevens heeft geduid als een - appellabele - weigering vrijstelling te verlenen van de verboden van artikel 2 van Pro de Winkeltijdenwet. In zoverre is het bezwaarschrift van appellanten dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
6.7 Gezien het vorenstaande kan het bestreden besluit voor zover het betrekking heeft op het achterwege blijven van een beslissing van verweerder op het verzoek om vrijstelling te verlenen niet in stand blijven. Het beroep is in zoverre gegrond. Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
7 De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren tegen het niet
beslissen op het verzoek vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Winkeltijdenwet;
- vernietigt het besluit van verweerder voor zover de bezwaren van appellanten tegen het niet beslissen op het verzoek
vrijstelling te verlenen niet-ontvankelijk zijn verklaard;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, vastgesteld op € 322,--, te betalen door de gemeente Barendrecht;
- bepaalt dat de gemeente Barendrecht het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,-- aan hen vergoedt;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. R. Meijer