Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
AWB 04/411 14 december 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kouwets, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 14 mei 2004, bij het College binnengekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 april 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op appellantes bezwaar tegen verweerders besluit van 25 december 2003, waarbij appellantes aanvraag om akkerbouwsubsidie op grond van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen over het jaar 2003 naar aanleiding van teledetectiecontrole geheel is afgewezen.
Appellante heeft bij brief van 9 juni 2004 de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 3 augustus 2004 een verweerschrift ingediend.
Op 18 november 2004 respectievelijk 14 januari 2005 hebben appellante en verweerder een nader stuk ingebracht.
Op 28 november 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Hierbij is het standpunt van appellante uiteengezet door haar gemachtigde en B. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was."
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is bepaald:
"Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland", "blijvende teelten", "meerjarige gewassen" en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, was ten tijde van de onderhavige subsidieaanvraag onder meer bepaald:
"Artikel 32
Kortingen en uitsluitingen bij te hoge aangifte
1. Wanneer ten aanzien van een gewasgroep de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, wordt het steunbedrag berekend op basis van de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3 % of dan 2 ha, doch niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Wanneer het verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte, wordt voor de betrokken gewasgroep geen aan de oppervlakte gerelateerde steun toegekend.
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30 %, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(…)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 15 mei 2003 een Gecombineerde opgave 2003 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag oppervlakten ingediend. Hij heeft daarbij voor 11.09 ha akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole in november 2003 heeft GeoRas, het bureau dat verweerder inzake teledetectiecontrole adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat perceel 3 (opgegeven oppervlakte 3.11 ha) niet voldoet aan de definitie akkerland.
- Hiermee geconfronteerd heeft appellante bij brief van 21 november 2003 het volgende aan verweerder medegedeeld. De voormalige eigenaar, C, heeft aan appellante te kennen gegeven dat hij op perceel 3 in de periode van 1987 tot en met 1991 zeker maïs heeft verbouwd. Omdat C al enige jaren gepensioneerd is, is het onmogelijk en ongepast om te eisen dat bewijsstukken worden overgelegd. Uit navraag bij het toenmalige en huidige Loonbedrijf D is gebleken dat dit bedrijf in de periode van 25 jaar op dit perceel maïs heeft verbouwd.
- Bij besluit van 25 december 2003 heeft verweerder de gevraagde akkerbouwsteun met toepassing van artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel geweigerd, omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 30% van de geconstateerde oppervlakte (namelijk 38,97%).
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 januari 2004 bezwaar gemaakt. Bij het bezwaarschrift heeft appellante meitellingsgegevens van C overgelegd. Hieruit blijkt dat C in de jaren 1987 tot en met 1991 respectievelijk 160, 300, 300, 265 en 265 are voor akkerbouw in gebruik heeft gehad. In 1989, 1990 en 1991 ging het blijkens de overgelegde gegevens om snijmaïs. Voorts heeft appellante in bezwaar een schriftelijke verklaring van 6 maart 2004 overgelegd, waarin appellante schrijft dat C haar te kennen heeft gegeven dat hij in de periode van 1987 tot en met 1991 met enige regelmaat op zijn grond groenbemester heeft gezaaid.
- Appellante heeft haar bezwaar nader toegelicht op een hoorzitting op 11 maart 2004. Daar heeft Honig de satellietbeelden waarop zijn oordeel was gebaseerd, getoond en toegelicht.
- Naar aanleiding van de hoorzitting is aan appellante bij brief van 18 maart 2004 desgevraagd ook een satellietbeeld uit het voorjaar van 1992 overgelegd. Uit het overgelegde beeld van 15 mei 1992 is, na onderzoek door Honig, gebleken dat perceel 3 ook in het voorjaar begroeid is geweest met gras.
- Bij brief van 18 maart 2004 heeft appellante een verklaring van 16 maart 2004 overgelegd van Loonbedrijf D, waarbij wordt aangegeven dat het loonbedrijf tussen 1987 en 1992 loonwerkzaamheden ten behoeve van de maïsteelt op het betreffende perceel heeft verricht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is, samengevat, het volgende overwogen.
Door middel van satellietbeelden en de interpretatie van GeoRas is gebleken dat perceel 3 in de referentiejaren 1987 tot en met 1991 met gras beteeld is geweest. Om satellietbeelden te weerleggen is bewijs op perceelsniveau vereist.
In het bestreden besluit is gemotiveerd aangegeven waarom het overgelegde bewijsmateriaal, mede gelet op de beschikbare satellietbeelden, als onvoldoende is beoordeeld.
Nu perceel 3 terecht niet-premiewaardig is bevonden en het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 30% van de geconstateerde oppervlakte, is de premie terecht geweigerd. De sanctie vloeit rechtstreeks voort uit artikel 32 van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Verweerder heeft geen beleidsvrijheid hiervan af te wijken.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep, samengevat, het volgende aangevoerd.
Perceel 3 voldoet wel aan de definitie akkerland. Er is in de referentiejaren maïs op geteeld. Na de maïsoogst, is er groenbemester gezaaid.
Appellante heeft geen vertrouwen in de satellietbeelden. De beelden, waarvan GeoRas stelt dat er gras op is te zien, laten diverse kleuren zien. Bovendien bieden de satellietbeelden over de jaren 1987 en 1988 volgens NEO geen definitief uitsluitsel omtrent het al dan niet voorkomen van een akkerbouwgewas en is de stelligheid van GeoRas tamelijk strijdig met de genuanceerdheid die men van een expert mag verwachten. Nu niet met 100% zekerheid is te stellen dat er in de referentieperiode op perceel 3 geen akkerbouwgewas heeft gestaan en bij enige twijfel het voordeel dient te worden gegeven, had verweerder het perceel moeten goedkeuren.
De verklaringen van de voormalige eigenaar en de loonwerker bieden in samenhang met de meitellingsgegevens en het contra-expertiserapport van NEO voldoende waarborgen ten aanzien van de premiewaardigheid van het perceel. Bovendien zijn er voor maïspercelen geen bewijzen op perceelsniveau te overleggen.
Uit het bestreden besluit is niet duidelijk hoe de belangen van appellante zijn afgewogen tegen verweerders belangen. Bovendien zijn de sancties onevenredig. Er is aldus sprake van strijd met de artikelen 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Appellante heeft zich er ter zitting op beroepen dat haar geen schuld treft als bedoeld in artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001. Daarbij heeft zij in het bijzonder gewezen op de volgende omstandigheden. Van de voormalige pachter E was vernomen dat hij voor 2000 en 2001 premie voor perceel 3 had gekregen. Het perceel is als akkerland gepacht, hetgeen in de prijs tot uitdrukking komt. De toenmalige eigenaar C had appellante verteld dat hij in de referentieperiode maïs op het perceel heeft geteeld. Uit de meitellingen bleek dat 3.00 ha maïs is geteeld, welke oppervlakte nagenoeg overeenkomt met de oppervlakte van perceel 3.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Voorzover appellante meent dat satellietbeelden te onnauwkeurig zijn om als basis te dienen voor besluitvorming door verweerder, volgt het College appellante hierin niet.
Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer in zijn uitspraak van 30 september 2005 (AWB 04/374, www.rechtspraak.nl, LJN AU4088), vergt de interpretatie van satellietbeelden een niet geringe mate van deskundigheid. Het is in vele gevallen niet mogelijk om met behulp van een simpel schema op basis van de daarop zichtbare kleurverschillen tot een eenduidige conclusie over de aanwezigheid van bepaalde beplanting op een bepaald moment te geraken. Dat neemt niet weg dat er betrouwbare informatie aan valt te ontlenen.
GeoRas is een door de Europese autoriteiten gecertificeerd bedrijf dat de door de Europese Commissie beschikbaar gestelde satellietbeelden volgens vaste procedures interpreteert. Indien op basis daarvan niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze de premiewaardigheid van het perceel alsnog aannemelijk maakt.
De aanvrager kan dit allereerst doen door gemotiveerd aan te voeren dat verweerder en/of GeoRas ten onrechte de conclusie hebben getrokken dat de beelden onvoldoende grondslag bieden om een perceel premiewaardig te achten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als aanwijsbaar beelden van een verkeerd perceel bestudeerd zijn of als de beelden verkeerd geïnterpreteerd zijn en wel degelijk uitwijzen dat sprake is geweest van een gebruik anders dan als bedoeld in artikel 7.
De aanvrager kan de premiewaardigheid van een perceel voorts aannemelijk maken door feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien een stuk wordt overgelegd waaruit blijkt dat op het perceel in één van de referentiejaren een akkerbouwgewas is geteeld, zeker als dit gebruik in overeenstemming met de beelden kan worden gebracht. Volgens vaste jurisprudentie van het College kan daarbij geen vorm van bewijs op voorhand worden uitgesloten en dient bij de waardering van het aangebrachte bewijs rekening gehouden te worden met het feit, dat het tijdsverloop na de periode van 1987 tot en met 1991 de mogelijkheid van bewijslevering ongunstig beïnvloedt. Het bewijs van een ander gebruik dan uit de satellietbeelden wordt afgeleid, kan in beginsel alleen per perceel geleverd worden.
Uitgangspunt bij de beoordeling is in beide gevallen dat het niet aan verweerder is overtuigend te bewijzen dat een perceel niet premiewaardig is, maar aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat een voor subsidie opgegeven perceel premiewaardig is. Het is immers de verantwoordelijkheid van de aanvrager te onderbouwen dat hij voor de door hem aangevraagde subsidie in aanmerking komt, zodat van hem bewijs ter zake mag worden gevraagd. Verweerder neemt dan ook op goede gronden het standpunt in dat hij na controle geen steun mag verstrekken als er niet van kan worden uitgegaan dat het daarvoor in aanmerking gebrachte perceel aan de voorwaarden voldoet.
5.2 Appellante heeft de premiewaardigheid van perceel 3 niet aannemelijk gemaakt.
Van een verkeerde interpretatie van de satellietbeelden van perceel 3 is niet gebleken. De conclusie van NEO in het rapport van 15 oktober 2004, dat de satellietbeelden voor de jaren 1987 en 1988 geen definitief uitsluitsel bieden omtrent het al dan niet voorkomen van een akkerbouwgewas op het perceel omdat van die jaren een beeld uit het groeiseizoen ontbreekt, kan appellante reeds niet baten, nu verweerder bij brief van 14 december 2004 alsnog beelden uit het groeiseizoen heeft overgelegd. Het College ziet geen reden om te twijfelen aan het oordeel van Honig dat ook op deze beelden uit het groeiseizoen gras is te zien.
Voorts kan op grond van de door appellante overgelegde stukken evenmin worden geconcludeerd dat het perceel in een of meer referentiejaren niet alleen als grasland in gebruik is geweest. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
C heeft in de verklaring van 6 maart 2004 weliswaar verklaard dat hij in de periode van 1987 tot en met 1991 op het perceel met enige regelmaat groenbemester heeft gezaaid, maar niet duidelijk is in welke jaren dit dan zou zijn geweest, terwijl hij deze verklaring evenmin met een stuk heeft kunnen onderbouwen. De verklaring gaat bovendien in tegen de conclusies van GeoRas en van NEO. NEO deelt voor de jaren 1989, 1990 en 1991 de conclusie van GeoRas dat sprake is van grasland en concludeert dat voor de jaren 1987 en 1988 geen sprake is van een groenbemester op het perceel.
Ook Loonbedrijf D heeft in zijn verklaring van 16 maart 2004 niet aangegeven in welk van de referentiejaren loonwerkzaamheden ten behoeve van de maïsteelt zijn verricht en heeft de verklaring evenmin met een stuk kunnen onderbouwen. Bovendien is door Honig aan de hand van de satellietbeelden toegelicht dat op perceel 3 in tegenstelling tot enkele omliggende percelen geen maïs heeft gestaan.
De meitellingsgegevens van C uit de referentieperiode kunnen appellante ten slotte evenmin baten, omdat hieruit niet blijkt welk gewas op welk perceel heeft gestaan.
Verweerder heeft dan ook terecht aangenomen dat perceel 3 niet premiewaardig is.
5.3 Omdat het verschil tussen aangevraagde en geconstateerde oppervlakte groter is dan 30% van de geconstateerde oppervlakte, was verweerder ingevolge artikel 32, tweede lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 verplicht de premie geheel te weigeren. Voor de door appellante gewenste belangenafweging was geen plaats.
5.4 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen.
Appellante heeft dergelijke bescheiden echter niet overgelegd.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2005.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. M.S. Hoppener