Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
Nrs. AWB 04/108 en 04/174 15 maart 2004
7811 Verordening zelfcontrole varkens op het
verbod van bepaalde stoffen 2002
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken van:
1. De Groene Belangenbehartiger B.V., te Slagharen (verder te noemen: DGB),
2. A, te B (verder te noemen: A),
3. C, te D (verder te noemen: C),
verzoekers,
gemachtigde: mr. S.W. Knoop, advocaat te Zuthpen,
tegen
de Voorzitter van het Productschap voor Vee en Vlees, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr. C.M. Bitter, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Bij besluit van 13 januari 2004 heeft verweerder IKB Varkens erkend als zelfcontrolesysteem voor zover het betreft de opzet van het systeem, gebaseerd op de thans geldende regelgeving in het kader van zelfcontrole varkens.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 3 februari 2004 een bezwaarschrift ingediend. Voorts hebben verzoekers bij faxbericht van gelijke datum aan de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het hiervoor genoemde besluit van 13 januari 2004. Dit verzoek is geregistreerd onder nr. AWB 04/108.
Bij brief van gelijke datum hebben verzoekers nadere stukken doen toekomen.
Bij brief van 18 februari 2004 heeft verweerder gereageerd op het verzoek om een voorlopige voorziening.
Bij besluit van 27 februari 2004 heeft verweerder de aanvraag van DGB om erkenning van IKB 2004 op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening zelfcontrole Varkens op het gebruik van bepaalde stoffen 2002 (hierna: de Verordening) afgewezen.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 1 maart 2004 een bezwaarschrift ingediend. Bij brief van gelijke datum, ter griffie ingekomen op 2 maart 2004 hebben verzoekers de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van het hiervoor genoemde besluit van 27 februari 2004, onder de bepaling dat IKB 2004 wordt behandeld als certificeringssysteem dat is erkend op grond van artikel 5, tweede lid, van de Verordening. Dit verzoek is geregistreerd onder nr. AWB 04/174.
Op 4 maart 2004 hebben verzoekers nogmaals nadere stukken toegezonden, alsmede een aanvulling gegeven op hetgeen in de verzoekschriften is aangevoerd.
Op dezelfde datum heeft verweerder nadere stukken doen toekomen.
De voorzieningenrechter heeft de onderhavige verzoeken om voorlopige voorziening gezamenlijk behandeld ter zitting van 8 maart 2004, alwaar partijen, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Hierbij waren verzoekers A en C in persoon aanwezig. Voor verweerder was tevens aanwezig E, werkzaam bij het secretariaat van verweerder.
Ter zitting hebben verzoekers hun verzoeken om voorlopige voorziening in die zin gewijzigd dat zij bij deze gelegenheid hebben verzocht om, bij wijze van voorlopige voorziening, primair de besluiten van 13 januari 2004 en 27 februari 2004 te schorsen en subsidiair IKB Varkens en IKB 2004, althans degenen die bij deze zelfcontrolesystemen zijn aangesloten, tot zes weken na de beslissing op de bezwaarschriften gelijk te behandelen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb, L125, blz. 10, hierna: Richtlijn 96/23/EG) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"(16) Overwegende dat de systemen van zelfcontrole die door de producentengroeperingen worden toegepast, een belangrijke rol kunnen spelen bij de strijd tegen het illegale gebruik van groeibevorderaars; dat het voor de consument van fundamenteel belang is dat die systemen voldoende waarborgen bieden voor wat betreft de afwezigheid van dergelijke stoffen of produkten en dat een algemene aanpak op Europees niveau onontbeerlijk is voor de instandhouding en bevordering van dergelijke systemen;
(17) Overwegende dat de producentengroeperingen daartoe gesteund dienen te worden bij de ontwikkeling van systemen van zelfcontrole om te garanderen dat hun vlees vrij is van niet-toegestane stoffen of produkten;
(…)
HOOFDSTUK III
Zelfcontrole en medeverantwoordelijkheid van de marktdeelnemers
Artikel 9
A. De Lid-Staten zien erop toe dat:
(…)
3. a) door de in de punten 1 en 2 bedoelde producenten en verantwoordelijke personen alleen in de handel worden gebracht:
i) dieren waaraan geen niet-toegestane stoffen of produkten zijn toegediend of dieren die geen illegale behandeling in de zin van de onderhavige richtlijn hebben ondergaan;
ii) dieren waarvoor in het geval van toediening van toegestane stoffen of produkten de daarvoor voorgeschreven wachttijd in acht is genomen;
(…)
B. Met het oog op de toepassing van deel A zien de Lid-Staten erop toe dat, onverminderd de naleving van de voorschriften van de richtlijnen inzake het in de handel brengen van de verschillende betrokken produkten:
- in hun wetgeving het beginsel wordt opgenomen dat de verschillende betrokken partners zelf kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector;
- de in de algemene voorwaarden voor merken of labels op te nemen zelfcontrolemaatregelen worden uitgebreid.
Zij stellen de Commissie en de andere Lid-Staten desgevraagd op de hoogte van de hiertoe genomen maatregelen, met name de maatregelen in verband met de controle uit hoofde van deel A, punt 3, onder a), i) en ii)."
Artikel 2, tweede lid, van de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (Stcrt. 1997, 130), luidt als volgt:
"2. Ter uitvoering van richtlijn (…) richtlijn 96/23/EG draagt de minister de aan hem in artikel 19 van Pro de Landbouwwet toegekende bevoegdheden over aan het bestuur van het Produktschap voor Vee en Vlees (…) voor wat betreft het stellen van regelen met betrekking tot:
a. maatregelen ter zelfcontrole als bedoeld in artikel 9 van Pro richtlijn 96/23/EG;
b. het uitoefenen van kwaliteitstoezicht door de verschillende betrokken sectoren als bedoeld in artikel 9, onderdeel B, van richtlijn 96/23/EG;
c. het aanwijzen van instellingen die belast zijn met het verrichten van kwaliteitscontroles in de verschillende sectoren."
Ter implementatie van artikel 9 van Pro Richtlijn 96/23/EG heeft het bestuur van het Productschap voor Vee en Vlees (hierna: PVV) op 10 juli 2002 de Verordening vastgesteld (PBO-blad 2004, nr. 1). Deze verordening, die door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is goedgekeurd en op 3 januari 2004 in werking is getreden, luidt als volgt:
"Artikel 3
1. Het is de be- of verwerker verboden varkens te aanvaarden of te doen aanvaarden.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien de be- of verwerker is gecertificeerd (…)
Artikel 4
1. Het is verboden varkens en producten in de handel te brengen.
2. Het in het eerste lid bedoelde verbod geldt niet indien:
a. de varkens of producten afkomstig zijn van een gecertificeerd bedrijf (…)
Artikel 5
1. De gecertificeerde be- of verwerkers of bedrijven, bedoeld in artikel 3 en Pro 4, zijn gecertificeerd volgens een door de voorzitter erkend certificeringssysteem dat ten aanzien van varkens en producten is gericht op de controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan en dat voldoet aan de in bijlage II genoemde erkenningscriteria.
2. a. de voorzitter erkent een certificeringssysteem als bedoeld in het eerste lid, op basis van een rapportage van een instantie die door de Raad van accreditatie is geaccrediteerd volgens de norm NEN-EN-45011.
(…)
Bijlage II, behorende bij de Verordening zelfcontrole varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002.
ERKENNINGSCRITERIA VOOR CERTIFICERINGSSYSTEMEN
Een certificeringssysteem dat erkend wil worden in het kader van deze verordening dient te voldoen aan de volgende criteria.
(…)
II. Voorschriften met betrekking tot de controle.
Het certificeringssysteem hanteert ten minste de volgende controlesystematiek:
1. De controle op de aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan dient plaats te vinden door een onafhankelijke controle-instantie die minimaal in het bezit is van een NEN-EN-45004 accreditatie voor monstername bij varkens of producten ten behoeve van de controle op niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten daarvan, of die op een aantoonbaar gelijkwaardig niveau controles uitvoert.
2. De controle op de afwezigheid van niet-toegestane stoffen of omzettingsproducten vindt onaangekondigd plaats, met een frequentie op basis van een risico-analyse of op basis van een systematiek afhankelijk van de gemiddelde levensverwachting van de varkens.
3. Uitsluitend de monsters die zijn genomen en aangeleverd door de in het eerste lid bedoelde controle-instantie(s) worden geanalyseerd. De analyse van de genomen monsters dient plaats te vinden in een laboratorium dat is erkend bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet.
(…)."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Blijkens het verslag van de 1462e openbare bestuursvergadering van het PVV van 10 juli 2002 is besloten de bij een certificeringssysteem aangesloten bedrijven steekproefsgewijs te controleren, waarbij is voorgesteld om, wat de grootte van de steekproef betreft, te starten met een controle (monstername) van 5% van de gecertificeerde bedrijven per jaar, conform de rundersector. Voorts is tijdens deze vergadering besloten om controle van niet-toegestane stoffen voornamelijk uit te voeren op urinemonsters, waarbij is voorgesteld om op elk te bemonsteren bedrijf per 1.000 aanwezige varkens 5 monsters te nemen, met een minimum van 5 monsters per bedrijf.
- Op 21 maart 2003 heeft DGB, een werkmaatschappij van de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV), het door haar beheerde zelfcontrolesysteem IKB 2004 aangemeld voor erkenning als certificeringsssysteem in de zin van de Verordening.
- Het PVV heeft op 10 november 2003 het door hem beheerde zelfcontrolesysteem IKB Varkens bij verweerder aangemeld met het oog op erkenning als certificeringssysteem in de zin van de Verordening.
- Op 10 december 2003 heeft DGB een aanvraag ingediend om IKB 2004 op grond van artikel 5, tweede lid, van de Verordening te erkennen als certificeringssysteem. In bijlage 4 ("Risico Analyse Verboden stoffen IKB 2004") van het bij het aanvraagdossier gevoegde stuk getiteld "IKB 2004 Primaire sector", houdende voorwaarden en voorschriften IKB 2004 voor varkenshouders, is onder meer vermeld:
"Op basis van uitkomsten uit de steekproef (PVV 2001) en TNO is niet af te leiden hoe groot de steekproef moet zijn. Wij gaan er daarom vanuit 2.% van onze deelnemende (IKB 2004) bedrijven jaarlijks controleren op verboden stoffen.
(…)
Op basis van het schandalen uit het verleden (MPA en Dioxine) en aan de hand van de monsteropties van het PVV en RIKILT willen wij voorlopig in steken op voer en water mocht na enige tijd blijken (evaluatie) dat er andere opties nodig zijn dan is IKB 2004 daartoe bereid.
De bemonstering gebeurt dus door middel van Voer en Drinkwater.
Van elk vermeerderingsbedrijf wordt willekeurig uit 1 afdeling 1 hok bemonsterd
Per 1000 vleesvarkenplaatsen wordt willekeurig uit 1 afdeling 1 hok bemonsterd.
Uit het te bemonsteren hok wordt 1 monster uit trog genomen (droogvoerbak) willekeurig (trogcontrole) en wordt 1 monster uit drinkwater gehaald willekeurig (nippelcontrole). (…)."
- In bijlage A ("Achtergrondinformatie en ontwikkelingen") bij het verslag van de 1489e openbare bestuursvergadering van het PVV van 10 december 2003 wordt onder meer het volgende opgemerkt:
"Welke monsters
De meeste niet-toegestane stoffen zijn goed te analyseren in urinemonsters. (…) Een aantal stoffen zal voornamelijk via voer (…) toegediend worden of in het dier terechtkomen. Voor analyse van deze stoffen is voer het meest geschikte analysemedium. Voorstel is om naast de urinemonsters ook voermonsters te nemen. Indien de urine positief reageert, kan dan direct ook het voermonster worden geanalyseerd ten einde te kunnen vaststellen dan wel uit te sluiten of er elders in de keten sprake is van contaminatie. Een aantal farmacologische stoffen (…) zijn goed te analyseren in voer- en watermonsters.
(…)
Implementatiedatum
(…)
Voor varkenshouders wordt/blijft de spelregel dat zich uiterlijk vóór 31 december a.s. moeten hebben aangesloten bij een zelfcontrolesysteem dat zich heeft aangemeld, dan wel bij een monstername-instantie die voor erkenning opteert. Met deze opgave worden zij vrij gesteld van verdere verplichting tot uiterlijk 1 april 2004. Mocht het onverhoopt zo zijn dat een zelfcontrole-instantie dan wel monstername-instantie geen erkenning heeft behaald per 1 februari 2004, dan heeft men nog 2 maanden om zich aan te sluiten bij een ander erkend zelfcontrolesysteem dan wel monstername-instantie.
Consequentie is dat de zelfcontroleverordening als het ware gefaseerd in werking treedt per 1 januari 2004. Immers, de daadwerkelijke monstername en -analyse zal pas vanaf 1 april a.s. helemaal zijn ingevoerd. (…)"
- In bijlage B ("Werkafspraken") bij dit verslag wordt onder meer het volgende opgemerkt:
"De Verordening Zelfcontrole Varkens bevat een raamwerk. Dit raamwerk dient ten behoeve van de uitvoering nader ingevuld te worden. Dit gebeurt middels voorstellen voor werkafspraken die door het PVV-bestuur worden geaccordeerd. Het PVV-bestuur heeft op 10 juni [lees: juli] 2002 al een aantal werkafspraken geaccordeerd. Bijvoorbeeld de grootte van de steekproef van gecertificeerde bedrijven en de grootte van de steekproef van varkens op de te bemonsteren bedrijven.
Voor zowel de certificeringssystemen als voor de controle-instanties is een uitvoeringskader opgesteld waarin voor de uitvoering van zelfcontrole varkens de randvoorwaarden zijn opgenomen. Hierin staan ook de door het PVV geaccordeerde werkafspraken."
- Over de op IKB 2004 betrekking hebbende erkenningsaanvraag is veelvuldig gecorrespondeerd tussen DGB en verweerder. Deze correspondentie betreft onder meer de (on)volledigheid van voormelde erkenningsaanvraag, de al dan niet nog benodigde informatie ter afhandeling van deze aanvraag, de op IKB Varkens en IKB 2004 betrekking hebbende persberichten die het PVV heeft laten uitgaan en waartegen verzoekers bezwaar hebben gemaakt en de verzoeken van DGB om enige spoed te betrachten bij de afhandeling van haar erkenningsaanvraag.
- Op 6 januari 2004 heeft TNO een positief advies uitgebracht met betrekking tot de op IKB Varkens betrekking hebbende erkenningsaanvraag van het PVV.
- Vervolgens heeft verweerder het in rubriek 1 omschreven besluit van 13 januari 2004 genomen, waarvan thans schorsing wordt verzocht.
- Op 23 januari 2004 heeft TNO advies uitgebracht over de op IKB 2004 betrekking hebbende erkenningsaanvraag van DGB. De in het adviesrapport opgenomen conclusie luidt als volgt:
"Uitgaande van de directe beantwoording van de criteria (80% direct vastgelegd in de beschikbare "dragende/officiële" en gerelateerde documenten), de intentie bij de overige criteria (12% direct afleidbaar) en onder verwijzing naar de niet beantwoorde vragen (8%), lijken de ter beschikking gestelde documenten te voldoen aan de door het PVV opgestelde "Beoordelingscriteria bij aanmelding certificeringssysteem primaire sector"."
- Vervolgens heeft verweerder DGB bij brief van 30 januari 2004 bericht dat weliswaar een positief advies van TNO is ontvangen inzake de procedurele beoordeling, doch dat ten aanzien van de materiële beoordeling, gelet op artikel 5, eerste lid, van de Verordening, ernstige twijfels bestaan of de maatregelen in IKB 2004 voldoende garanties bieden om de afwezigheid van gebruik van niet-toegestane stoffen in in de handel gebrachte varkens of producten daarvan aan te tonen. Voorts merkt verweerder op dat hij, gegeven de hem op dat moment ter beschikking staande gegevens, niet tot erkenning kan overgaan en dat hij een second opinion zal laten uitvoeren ten aanzien van de materiële aspecten.
- Deze second opinion is uitgevoerd door de Voedsel en Waren Autoriteit, die zijn bevindingen heeft neergelegd in een aan het Ministerie van LNV gerichte brief van 27 februari 2004.
- Vervolgens heeft verweerder het in rubriek 1 omschreven besluit van 27 februari 2004 genomen, waarvan thans schorsing wordt verzocht.
3. De besluiten waarvan schorsing wordt verzocht en het standpunt van verweerder
Het besluit van 13 januari 2004, waarop het onder nr. AWB 04/108 geregistreerde verzoek om voorlopige voorziening ziet, luidt als volgt:
"Ik heb uw aanvraag voor erkenning van IKB Varkens in het kader van de Verordening Zelfcontrole Varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002 door TNO laten beoordelen. Ik heb van TNO een positief advies inzake de erkenning ontvangen.
Gelet op dit advies en op grond van artikel 5 van Pro de Verordening Zelfcontrole Varkens op het verbod gebruik van bepaalde stoffen 2002 erken ik IKB Varkens als zelfcontrolesysteem voor zover het betreft de opzet van het systeem, gebaseerd op de thans geldende regelgeving in het kader van zelfcontrole varkens. Naar verwachting volgt in de loop van dit jaar aanvullende regelgeving inzake zelfcontrole varkens op basis van reeds geaccordeerd bestuursbeleid. De beoogde corresponderende implementatie hiervan in IKB Varkens zal daarna worden beoordeeld door een geaccrediteerde instantie.
Er heeft nog geen toets op de praktische werking van uw zelfcontrolesysteem plaats kunnen vinden, omdat eerst voldoende ervaringen dienen te zijn opgedaan. Medio 2004 zal ik een opdracht hiertoe verstrekken aan een onafhankelijke geaccrediteerde instantie. Na deze beoordeling, medio 2004, zal ik op basis van het advies van de onafhankelijke geaccrediteerde instantie opnieuw uitspraak doen over de erkenning van IKB Varkens in het kader van zelfcontrole varkens. Daarna volgt standaard een jaarlijkse beoordeling voor behoud van de erkenning. (…)"
Het besluit van 27 februari 2004, waarop het onder nr. AWB 04/174 geregistreerde verzoek om voorlopige voorziening betrekking heeft, luidt als volgt:
"Zoals ik u heb meegedeeld in de bovengenoemde brief [van 30 januari 2004] heeft TNO-Voeding een positief advies inzake de procedurele beoordeling van IKB 2004 afgegeven. TNO-Voeding constateert daarbij dat in de risico-analyse een steekproefgrootte van 2 % is opgenomen. Uit de offerte van TNO-lab aan de DGB inzake de analyseactiviteiten. is duidelijk gebleken dat er geen urinemonsters geanalyseerd zullen worden. Dit alles heeft bij mij geleid tot ernstige twijfels of de controlemethodiek in IKB 2004 voldoende garanties biedt om de afwezigheid van gebruik van niet-toegestane stoffen van in de handel gebrachte varkens of producten daarvan aan te tonen.
Ik heb een second opinion bij de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) laten uitvoeren ten aanzien van de materiële aspecten. Dit met het doel om een onafhankelijk advies te verkrijgen over de mate van waarborging van afwezigheid van illegaal gebruik van niet-toegestane stoffen. De VWA is van mening dat de materiële aspecten ten aanzien van de Verordening een verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven zijn. Tegelijkertijd wijst de VWA er kortgezegd in haar brief d.d. 27 februari 2004 op dat voor het bepalen van aanwezige sporen van verboden stoffen/producten in varkens of producten daarvan, tenminste ook dierlijke matrici nodig zijn en in ieder geval verzameld tijdens de boerderijfase. Het antwoord van VWA inzake de second opinion heeft bij mij de ernstige twijfels, of de controlemethodiek in IKB 2004 voldoende garanties biedt, bevestigd.
De controlemethodiek (aard van de monsters en steekproefgrootte) is een cruciaal onderdeel in zowel de uitwerking van de verordening als het voldoen aan de doelstellingen van de EU-richtlijn en Verordening. De controlemethodiek binnen IKB 2004 is niet gericht op de afwezigheid van verboden stoffen in varkens, die via andere wegen dan voer en water zijn toegediend of in varkens die een illegale behandeling hebben ondergaan (conform artikel 5, lid 1 van de Verordening en EU-richtlijn 96/23 artikel 9, lid 3a). De bemonstering en analyse van (excretie)producten (urine, mest, haren, etc.) van varkens is daarvoor onontbeerlijk. Overigens ben ik van mening dat ten aanzien van last-minute toediening (top-up toediening) via voer eveneens onvoldoende waarborgen via de door u voorgestelde controlemethodiek kunnen worden afgegeven.
Daarnaast is de steekproefgrootte (zowel ten aanzien van aantal bedrijven als ten aanzien van aantal monsters binnen het bedrijf) in uw methodiek niet zoals deze in de sector unaniem is onderschreven en is afgesproken in het PVV-bestuur (juli 2002). Met betrekking tot de materiële beoordeling acht ik derhalve de gehanteerde controlemethodiek in IKB 2004 gericht op de afwezigheid van gebruik van niet-toegestane stoffen van in de handel gebrachte varkens of producten daarvan onvoldoende.
Gelet op de doelstellingen van zelfcontrole varkens, welke voortvloeien uit de EU-richtlijn, namelijk het waarborgen van de voedselveiligheid ten aanzien van de consument inzake de afwezigheid van niet-toegestane stoffen en het verkrijgen van een instrument in de strijd tegen het illegale gebruik van groeibevorderaars, wijs ik uw aanvraag tot erkenning van IKB
2004 in het kader van zelfcontrole varkens, op grond van artikel 5 lid 1 van Pro de Verordening, af."
In zijn schriftelijke reactie en ter zitting heeft verweerder onder meer nog het volgende naar voren gebracht.
A en C hebben slechts een van DGB afgeleid belang. Daarnaast heeft DGB geen rechtstreeks belang bij het besluit van 13 januari 2004, bijvoorbeeld als concurrent, zolang IKB 2004 niet is erkend als zelfcontrolesysteem. Bovendien staat erkenning open voor ieder zelfcontrolesysteem dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zodat erkenning van het ene systeem niet in de weg staat aan erkenning van een ander systeem.
4. Het standpunt van verzoekers
4.1 De door verzoekers ter onderbouwing van hun verzoeken om voorlopige voorziening aangedragen grieven richten zich in de eerste plaats tegen het systeem van zelfcontrole, zoals dit is neergelegd in de Verordening. In dit verband hebben verzoekers, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
De wijze waarop het bestuur van het PVV het systeem van zelfcontrole vorm heeft gegeven in de Verordening is in strijd met artikel 95 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie. In het bijzonder is de bevoegdheid om zelfcontrolesystemen te erkennen in strijd met dit artikel gedelegeerd aan verweerder. De Verordening is derhalve onverbindend. Steun hiervoor is te vinden in de zogenoemde SKV-arresten van de Hoge Raad - HR 27 februari 1997, NJ 1999/732, HR 10 december 1999, NJ 2000/8, en HR 20 december 2002, JB 2003/32 -, alsmede in de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2004 (nr. 107050/KG ZA 03-810; te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl. onder nr. AO 2991). Van belang in dit verband is dat het PVV het onderhavige systeem van zelfcontrole op zodanige wijze heeft vormgegeven, dat een deel van het toezicht wordt gedelegeerd aan privaatrechtelijke instanties, zodat de in de Richtlijn gemaakte, duidelijke tweedeling tussen toezicht en uitvoering is verdwenen. De regels van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie laten een op deze wijze vormgegeven systeem van zelfcontrole niet toe. Hier is dus sprake van duidelijk verboden delegatie. De beide aangevochten besluiten lijden aan dit euvel en komen uit dien hoofde voor schorsing in aanmerking. Een eventuele (verdergaande) voorlopige voorziening behoeft in het licht van het vorenstaande niet te worden getroffen.
Gelet op het bepaalde in artikel 9 van Pro de Instellingswet Productschap voor Vee en Vlees, juncto artikel 1 van Pro het Besluit ex artikel 9 Instellingswet Pro Productschap voor Vee en Vlees, had ook de minister van Economische Zaken de Verordening moeten goedkeuren. Nu dit niet is gebeurd, kunnen genoemde besluiten ook uit dien hoofde niet in stand blijven.
De voorschriften en normen die uit de Verordening voortvloeien, waaronder de regelingen van de in de Verordening bedoelde certificeringssystemen, hadden ingevolge artikel 8 van Pro Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998, betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, onverwijld aan de Commissie moeten worden medegedeeld. Dit is echter niet gebeurd, hetgeen met zich brengt dat aan de inhoud van die voorschriften en normen geen betekenis toekomt. Ook hieruit volgt dat beide certificeringssystemen op grond van de Verordening niet kunnen worden erkend.
4.2 Voorts hebben verzoekers ter onderbouwing van hun verzoeken, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
TNO is weliswaar een zogeheten EN-45011-instelling, doch niet geaccrediteerd voor toetsing van kwaliteitssystemen als waar het hier om gaat. Daarnaast was op het moment dat IKB Varkens werd erkend de controlerende instantie van dit zelfcontrolesysteem (het Controle Bureau Dierlijke Sector) niet geaccrediteerd volgens de norm EN-45004 en was de instantie die is belast met een deel van het beheer en met het toezicht op de naleving van IKB Varkens (VERIN) niet geaccrediteerd volgens de norm EN-45011.
Door IKB Varkens wel te erkennen en IKB 2004 niet, heeft verweerder gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 2:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Op zijn minst genomen is sprake van de schijn van partijdigheid. Steun hiervoor kan worden gevonden in de uitspraak van het College van 21 december 1994,
nr. 94/2538/098/159, gepubliceerd in AB 1995, 454. Hierbij moet voorts in aanmerking worden genomen dat in artikel 9, onderdeel B, van Richtlijn 96/23/EG de uitdrukkelijke bedoeling van de communautaire wetgever is neergelegd dat de verschillende betrokken partners, waaronder niet valt te verstaan het PVV dat als overheidslichaam buiten de marktpartijen staat, kwaliteitstoezicht uitoefenen in de sector. Daarnaast heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij wijze van beleid, dat is neergelegd in het rapport "Sturing van strategie in ketens" van december 2003, aan zelfcontrolesystemen vijftien eisen gesteld, waarvan de eerste is dat sprake is van een privaatrechtelijke stelsel en dat productschappen niet bij het systeem mogen zijn betrokken.
Door IKB Varkens wel te erkennen en IKB 2004 niet, heeft verweerder voorts gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en met het verbod van willekeur. Immers, blijkens het besluit van 13 januari 2004 heeft verweerder IKB Varkens uitsluitend aan de geldende regelgeving getoetst en uitdrukkelijk niet aan het door het PVV-bestuur geaccordeerde beleid, terwijl blijkens het besluit van 27 februari 2004 2004 IKB 2004 juist wel aan het bestuursbeleid, althans de "thans ter beschikking staande inzichten" is getoetst. Aldus heeft verweerder het systeem van het PVV beoordeeld aan de hand van andere criteria dan waaraan IKB 2004 is getoetst.
De in de Verordening neergelegde "Erkenningscriteria voor certificeringssystemen" bevat geen bepalingen die voorschrijven dat in het kader van certificeringssystemen moet worden gecontroleerd op urine en dat het aantal steekproeven een bepaald percentage moet bedragen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 De voorzieningenrechter staat allereerst voor de beantwoording van de vraag of verzoekers zijn aan te merken als belanghebbenden bij beide door hen aangevochten besluiten, in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Ingevolge deze bepaling wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb niet de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen en zal een daarmee samenhangend verzoek om voorlopige voorziening deswege moeten worden afgewezen. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
AWB 04/108
Voorop moet worden gesteld dat IKB 2004 op het moment dat het besluit tot erkenning van IKB Varkens werd genomen niet conform de Verordening als certificeringssysteem was erkend en dat een zodanige erkenning ook nadien niet is verleend. Van concurrerende systemen is derhalve op geen enkel moment sprake geweest. Naar voorlopig oordeel doet hier niet aan af dat varkenshouders zich konden aansluiten bij nog niet erkende zelfcontrolesystemen en dat aantal van hen van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt door zich aan te sluiten bij IKB 2004. Dit betrof namelijk een soort overgangssituatie, waarin was voorzien, omdat varkenshouders zich blijkens de in rubriek 2.2 ten dele weergegeven bijlage A bij het verslag van de 1489e openbare bestuursvergadering van het PVV van 10 december 2003 uiterlijk op 31 december 2003 moesten hebben aangesloten bij een certificeringssysteem dat zich voor erkenning had aangemeld.
Nu geen sprake was (en is) van concurrerende systemen, heeft DGB niet als concurrent van de beheerder van IKB Varkens een rechtstreeks belang bij het besluit van 13 januari 2004. Ook anderszins is het belang van DGB niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken. De enkele omstandigheid dat ten tijde van het besluit van 13 januari 2004 al een aanvraag om erkenning van IKB 2004 als certificeringssysteem was ingediend leidt, naar voorlopig oordeel, nog niet tot een zodanige, rechtstreekse betrokkenheid. Immers, zoals verweerder onweersproken heeft gesteld, erkenning van het ene zelfcontrolesysteem staat niet in de weg aan erkenning van een ander zelfcontrolesysteem. De voorzieningenrechter komt dan ook tot de, voorlopige, conclusie dat DGB niet is aan te merken als belanghebbende, in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, bij het besluit van 13 januari 2004.
A en C hebben tegen het besluit van 13 januari 2004 bezwaar gemaakt in de hoedanigheid van varkenshouders die zijn aangesloten bij IKB 2004. Het enkele feit dat zij zijn aangesloten bij dit zelfcontrolesysteem brengt evenwel niet met zich dat hun belangen rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit van 13 januari 2004, waarbij IKB Varkens ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Verordening is erkend als certificeringssysteem. Nu ook overigens niet valt in te zien dat de belangen van A en C rechtstreeks zijn betrokken bij voormeld besluit, zijn zij bij dit besluit, naar voorlopig oordeel, evenmin aan te merken als belanghebbenden, in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
Nu verzoekers, naar voorlopig oordeel, geen van allen zijn aan te merken als belanghebbenden, in vorenbedoelde zin, bij het besluit van 13 januari 2004, moet het onder nr. AWB 04/108 geregistreerde verzoek om voorlopige voorziening reeds om die reden worden afgewezen.
AWB 04/174
In aanmerking genomen dat DGB een aanvraag om erkenning van IKB 2004 heeft ingediend en dat op deze aanvraag bij besluit van 27 februari 2004 afwijzend is beslist, zijn de belangen van A en C, voor zover deze belangen door dit besluit worden getroffen, afgeleid van die van DGB. Dat A en C zich tengevolge van het afwijzingsbesluit van 27 februari 2004 alleen zouden kunnen aansluiten bij een zelfcontrolesysteem waarbij zij zich niet wensen aan te sluiten, zoals zij ter zitting naar voren hebben gebracht, maakt dit niet anders. Nu ook overigens niet valt in te zien dat A en C een eigen belang hebben bij het besluit van 27 februari 2004, zijn zij bij dit besluit, naar voorlopig oordeel, niet aan te merken als belanghebbenden, in vorenbedoelde zin. Reeds om die reden moet het onder nummer AWB 04/174 geregistreerde verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen, voor zover het afkomstig is van A en C. De belangen van DGB zijn uiteraard wel rechtstreeks bij het besluit van 27 februari 2004 betrokken.
5.3 Het onder punt 4.1 weergegeven betoog komt er in wezen op neer dat het door het bestuur van het PVV ter uitvoering van Richtlijn 96/23/EG in de Verordening uitgewerkte systeem van zelfcontrole principieel niet deugt en derhalve geen grondslag kan bieden voor erkenning van zelfcontrolesystemen als IKB Varkens en IKB 2004. Ingevolge dit betoog zouden voorts nog voor inwerkingtreding van de Verordening noodzakelijke vereisten niet zijn vervuld. De voorzieningenrechter sluit op voorhand geenszins uit dat het hiertoe strekkende betoog in bezwaar dan wel na de beslissing op bezwaar in beroep zal slagen; hij verwijst in dit verband naar de motivering van de aan partijen bekende uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 4 februari 2004, waarnaar ook verzoekster DGB verwezen heeft. Hij acht hierdoor echter tevens uitgesloten dat een voorlopige voorziening kan worden getroffen in de door DGB gevraagde, ter zitting gewijzigde zin. Vooropgesteld dient te worden dat het verzoek van DGB zich om voormelde redenen niet verder kan uitstrekken dan tot AWB 04/174. Zulks betekent dat de primair gevraagde voorziening zinledig is, terwijl toewijzing van de subsidiair gevraagde voorziening zou leiden tot een situatie die DGB in feite zelf niet zegt te willen, te weten dat IKB 2004, naast IKB Varkens, wordt aangemerkt als certificeringssysteem dat is erkend conform het, juist door DGB principieel aangevochten, systeem van zelfcontrole, waarvan de wettelijke grondslag mogelijk de rechterlijke toets ten principale niet kan doorstaan.
Gelet hierop moet worden geconstateerd dat voor DGB de voorlopige voorzieningsprocedure niet de geëigende procedure kan zijn om haar principiële bezwaren tegen het systeem van zelfcontrole naar voren te brengen, met de - kennelijke - bedoeling dit systeem, althans voorlopig, van tafel te krijgen, terwijl diezelfde principiële bezwaren er vervolgens aan in de weg staan om het zelfcontrolesysteem van DGB voorlopig te behandelen als ware het erkend. Dergelijke bezwaren zullen tijdens de bezwaarprocedure aan de orde moeten komen en kunnen mogelijk leiden tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar.
Hetgeen hiervoor is overwogen omtrent het onder punt 4.1 weergegeven betoog brengt tevens met zich dat de voorzieningenrechter in het kader van de beoordeling van het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening niet toekomt aan bespreking van de onder punt 4.2 weergegeven grieven.
Uit het vorenoverwogene volgt dat ook het onder nr. AWB 04/174 geregistreerde verzoek om voorlopige voorziening moet worden afgewezen.
5.6. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, op 15 maart 2004.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens