Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/635 24 augustus 2005
5135 EG-steunverlening akkerbouwgewassen
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: J.A. Rietveld, werkzaam bij Hans Rietveld Agrarisch Advies en Bemiddeling, te Leerdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. P.M. Bakker Schut, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 26 juli 2004, bij het College binnengekomen op 28 juli 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 juli 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders besluiten van 17 mei 2004, verzonden op 4 juni 2004, waarbij zijn eerdere besluiten tot toekenning aan appellant van akkerbouwsteun over de jaren 2000 en 2001 zijn herzien en de uitbetaalde steun grotendeels is teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 6 september 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 10 september 2004 heeft hij een verweerschrift ingediend.
Op 25 mei 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar voor appellant zijn gemachtigde is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door drs. M. Honig, werkzaam bij GeoRas.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen, is onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 7
Er kunnen geen betalingsaanvragen worden ingediend voor grond die op 31 december 1991 als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was.
(…)"
In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen is het volgende bepaald:
“ Voor de toepassing van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 gelden voor de begrippen "blijvend grasland" "meerjarige gewassen"en "herstructureringsprogramma" de in bijlage I opgenomen definities."
In bedoelde bijlage staat:
"Definities
1. Blijvend grasland
Grond die geen deel uitmaakt van een vruchtwisseling en die blijvend (ten minste vijf jaar) als grasland wordt gebruikt, ongeacht of het ingezaaid dan wel natuurlijk grasland betreft."
Bij Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2801/1999, is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 9
1. (…)
2. Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ''oppervlakten'' aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter is dan 3% van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20% van de geconstateerde oppervlakte.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
Voor de toepassing van de leden 1 en 2 worden het voederareaal, de braakgelegde oppervlakte en de oppervlakten met verschillende akkerbouwgewassen waarvoor een verschillend steunbedrag geldt, elk alleen en afzonderlijk in aanmerking genomen.
(...)
Artikel 14
1. In geval van onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen (...)''
In Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 32
(...)
2. Wanneer met betrekking tot de totale geconstateerde oppervlakte waarop een steunaanvraag in het kader van de in artikel 1, lid 1, onder a), van Verordening (EEG) nr. 3508/92 vermelde steunregelingen betrekking heeft, het verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte in de zin van artikel 31, lid 2, groter is dan 30%, wordt het op grond van die steunregelingen toe te kennen steunbedrag waarop het bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 31, lid 2, aanspraak zou kunnen maken, voor het betrokken kalenderjaar geweigerd.
(...)
Artikel 44
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in deze titel bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing wanneer het bedrijfshoofd feitelijk juiste gegevens heeft verschaft of wanneer hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
(...)
Artikel 48
Overmacht en buitengewone omstandigheden
1. Gevallen van overmacht of buitengewone omstandigheden moeten binnen tien werkdagen vanaf het tijdstip waarop zulks voor het bedrijfshoofd mogelijk is met het relevante door de bevoegde instantie afdoende geachte bewijs bij de bevoegde instantie worden gemeld.
(...)
Artikel 49
Terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen
1. In geval van een onverschuldigde betaling is het bedrijfshoofd verplicht het betrokken bedrag terug te betalen, verhoogd met de overeenkomstig lid 3 berekende rente.
(...)
4. De in lid 1 bedoelde terugbetalingsplicht is niet van toepassing indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie en die fout redelijkerwijs niet kon worden ontdekt door het bedrijfshoofd.
Wanneer de fout evenwel betrekking heeft op feitelijke elementen die relevant zijn voor de berekening van de betrokken betaling, is de eerste alinea alleen van toepassing indien het besluit tot terugvordering niet binnen twaalf maanden na de betaling is meegedeeld.
(...)
Artikel 53
Intrekking
1. Verordening (EEG) nr. 3887/92 wordt ingetrokken. Zij blijft evenwel van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die aflopen vóór 1 januari 2002.
(...)
Artikel 54
Inwerkingtreding
1. Deze verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
2. Zij is van toepassing op steunaanvragen voor verkoopseizoenen of premieperioden die op of na 1 januari 2002 ingaan."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 29 april 2002 een Gecombineerde opgave 2002 voor Landbouwtelling, Gebruik gewaspercelen en Aanvraag Oppervlakten ingediend. Daarbij is voor 19.20 ha maïs, voor 2.80 ha wintertarwe en voor 2.62 ha groene braak akkerbouwsteun aangevraagd.
- Op basis van een teledetectiecontrole heeft GeoRas, het bureau dat verweerder in dergelijke zaken adviseert, aan verweerder gerapporteerd dat de met maïs beteelde percelen 1,2 en 3 uit zijn aanvraag oppervlakten met een totale opgegeven oppervlakte van 11.58 ha, alsmede het met wintertarwe beteelde perceel 4 met een opgegeven oppervlakte van 2.80 ha, niet aan de definitie van akkerland voldoen.
- Bij besluit van 15 januari 2003 heeft verweerder in een en ander aanleiding gevonden de door appellant gevraagde akkerbouwsteun geheel te weigeren, omdat het verschil tussen gevraagde en geconstateerde oppervlakte 140,43 % van de geconstateerde oppervlakte bedroeg en bij een verschil van meer dan 50% van de geconstateerde oppervlakte het recht op subsidie op grond van artikel 32, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 geheel vervalt. Tevens is appellant voor een bedrag dat gelijk is aan het geweigerde steunbedrag nogmaals uitgesloten van subsidie.
- Appellante heeft tegen dit besluit bij brief van 26 maart 2003 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 8 maart 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellant geen beroep ingesteld.
- Bij de besluiten van 17 mei 2004 heeft verweerder zijn eerdere besluiten op de aanvragen 2000 en 2001, waarin de genoemde percelen ook voor subsidie in aanmerking gebracht werden, herzien.
Met betrekking tot de aanvraag 2000 heeft dit tot het volgende aanleiding gegeven.
In de gewasgroep overige granen werden de percelen 1 (5.08 ha) en 2 (5.42 ha) voor steun opgegeven. Verweerder heeft op basis van de bevindingen van GeoRas het perceel 2 alsnog voor slechts 2.57 ha steunwaardig geacht.
In de gewasgroep maïs heeft appellant de percelen 3 (3.04 ha), 4 (4.40 ha) en 5 (1.64 ha) voor steun opgegeven. Verweerder heeft op basis van de bevindingen van GeoRas perceel 3 alsnog voor slechts 0.01 ha steunwaardig bevonden. Perceel 4 werd alsnog geheel niet steunwaardig bevonden en perceel 5 voor slechts 0.03 ha.
In de gewasgroep braak heeft appellante het perceel 6 (2.50 ha) voor steun opgegeven. Op basis van de bevindingen van GeoRas heeft verweerder alsnog dit perceel voor slechts 0.04 ha steunwaardig bevonden.
In alle drie genoemde gewasgroepen leidt dit tot een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte van meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte. Verweerder heeft daarom op grond van het bepaalde in artikel 9, tweede lid, tweede volzin, van Verordening (EG) nr. 3887/92 de totale voor deze gewasgroepen reeds uitbetaalde steun ad
€ 8947,89 teruggevorderd.
Met betrekking tot de aanvraag 2001 heeft dit de volgende gevolgen gehad.
In de gewasgroep overige granen heeft appellante de percelen 3 (3.04 ha), 4 (4.40 ha) en 5 (4.14 ha) voor steun opgegeven. Op basis van de bevindingen van GeoRas heeft verweerder perceel 3 alsnog voor slechts 0.01 ha steunwaardig bevonden. Perceel 4 werd alsnog voor het geheel niet steunwaardig bevonden en perceel 5 voor slechts 0.07 ha. Dit leidt binnen deze gewasgroep tot een verschil tussen de aangevraagde en de geconstateerde oppervlakte dat meer dan 20 % bedraagt van de geconstateerde oppervlakte. Verweerder heeft vervolgens de voor deze gewasgroep reeds uitbetaalde steun ad
€ 5165,13 teruggevorderd.
- Appellant heeft bij brief van 21 juni 2004 tegen de besluiten van 17 mei 2004 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit stelt verweerder dat hij op grond van de hier in rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen uit Europese verordeningen verplicht is om ten onrechte betaalde bedragen terug te vorderen, tenzij sprake is van overmacht. Overmacht is gesteld noch gebleken.
Artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is niet van toepassing, omdat de betaling niet is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde instantie zelf of van een andere instantie. Op het moment van de beoordeling was immers nog niet bekend dat de percelen niet voldeden aan de definitie akkerland. Bovendien dient een aanvrager zich hier zelf van te vergewissen. Dat appellant de betreffende percelen vóór 2000 verhuurd had aan derden die ook subsidie hebben ontvangen, maakt dit niet anders.
Hiernaast heeft appellant door ondertekening van de aanvraag verklaard kennis te hebben genomen van en in te stemmen met de geldende voorwaarden en verplichtingen. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden voldoet, komt derhalve geheel voor zijn rekening en risico.
Verweerder bestrijdt dat bij appellant vertrouwen gewekt kan zijn doordat hij in eerdere jaren voor het bewuste perceelsgedeelte wel premie heeft toegekend. Ook voor hem is pas door de rapportage van GeoRas duidelijk geworden dat de bewuste percelen niet voldoen aan de definitie van akkerland. Verweerder kon appellant dus niet eerder dan hij gedaan heeft mededelen dat er met de bewuste percelen een probleem zou zijn.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft de bewuste percelen in de jaren vóór 2000 verhuurd aan derden. In 2000 is appellant de gronden weer zelf gaan gebruiken, waarbij hij er van uit is gegaan dat het om premiewaardig akkerland ging. Door dit ook na te vragen bij de vorige gebruiker, heeft appellant te goeder trouw de percelen voor subsidie opgegeven.
Verweerder heeft door niet direct in 2000 kenbaar te maken dat het hier om percelen ging die niet aan de voorwaarden van de Regeling EG-steunverlening akkerbouwgewassen (hierna: de Regeling) voldoen, een voor appellant niet herkenbare fout, zoals bedoeld in artikel 49, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001, gemaakt. Door deze fout heeft appellant niet reeds in 2001 de bewuste percelen niet meer voor subsidie op grond van de Regeling in aanmerking gebracht. Daarom rust er geen terugbetalingsplicht op appellant.
Daarenboven is appellant, doordat verweerder pas in 2002 kenbaar heeft gemaakt dat niet aan de definitie akkerland werd voldaan, thans drie achtereenvolgende jaren ook nog eens met een sanctie geconfronteerd, hetgeen onrechtvaardig is.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat hij geen bewijsmateriaal uit de jaren 1987 t/m 1991 meer ter beschikking heeft. Daarom stelt hij de juistheid van de bevindingen van GeoRas niet ter discussie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt allereerst vast dat appellant tegen het besluit van 8 maart 2004 geen beroep heeft ingesteld. Anders dan verweerder in het verweerschrift heeft gesteld ontneemt dat appellant niet het recht om, als verweerder aan zijn bevindingen vervolgens de conclusie verbindt, dat de toegekende premie over eerdere jaren teruggevorderd moet worden, alsnog deze bevindingen ter discussie te stellen. In dit opzicht staat ieder besluit op zich. Derhalve komt appellant hier de vrijheid toe om te bewijzen, dat hij percelen voor premie in aanmerking heeft gebracht die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen.
5.2 Indien op basis van een door GeoRas uitgevoerd teledetectie-onderzoek niet kan worden vastgesteld dat een perceel op 31 december 1991 anders dan als blijvend grasland, voor meerjarige teelten, als bosgrond of voor niet-agrarische doeleinden in gebruik was en dat derhalve voor dat perceel op grond van artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1251/1999 een betalingsaanvraag kan worden ingediend, mag van de aanvrager verwacht worden dat deze feiten of omstandigheden aanvoert, op basis waarvan de subsidiewaardigheid van dit perceel alsnog kan worden vastgesteld.
Nu appellant de juistheid van de bevindingen van GeoRas niet ter discussie heeft gesteld, moet het College er van uitgaan dat ook in de jaren 2000 en 2001 steun is aangevraagd voor percelen, waarvan niet kan worden vastgesteld, dat deze daarvoor in de zin van Verordening (EG) nr. 1251/1999 in aanmerking kunnen worden gebracht.
5.3 Als, zoals hier aan de orde, niet kan worden vastgesteld dat een perceel voldoet, moet ingevolge genoemd artikel 7 de daarvoor gevraagde premie geweigerd worden. Dan moeten vervolgens de vragen beantwoord worden of die bevinding ook rechtvaardigt dat:
- een besluit tot toekenning van steun voor dat perceel, dat genomen is voordat bekend werd dat het perceel niet voor premie in aanmerking kan worden gebracht, op die grond mag worden ingetrokken;
- ter zake van het opvoeren van het betrokken perceel in de aanvraag of aanvragen die tot die eerdere toekenning(en) geleid heeft of hebben, alsnog een sanctie mag worden opgelegd;
- een op basis van die eerdere toekenning(en) reeds uitbetaald bedrag aan steun, waarop achteraf geen recht blijkt te bestaan, mag worden teruggevorderd.
5.4 Het College overweegt ter zake dat verweerder terecht het standpunt inneemt dat voor de jaren 2000 en 2001 de eerste en de derde vraag hun beantwoording vinden in artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92; verweerder is verplicht om toekenning van steun ongedaan te maken en het op basis van die toekenning uitbetaalde bedrag terug te vorderen als achteraf komt vast te staan, dat de aanvrager op die steun geen aanspraak kon maken. Het gaat hier om een verplichting tot terugvordering, die rechtstreeks voortvloeit uit het Europese recht en geheel daardoor wordt gereguleerd.
5.5 Wat betreft de tweede vraag verwijst het College naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2002, C-304/00, Jur. I-10737, inzake W.H. Strawson (Farms) Ltd en J.A. Gagg & Sons (a firm). Daaruit blijkt dat indien een aanvrager gedurende enkele jaren achtereen een grotere oppervlakte aanvraagt dan geconstateerd wordt, als zulks eenmaal is vastgesteld en op basis daarvan de toekenning van steun herzien wordt, voor ieder van die jaren de uit de Verordeningen (EEG) nr. 3887/92 en (EG) nr. 2419/2001 voortvloeiende sancties opgelegd dienen te worden, onverminderd de verjaringstermijn bepaald in artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95.
Dit betekent dat ter zake van een gelijke overtreding in meerdere jaren achteraf over ieder jaar een sanctie moet worden opgelegd. Naar het Hof heeft vastgesteld, is zulks niet in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel.
5.6 De opgelegde sancties vinden voor de hier aan de orde zijnde jaren 2000 en 2001 hun grondslag in Verordening (EEG) nr. 3887/92. Gelet op artikel 2, tweede lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 kan een overtreder zich ook voor de jaren tot 2002 op eventueel minder strenge bepalingen in Verordening (EG) nr. 2419/2001 beroepen.
Op grond van eerstgenoemde verordening moet van het opleggen van sancties worden afgezien als de aanvrager het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend of als er sprake is van overmacht.
Voorzover appellant heeft willen betogen dat de toekenning van akkerbouwpremie over eerdere jaren een erkenning als hierbovenbedoeld zou opleveren, wijst het College dit betoog van de hand. Aan toekenning van akkerbouwpremie ligt niet steeds een compleet onderzoek van alle van belang zijnde voorwaarden ten grondslag. Slechts een percentage van 5% van alle in een jaar ingediende aanvragen moet ingevolge het bepaalde in artikel 6, derde lid, van Verordening (EEG) nr. 3887/92 en vervolgens artikel 18, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2419/2001 aan een fysieke controle onderworpen worden. Daarvan maakt bovendien een historisch teledetectieonderzoek niet altijd deel uit.
5.7 Het feit, dat ter beantwoording van de vraag of een perceel voor premie in aanmerking komt, feiten en omstandigheden uit de jaren 1987 tot en met 1991 beslissend zijn, maakt het voor vele aanvragers van premie steeds moeilijker om vast te stellen of de door hen beteelde percelen daaraan voldoen.
Dit neemt niet weg dat het op de weg van appellant heeft gelegen de gegevens en bescheiden te verzamelen en bewaren, die nodig kunnen zijn voor de beoordeling van zijn jaarlijkse aanvragen om akkerbouwsteun.
Verweerder heeft dan ook in aanmerking kunnen nemen dat het aan de aanvrager is om vóór het opgeven van een perceel voor subsidie in het kader van de Regeling zich ervan te vergewissen of dat perceel voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Het opgeven van een perceel dat niet aan de voorwaarden van de regeling voldoet, komt, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de producent, voor rekening en risico van de aanvrager.
5.8 In artikel 44 van Verordening (EG) nr. 2419/2001 is onder andere bepaald dat geen sancties worden opgelegd wanneer de aanvrager kan bewijzen dat hem geen schuld treft. Het College acht het denkbaar dat een aanvrager, die gedurende de jaren 1987 tot en met 1991 niet als eigenaar, pachter of anderszins bij het gebruik van een perceel betrokken was en die zich aanwijsbaar omtrent het gebruik van een perceel in de bewuste periode geïnformeerd heeft en in dat kader vóór de indiening van zijn aanvraag schriftelijke bescheiden verkregen heeft, waaruit in redelijkheid de conclusie kan worden getrokken dat het perceel aan de voorwaarden voor steunverlening voldoet, op grond van deze bepaling aan oplegging van een sanctie kan ontkomen. In het geval van appellant is van iets dergelijks echter in het geheel niet gebleken.
5.9 Gelet op het voorgaande heeft verweerder in het onderhavige geval terecht over de jaren 2000 en 2001 de aan appellant toegekende steun ingetrokken en alsnog de ingediende aanvraag over de beide jaren (grotendeels) geweigerd.
5.10 Het in het licht daarvan onverschuldigd betaalde bedrag dient, zoals ook uit rechtsoverweging 5.4 blijkt, ingevolge artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 terugbetaald te worden.
Van terugvordering moet worden afgezien als de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde nationale instantie of een andere instantie en deze fout redelijkerwijs door de aanvrager niet kon worden ontdekt.
Het College vindt geen aanleiding om hier te oordelen dat premie is uitbetaald als gevolg van een fout van de bevoegde instantie. De aanvrager is immers zelf verantwoordelijk voor het indienen van een juiste aanvraag. Als verweerder op basis van door de aanvrager verstrekte onjuiste gegevens tot een toekenning en uitbetaling is gekomen, kan dit dan ook geen reden vormen om van terugvordering af te zien, indien later bij controle blijkt dat het perceel niet aan de voorwaarden voldoet.
5.11 Gelet op het voorgaande moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. E.J.M. Heijs en mr. H.O. Kerkmeester in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2005.
w.g. J.A. Hagen w.g. F.W. du Marchie Sarvaas