Uitspraak
De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/228 30 maart 2001
11230
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, te B, verzoeker,
gemachtigden: mr J.P.J. Botterblom en mr J.W. van der Linde, te Barneveld,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, te Voorburg, verweerder,
gemachtigden: mr G. de Goede, mr J.C.M. Oudshoorn en mr L.P. de Wit.
1. De procedure
Bij besluit van 29 maart 2001 heeft verweerder verzoeker medegedeeld dat alle
evenhoevige dan wel voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren op diens bedrijf als
verdacht van mond- en klauwzeer worden aangemerkt. Ter bestrijding van het mond- en
klauwzeervirus en ter voorkoming van verspreiding ervan zullen alle evenhoevige dieren
op het bedrijf van verzoeker worden gedood. In afwachting hiervan zullen deze dieren
worden gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer, over het precieze tijdstip waarvan
verzoeker nog zal worden geïnformeerd.
Bij faxbericht van 30 maart 2001 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen verweerders
besluit van 29 maart 2001.
Bij faxbericht van 30 maart 2001 heeft verzoeker zich tot de president van het College
gewend met het verzoek, verweerders besluit van 29 maart 2001 bij wege van voorlopige
voorziening te schorsen.
De president heeft het verzoek behandeld ter zitting van 30 maart 2001, alwaar partijen hun
standpunt bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Als toehoorder waren
ter zitting aanwezig een kantoorgenoot van de gemachtigden van appellant, een aantal
collega's van appellant, een aantal veterinair deskundigen van de zijde van verweerder en
een aantal andere personen van de zijde van verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de considerans van Richtlijn 85/511/EEG van 18 november 1985 wordt onder meer het
volgende overwogen:
" Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed,
maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend
te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen."
In de considerans van Richtlijn 90/423/EEG van 26 juni 1990, waarbij - voor zover hier
van belang Richtlijn 85/511/EEG is gewijzigd, wordt onder meer het volgende overwogen:
" Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de
bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid
voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een
vaccinatiebeleid (.)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige
communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een
bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden
stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij
besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie
(.)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizo”tie zich op grote
schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te
voeren (.)"
Richtlijn 85/511/EEG, zoals gewijzigd, bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld
die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken
virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
[In] deze richtlijn (.) wordt verstaan onder: (.)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop (.) de aanwezigheid
van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens
de ingewonnen epizo”tiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks
in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in
artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde
autoriteit de volgende maatregelen neemt: (.)
1. de offici‰le dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen (.)
2. (.) worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf (.) afgemaakt
(.)
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot
de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer (.) voor een besmetting
moet worden gevreesd.
Artikel 13
1. De Lid-Staten zien erop toe dat (.) het gebruik van mond- en
klauwzeervaccins verboden wordt (.)
3. Onverminderd het bepaalde in lid 1 met betrekking tot het gebruik van
mond- en klauwzeervaccins, kan worden besloten een noodvaccinatie uit te
voeren op een wijze die een volledige immuniteit van de dieren garandeert,
wanneer de aanwezigheid van mond- en klauwzeer is bevestigd en de ziekte
zich op grote schaal dreigt te verspreiden. (.)"
In de beschikking van 27 maart 2001 van de Europese Commissie, houdende vaststelling
van voorschriften voor de bestrijding en uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland,
is onder meer het volgende overwogen:
" (11) Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden
Nederland noodvaccinatie mag toepassen.
Artikel 1
Voor de toepassing van deze beschikking gelden de onderstaande definities:
1. Preventieve doding: het doden van gevoelige dieren op bedrijven in een
gebied met een bepaalde straal rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of
artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen van
toepassing zijn. (.)
2. Suppressievaccinatie: noodvaccinatie van dieren van gevoelige soorten op
geïdentificeerde bedrijven in een bepaald vaccinatiegebied, die uitsluitend
wordt uitgevoerd in combinatie met preventieve doding als omschreven in punt
1. (.)
Artikel 2
1. Onverminderd Richtlijn 85/511/EEG, en met name de artikelen 4, 5 en 9,
mag Nederland besluiten gebruik te maken van suppressievaccinatie onder de
in de bijlage vastgestelde voorwaarden.
Bijlage
1. Omvang van het geografische gebied waar suppressievaccinatie wordt
toegepast: (.) een gebied met een straal van maximaal 2 kilometer rond een
bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG
vastgestelde beperkende maatregelen worden toegepast. (.)
6.5. Opruiming van alle dieren van gevoelige soorten op bedrijven waar
suppressievaccinatie werd uitgevoerd: Zo snel mogelijk (.)"
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) wordt onder meer het
volgende bepaald:
" Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde
gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte
kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze
voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of
aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (.)
zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door
hem nodig worden geacht.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn: (.)
f. het doden van zieke en verdachte dieren (.)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het
oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan
hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen
onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. (.)
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende
beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
In het Besluit verdachte dieren wordt onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Dieren worden als verdachte dieren aangemerkt, indien: (.)
c. de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de
gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de
desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
De Regeling noodvaccinatie mond- en klauwzeer 2001 bevat onder meer de volgende
bepaling:
" Artikel 1
Voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren binnen een op grond van de
artikelen 17 en 30 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
aangewezen toezichtsgebieden inzake mond- en klauwzeer, worden in een door
de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te bepalen
zone rond de ziektehaard overeenkomstig de door hem gegeven aanwijzingen
gevaccineerd tegen mond- en klauwzeer."
Op 29 maart 2001 om 12.00 uur is de Regeling Toezichtsgebied B mond- en klauwzeer
2001 bekendgemaakt, onder de mededeling dat zij onmiddellijk in werking treedt. Op 30
maart 2001 om 20.30 uur is bekendgemaakt dat evengenoemde regeling met onmiddellijke
ingang wordt ingetrokken, onder gelijktijdige vervanging door de Regeling
Toezichtsgebied B mond- en klauwzeer 2001 II.
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de president uit van de
volgende feiten en omstandigheden.
- Bij faxbericht gedateerd 28 maart 2001 heeft ID-Lelystad verweerder onder meer het
volgende bericht: "Monsters (.) bedrijf (.) B zijn positief bevonden in de virus
isolatie op cellen, in een rund en door middel van RT-PCR, voor mond- en
klauwzeer.".
- Op grond van evengenoemde onderzoeksresultaten heeft verweerder voormelde
Regeling(en) toezichtsgebied B mond- en klauwzeer 2001 vastgesteld.
- Het bedrijf van appellant, waarop onder meer koeien en schapen worden gehouden,
bevindt zich op 276 of 277 meter ('menscontact') dan wel vijfhonderd meter
('diercontact') van het door verweerder besmet verklaarde bedrijf.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - voor zover hier van belang - zakelijk weergegeven het
volgende in.
Alle evenhoevige dan wel voor mond- en klauwzeer gevoelige dieren op het bedrijf van
verzoeker worden met ingang van heden als verdacht van mond- en klauwzeer aangemerkt,
omdat in de omgeving van dit bedrijf een geval van mond- en klauwzeer is vastgesteld.
Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat de dieren op het bedrijf van verzoeker in de
gelegenheid zijn geweest te worden besmet met dit virus.
Ter bestrijding en ter voorkoming van verspreiding van het virus is noodzakelijk dat alle
evenhoevige dieren op het bedrijf van verzoeker worden gedood, over het precieze tijdstip
waarvan nadere informatie volgt. In afwachting hiervan worden deze dieren gevaccineerd,
over het precieze tijdstip waarvan verzoeker nader zal worden geïnformeerd.
4. Het standpunt van verzoeker
Verzoeker heeft - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd.
Verzoeker wenst dat de dieren op zijn bedrijf worden gevaccineerd, evenwel niet bij wijze
van noodvaccinatie, zoals verweerder wil, maar preventief.
Het doden van de dieren is een onnodig verstrekkende maatregel, aangezien deze dieren
gezond zijn en voorkoming van verdere verspreiding van mond- en klauwzeer ook
mogelijk is door middel van preventieve vaccinatie. Daar komt nog bij dat veel
onduidelijkheid bestaat over de manier waarop de besmetting is vastgesteld: het gerucht
gaat dat het een niet-erkende test betreft.
Voorts is van belang dat de Europese Commissie op zeer korte termijn, naar verwachting
in de eerste week van april 2001, haar standpunt over preventieve vaccinatie in
heroverweging neemt. Het is mogelijk dat de Commissie preventieve vaccinatie in
Nederland toestaat, omdat het virus zich hier te lande nog steeds uitbreidt. Indien de dieren
van verzoeker eenmaal zijn inge‰nt, valt niet in te zien waarom vervolgens niet de
standpuntbepaling van de Commissie kan worden afgewacht. De dieren bouwen door de
inenting immuniteit op: het zou bijzonder wrang zijn als de dieren worden gedood en kort
daarop bekend zou worden dat de Commissie preventieve vaccinatie in Nederland toestaat.
Bovendien is het bestreden besluit in strijd met het gemeenschapsrecht. Uit artikel 1 van
Richtlijn 85/511/EEG blijkt dat de wijze waarop de lidstaten mond- en klauwzeer dienen te
bestrijden op communautair niveau uitputtend is geregeld. Het doden van dieren is
uitsluitend toegestaan in het kader van artikel 5 van de Richtlijn. Blijkens het tweede en
vierde onderdeel van deze bepaling kunnen voor het virus vatbare dieren uitsluitend
worden gedood op een besmet bedrijf of een onmiddellijk aangrenzend bedrijf. Het bedrijf
van verzoeker behoort tot geen van beide categorie‰n.
De beschikking van 27 maart 2001 van de Commissie spreekt over vaccinatie ter
voorbereiding op het doden van dieren overeenkomstig artikel 5 van Richtlijn 85/511/EEG
en roept dus geen bevoegdheid in het leven andere dieren te doden dan de in de Richtlijn
genoemde.
Verzoeker heeft zijn bedrijf in een periode van jaren opgebouwd en zijn vee is van hoge
kwaliteit. Ook hierom is onbegrijpelijk dat zijn dieren gedood zouden moeten worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto
artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de
beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat,
de president van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien
onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
Met betrekking tot de spoedeisendheid van het verzoek overweegt de president als volgt.
Nu de gemachtigden van verweerder ter zitting hebben verklaard dat zo spoedig mogelijk,
wellicht reeds op 31 maart 2001, een aanvang wordt gemaakt met noodvaccinatie in
Kootwijkerbroek, acht de president het belang van verzoeker spoedeisend. Dat verzoeker
geen bezwaar heeft tegen preventieve vaccinatie van zijn dieren leidt niet tot een ander
oordeel, nu verweerder niet tot preventieve vaccinatie wenst over te gaan maar tot
noodvaccinatie, en deze op de kortst mogelijke termijn wil doen volgen door het doden van
de evenhoevige dieren op het bedrijf van verzoeker.
5.2 Omtrent de toewijsbaarheid van het verzoek overweegt de president als volgt.
5.2.1 Van de zijde van verzoeker is betoogd dat de besmetting van het primaire bedrijf niet
vaststaat, omdat gebruik zou zijn gemaakt van een niet erkende test, evenwel zonder die
stelling verder te onderbouwen. Verweerder heeft ter zitting de in rubriek 2.2 van deze
uitspraak weergegeven verklaring overgelegd van ID-Lelystad, gedateerd 28 maart 2001,
waaruit blijkt dat een drietal testen op mond- en klauwzeer een positieve uitslag gaf.
Naar het voorlopig oordeel van de president bestond in verband hiermede voldoende basis
om van besmetting van het betrokken bedrijf uit te gaan.
5.2.2 Verzoeker heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat het door hem aangevochten besluit
van 29 maart 2001 onrechtmatig is wegens strijd met het Europese recht verwezen naar
hetgeen heden te dien aanzien naar voren is gebracht in de zaak met registratienummer
AWB 01/222. Hetgeen in die zaak is aangevoerd, strekt ertoe de president de conclusie te
laten trekken dat het bestreden besluit dient te worden geschorst wegens strijdigheid met het
communautaire recht, gezien het uitputtend karakter daarvan.
Om tot zo'n conclusie te komen is het naar voorlopig oordeel noodzakelijk, gelet op de
belangen die de Richtlijn beoogt te dienen en de risico's die aan de orde zijn indien de
maatregelen die verweerder noodzakelijk acht worden uitgesteld, dat het onmiskenbaar is
dat de Richtlijn aanvullende bevoegdheden van de lidstaten uitsluit. Naar voorlopig oordeel
kunnen de diverse door verzoekster genoemde argumenten niet leiden tot het oordeel dat van
een dergelijke onmiskenbaarheid sprake is.
Daartoe overweegt de president meer in het bijzonder dat de aard van de materie waarover
de in de Richtlijn neergelegde regeling gaat, naar voorlopig oordeel mee kan brengen dat,
bijvoorbeeld vanwege het gedrag van een nog niet bekend virus-type, onder omstandigheden
verdergaand optreden nodig blijkt om de door de Richtlijn nagestreefde doeleinden te
bereiken. De Richtlijn-bepalingen vormen dus - naast de toetsing aan de bepalingen van de
Wet - weliswaar het in eerste instantie meest aangewezen uitgangspunt voor de beoordeling
door de rechter van de rechtmatigheid van de maatregelen die verweerder neemt, maar dat
sluit naar voorlopig oordeel niet uit dat onder omstandigheden op bepaalde punten
verdergaand optreden, dan in de bepalingen van de Richtlijn is voorzien, in het licht van de
Richtlijn toelaatbaar geacht moeten worden. Niet valt in te zien, naar voorlopig oordeel, dat
zodanige omstandigheden thans niet aan de orde zijn.
5.2.3 Verzoeker heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat, zodra de dieren eenmaal zijn
inge‰nt, waartegen aan zijn kant geen bezwaar bestaat, de noodzaak de dieren te doden
vervalt. Verweerder heeft deze stelling betwist. Hij heeft daartoe uiteengezet dat het ook na
vaccinatie noodzakelijk is zo snel mogelijk tot ruiming over te gaan omdat de vaccinatie pas
na enkele dagen begint te werken, terwijl de dieren op zijn vroegst tien dagen na de
vaccinatie volledig tegen het mond- en klauwzeervirus zijn beschermd. Vaccinatie kan
slechts een middel zijn om de ruimingen op een geordende manier te laten verlopen. Indien
wordt gevaccineerd zonder het oogmerk vervolgens tot ruiming over te gaan, verliest het
betrokken gebied zijn status en mag van daaruit gedurende minimaal een jaar niet worden
ge‰xporteerd. Aangezien het overgrote gedeelte van het Nederlandse vee bestemd is voor de
export, zou dit voor de Nederlandse veehouderij zeer ernstige consequenties kunnen hebben.
In de gegeven omstandigheden en bij de huidige stand van zaken met betrekking tot de
mond- en klauwzeerepidemie kan voorshands niet worden geoordeeld dat verweerder, bij
afweging van de betrokken belangen, zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen
stellen dat het belang van het voorkomen van een verdere verspreiding van de ziekte het
noodzakelijk maakt tot het - ook na vaccinatie - onverwijld doden van de dieren over te
gaan, en dat verzoekers belang hiervoor moet wijken. De president deelt dan ook niet de
opvatting van verzoeker dat, nu de kans bestaat dat de Europese Commissie spoedig zal
instemmen met het preventief vaccineren van de veestapel, dan wel met een versoepeling
van het standpunt met betrekking tot het op zo kort mogelijke termijn doden van de dieren
waarbij noodvaccinatie is toegepast, met het doden van de dieren op het bedrijf van
verzoeker moet worden gewacht. Gezien de aard van de besmetting en de daarmee
samenhangende, nauwelijks overzienbare risico's van verspreiding heeft verweerder zich
naar voorlopig oordeel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het
onverantwoord is te wachten op het zich voordoen van een toekomstige onzekere
gebeurtenis, bestaande uit een beleidswijziging van de Europese Commissie.
5.3 Het voorgaande brengt de president tot de slotsom dat het besluit van verweerder niet zozeer
kennelijk onredelijk is dat ingrijpen van de president gerechtvaardigd is, zodat het verzoek
niet voor toewijzing in aanmerking komt.
De president ziet geen termen aanwezig om een der partijen onder toepassing van artikel
8:75 Awb te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van
het verzoek heeft moeten maken.
6. De beslissing
De president wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af:
Aldus gewezen door mr C.M. Wolters, fungerend president, in tegenwoordigheid van mr B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2001.
w.g. C.M. Wolters w.g. B. van Velzen