Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 02/392, 02/1824 en 02/1853 9 september 2008
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaken van:
1. A,
2. Maatschap B, en
3. C,
allen te D, appellanten,
gemachtigde: mr. N.W.A. Tollenaar, advocaat te Rotterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. K. de Jonge, werkzaam bij verweerder.
1. De procedures
Op 5 maart 2002 (AWB 02/392), 6 november 2002 (AWB 02/1824) en 18 november 2002 (AWB 02/1853) heeft het College van appellanten beroepschriften ontvangen, waarbij beroep is ingesteld tegen besluiten van de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: Directeur RVV) van respectievelijk 23 januari 2002 (AWB 02/392), 26 september 2002 (AWB 02/1824) en 7 oktober 2002 (AWB 02/1853).
Bij deze besluiten heeft de Directeur RVV ongegrond verklaard de bezwaren die appellanten hadden gemaakt tegen afzonderlijke, ten aanzien van ieder van hen genomen, besluiten van de Directeur RVV van 29 maart 2001. Bij deze, wat aard en strekking betreft gelijke, besluiten heeft de Directeur RVV onder toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren de evenhoevige dieren van appellanten verdacht verklaard van mond- en klauwzeer, en appellanten op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd in verband met deze verdenking, waaronder vaccinatie en vervolgens doding van deze dieren.
Bij brieven van 9 april 2002 (AWB 02/392), 6 december 2002 (AWB 02/1824) en 17 december 2002 (AWB 02/1853) hebben appellanten de gronden van hun beroepen aangevuld.
Op 15 mei 2002 (AWB 02/392), 13 januari 2003 (AWB 02/1824) en 23 januari 2003 (AWB 02/1853) heeft het College van verweerder verweerschriften en de op de afzonderlijke zaken betrekking hebbende stukken ontvangen.
Bij brief van 9 augustus 2002 heeft appellant sub 1 gerepliceerd, waarop verweerder bij brief van 2 oktober 2002 in die zaak heeft gedupliceerd.
Op 9 januari 2004 heeft verweerder aanvullende stukken ingediend.
Bij brief van 10 januari 2004 hebben appellanten de beroepsgronden nogmaals aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2004, waar partijen bij monde van hun destijds aanwezige gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht.
Bij uitspraak van 18 januari 2005 (hierna: verwijzingsuitspraak) heeft het College het onderzoek heropend en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten aanzien van de in die uitspraak geformuleerde vragen en iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij arrest van 15 juni 2006 (C-28/05; hierna: arrest) heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan op de prejudiciële vragen.
Bij brief van 15 augustus 2006 hebben appellanten naar aanleiding van het arrest opmerkingen gemaakt.
Bij brief van 29 september 2006 heeft verweerder gereageerd op de opmerkingen van appellanten.
Op 26 januari 2007 zijn de zaken opnieuw ter zitting behandeld, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Appellant sub 1 is in persoon verschenen en appellante sub 2 is vertegenwoordigd door E en F. Aan de zijde van appellanten is voorts verschenen G, bestuurslid van de Stichting Onderzoek MKZ Crisis D.
Bij brief van 7 maart 2007 is partijen bericht dat het College het onderzoek heeft heropend en zijn verweerder nadere vragen gesteld.
Bij brief van 3 mei 2007 heeft verweerder op deze vragen gereageerd.
Bij brief van 17 augustus 2007 hebben appellanten op de reactie van verweerder gereageerd.
Op 28 maart 2008 zijn de zaken wederom ter zitting behandeld, waarbij de gemachtigde van partijen hun standpunten hebben toegelicht. Appellanten sub 1 en sub 3 zijn in persoon verschenen. Appellante sub 2 is vertegenwoordigd door E. Aan de zijde van verweerder waren voorts aanwezig H, werkzaam bij Wageningen Universiteit en Researchcentrum, en I, dierenarts verbonden aan het Centraal Veterinair Instituut te Lelystad.
2. De grondslag van de geschillen en de prejudiciële procedure
2.1 Voor de weergave van de toepasselijke Europese en Nederlandse regelgeving, de bestreden besluiten, de in beroep door partijen ingenomen standpunten, en de overige ter zake dienende feiten en omstandigheden wordt kortheidshalve verwezen naar de verwijzingsuitspraak.
2.2 In de verwijzingsuitspraak heeft het College de volgende vragen aan het Hof van Justitie voorgelegd:
“1. Heeft de ingevolge artikel 11, eerste lid, eerste gedachtestreepje, gelezen in samenhang met artikel 13, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 85/511/EEG op de lidstaten rustende verplichting erop toe te zien dat de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mkz op te sporen worden verricht door een in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG genoemd laboratorium, rechtstreekse werking?
2a. Moet artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG aldus worden uitgelegd, dat aan de omstandigheid dat de aanwezigheid van mkz wordt vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, rechtsgevolgen moeten worden verbonden?
2b. Indien vraag 2a bevestigend wordt beantwoord:
Strekt artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG tot bescherming van de belangen van justitiabelen, zoals appellanten in het hoofdgeding? Zo neen, kunnen justitiabelen, zoals appellanten in het hoofdgeding, een beroep doen op eventuele schending van de verplichtingen die voor de autoriteiten van de lidstaten uit deze bepaling voortvloeien?
2c Indien het antwoord op vraag 2b meebrengt dat justitiabelen een beroep kunnen doen op artikel 11, eerste lid, van richtlijn 85/511/EEG:
Welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan een vaststelling van de aanwezigheid van mkz door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG?
3. Moet bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, gelet op het bepaalde in de artikelen 11 en 13 van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat de vermelding in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG van het "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad B.V.?
4. Indien uit de antwoorden op vorenvermelde vragen volgt dat de aanwezigheid van mkz kan worden vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG of dat bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG aldus moet worden uitgelegd dat de vermelding van het "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad B.V.:
Dient richtlijn 85/511/EEG aldus te worden uitgelegd dat daarin is geregeld dat het tot besluiten bevoegde nationale bestuursorgaan gebonden is aan uitkomsten van onderzoek door een laboratorium dat is geplaatst op bijlage B bij richtlijn 85/551/EEG, dan wel, indien het antwoord op vraag 2a meebrengt dat het bestuursorgaan zijn maatregelen ter bestrijding van mkz ook mag baseren op de uitslagen verkregen door een laboratorium dat niet is geplaatst op bijlage B van richtlijn 85/511/EEG, op de uitslagen van laatstbedoeld laboratorium, of behoort de bepaling van het gezag tot de procedurele autonomie van de lidstaat en dient de rechter bij wie het hoofdgeding aanhangig is te onderzoeken of de regels dienaangaande gelden ongeacht of het laboratoriumonderzoek plaatsvindt op grond van een communautaire of nationaal rechtelijke verplichting, alsmede of de hantering van het nationaal rechtelijke procedurele kader die tenuitvoerlegging van de communautaire regels niet uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk maakt.
5. Indien het antwoord op vraag 4 meebrengt dat de binding van nationale autoriteiten aan de laboratoriumuitslag wordt geregeld door richtlijn 85/511/EEG:
Zijn nationale autoriteiten onvoorwaardelijk gebonden aan de uitslag van een door een laboratorium verricht mkz-onderzoek? Zo neen, welke beoordelingsmarge laat richtlijn 85/511/EEG deze nationale autoriteiten?”
2.3 Het Hof van Justitie heeft bij het arrest het volgende voor recht verklaard:
“1. Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990, moet aldus worden uitgelegd dat de wijzigingen in de gegevens van een in bijlage B daarbij opgenomen laboratorium, die niet volgens de procedure van artikel 17 van deze richtlijn in die bijlage waren opgenomen, tot gevolg hebben dat dit laboratorium de status van in deze bijlage bedoeld laboratorium slechts verliest indien deze wijzigingen gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid van het laboratorium wat het risico betreft van verspreiding van het mond en klauwzeervirus tijdens zijn onderzoeken en indien zij aldus het risico van besmetting onder voor de ziekte vatbare dieren in de naaste omgeving kunnen vergroten. Richtlijn 85/511 verzet zich er bovendien niet tegen dat een lidstaat de maatregelen ter bestrijding van mond en klauwzeer treft, zoals bedoeld in artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, op basis van de uitslag van een onderzoek verricht door een laboratorium dat niet is opgenomen in bijlage B bij richtlijn 85/511.
2. De bevoegde autoriteit moet gevolg geven aan de uitslagen van de onderzoeken die zijn verstrekt door een laboratorium dat de status heeft van een in bijlage B bij richtlijn 85/511 opgenomen laboratorium, en moet in beginsel de in deze richtlijn bedoelde maatregelen of alle andere maatregelen vaststellen die, gelet op de noodzaak om mond en klauwzeer snel en doeltreffend te bestrijden, vereist zijn.
Zelfs met de uitslag die is verstrekt door een laboratorium dat niet een dergelijke status heeft, moet de bevoegde autoriteit rekening houden om eventueel de in de gemeenschapsregeling voorziene passende maatregelen vast te stellen. Aangezien dit laboratorium echter niet noodzakelijkerwijs nog steeds dezelfde betrouwbaarheidsgaranties biedt als een laboratorium dat wél de status van een in bedoelde bijlage B opgenomen laboratorium heeft, moet de bevoegde autoriteit zich, alvorens de passende maatregelen te treffen, vergewissen van de betrouwbaarheid van die uitslag.
Hoe dan ook mag de bevoegde autoriteit de maatregelen ter bestrijding van mond en klauwzeer slechts vaststellen onder eerbiediging van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, zoals met name het evenredigheidsbeginsel en de grondrechten.”
Voorts heeft het Hof van Justitie in het arrest – voor zover hier van belang – overwogen:
“35. Indien nu het feit dat wijzigingen betreffende een in die bijlage genoemd laboratorium niet in bijlage B bij richtlijn 85/511 zijn opgenomen, steeds tot gevolg zou hebben dat dit laboratorium zijn status van vermeld laboratorium verliest, zouden de nationale autoriteiten gelet op genoemde artikelen 11 en 13 gehouden zijn geen onderzoeken meer te laten verrichten door dat laboratorium totdat de betrokken wijziging daarin zou zijn opgenomen. Een dergelijk vereiste zou tot een formalisme leiden waardoor deze autoriteiten zouden kunnen worden belet om dichtbij over een laboratorium te beschikken om het virus tijdig op te sporen, hetgeen indruist tegen de doelstelling van een doeltreffende bestrijding van mond- en klauwzeer.
36. Bijgevolg mag het vereiste dat de wijzigingen worden opgenomen niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die het veilig wil stellen, te weten voorkoming van het risico van verspreiding van het virus tijdens laboratoriumonderzoek.
37. Derhalve dient in elk afzonderlijk geval te worden beoordeeld of de wijzigingen die zich hebben voorgedaan, gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid van het betrokken laboratorium, zodat het risico van besmetting van voor de ziekte vatbare dieren in de omgeving wordt vergroot. Indien dit niet het geval is kan het laboratorium, ondanks de wijzigingen van zijn gegevens, niet de status van op de lijst van bijlage B bij richtlijn 85/511 opgenomen laboratorium verliezen.
38. Dit geldt met name wanneer de wijzigingen van de naam of de rechtsvorm van het betrokken laboratorium van zuiver formele aard zijn en wanneer zij geen gevolgen hebben voor de veiligheid en de betrouwbaarheid ervan, met name wanneer zijn personeel, ruimten en uitrusting in wezen ongewijzigd zijn gebleven.
39. Anders dan verzoekers in het hoofdgeding betogen doet het in dit verband weinig ter zake dat het laboratorium krachtens de nationale voorschriften een lichaam is dat, gelet op de wijzigingen die het heeft ondergaan, juridisch is te onderscheiden van dat wat op de lijst van die bijlage B is vermeld.
40. In casu staat vast dat ID-Lelystad na een reeks fusies en opvolgingen is voortgekomen uit het CDI. Verzoekers in het hoofdgeding stellen aldus dat ID-Lelystad voor de toepassing van richtlijn 85/511 niet kan worden gelijkgesteld met het CDI, met name omdat het om twee afzonderlijke rechtssubjecten gaat die niet dezelfde rechtsvorm hebben, omdat het CDI anders dan ID-Lelystad, gehouden was de interne documenten betreffende de behandelde zaken openbaar te maken, en omdat het CDI anders dan ID-Lelystad, onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde minister viel.
41. Hoewel het aan de nationale rechterlijke instantie staat om, in het kader van een prejudiciële verwijzing, gelet op de in de punten 30 tot en met 39 van het onderhavige arrest vermelde overwegingen te beoordelen of ID-Lelystad niettegenstaande dergelijke wijzigingen moet worden aangemerkt als een laboratorium als bedoeld in de artikelen 11, lid 1, en 13, lid 1, van richtlijn 85/511, is het Hof, dat de verwijzende rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van het dossier van het hoofdgeding en van de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van partijen aanwijzingen te geven die de verwijzende rechter in staat stellen uitspraak te doen (zie in die zin arresten van 7 maart 1996, Freers en Speckmann, C-278/93, Jurispr. blz. I-1165, punt 24, en 11 september 2003, Steinicke, C-77/02, Jurispr. blz. I-9027, punt 59).
42. In dit verband staat het aan de nationale rechter om eveneens rekening te houden met het standpunt van de Commissie, omdat zij krachtens artikel 13, lid 2, van richtlijn 85/511 bevoegd is om regelmatig de in de in bijlage B opgenomen laboratoria toegepaste veiligheidsmaatregelen te controleren, en omdat zij tevens een bijzondere verantwoordelijkheid draagt in het kader van de procedure van artikel 17 van deze richtlijn waarmee nu precies de betrouwbaarheid van een laboratorium voor de toepassing van deze richtlijn moet worden beoordeeld.
43. De Commissie heeft echter zowel in haar schriftelijke opmerkingen als ter terechtzitting gesteld dat zij nooit twijfels heeft gehad over de identiteit van het laboratorium ID-Lelystad en dat zij er steeds van uit is gegaan dat de verschillen tussen CDI en ID-Lelystad slechts formeel waren.
44. Bovendien moet worden vastgesteld dat, in de omstandigheden van de zaak in het hoofdgeding, het loutere feit dat het oorspronkelijke lichaam na een reeks fusies of opvolgingen juridisch gezien een verschillend lichaam wordt, niet betekent dat het laboratorium voortaan een lager veiligheidsniveau zou hebben wat het risico van verspreiding van het virus betreft.
45. Evenzo dient te worden opgemerkt dat er geen verband bestaat tussen het risico van verspreiding van het virus en de op een laboratorium rustende verplichting om de interne documenten betreffende de behandelde zaken openbaar te maken.
46. Wat daarentegen de omstandigheid betreft dat het laboratorium niet langer onder de verantwoordelijkheid van de overheid staat, dat het niet langer gehouden is haar instructies te volgen en dat het aldus niet doeltreffend kan worden gedwongen de uit richtlijn 85/511 voortvloeiende verplichtingen te eerbiedigen, kan het Hof niet a priori uitsluiten dat een dergelijke wijziging gevolgen heeft voor de veiligheid wat het risico van verspreiding van het virus betreft, en dat een laboratorium bijgevolg de status van een in bijlage B bij deze richtlijn opgenomen laboratorium eventueel verliest. Het staat aan de nationale rechter om in het licht van de feiten van het concrete geval te beoordelen of een dergelijke wijziging al dan niet gevolgen heeft gehad voor de veiligheid van het laboratorium dat in het hoofdgeding aan de orde is.
(…)
62. Blijkens artikel 5 van richtlijn 85/511 moeten de nationale bevoegde autoriteiten onverwijld de daarin voorziene maatregelen treffen zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren bevinden waarop de aanwezigheid van mond- en klauwzeer na laboratoriumonderzoek officieel werd vastgesteld.
63. Bovendien machtigen andere bepalingen, zoals artikel 2 van beschikking 2001/246 en artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425, die autoriteiten om aanvullende maatregelen te treffen.
64. Vervolgens, zoals reeds vermeld, vereist de bestrijding van mond- en klauwzeer dat de passende maatregelen snel en doeltreffend worden getroffen.
65. Hiertoe stelt richtlijn 85/511, met name in artikel 13, strikte eisen aan de in bijlage B daarbij opgenomen laboratoria met betrekking tot hun veiligheidsmaatregelen en de regelmatige controles door de veterinaire deskundigen van de Commissie en door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Bijgevolg kan de organisatie van de testen door deze laboratoria zodanige garanties bieden dat de met de bestrijding van mond- en klauwzeer belaste autoriteit in beginsel kan afgaan op de uitslagen daarvan.
66. Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat de bevoegde autoriteit gevolg moet geven aan deze uitslagen en, rekening gehouden met de noodzaak om mond- en klauwzeer snel en doeltreffend te bestrijden, in beginsel de in richtlijn 85/511 bedoelde maatregelen of alle andere passende maatregelen moet vaststellen.
67. Enkel indien de aanwijzingen waarover de bevoegde autoriteit beschikt grond opleveren voor ernstige twijfels over de betrouwbaarheid van de uitslagen van die laboratoria, kan zij ervan afzien om die maatregelen onmiddellijk te treffen. In een dergelijk geval kan zij met name een andere diagnose laten stellen waardoor die uitslag wordt bevestigd of tegengesproken.
(…)
71. Vervolgens moet in deze context worden opgemerkt dat de bevoegde autoriteit deze maatregelen, ongeacht of de uitslag van de onderzoeken al dan niet is verstrekt door een laboratorium dat de status van een in bijlage B bij richtlijn 85/511 opgenomen laboratorium heeft, hoe dan ook slechts kan nemen met eerbiediging van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, waaronder met name het evenredigheidsbeginsel en de grondrechten (zie in die zin arrest Tempelman en van Schaijk, reeds aangehaald, punt 31).
72. In dit verband eist het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is (arresten van 14 december 2004, Arnold André, C-434/02, Jurispr. blz. I-11825, punt 45; Swedish Match, C-210/03, Jurispr. blz. I-11893, punt 47; en 6 december 2005, ABNA e.a., C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 68).
73. Wat de bescherming van de grondrechten betreft stellen verzoekers in het hoofdgeding in het bijzonder dat de nationale autoriteiten bij de vaststelling van de maatregelen die in het hoofdgeding aan de orde zijn, het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging hebben geschonden.
74. Uit vaste rechtspraak blijkt voorts dat in iedere procedure die tot een voor de belanghebbende bezwarend besluit kan leiden, de eerbiediging van de rechten van de verdediging een grondbeginsel van gemeenschapsrecht vormt, dat zelfs bij het ontbreken van enige regeling inzake de procedure in acht moet worden genomen. Dit beginsel verlangt dat wanneer besluiten de belangen van de adressaten aanmerkelijk beïnvloeden, deze laatsten in staat moeten worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over hetgeen als grond voor het litigieuze besluit tegen hen wordt ingebracht (zie met name arresten van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C 32/95 P, Jurispr. blz. I-5373, punt 21; 21 september 2000, Mediocurso/Commissie, C-462/98 P, Jurispr. blz. I-7183, punt 36, en 9 juni 2005, Spanje/Commissie, C-287/02, Jurispr. blz. I-5093, punt 37). Gelet op de zwaarwegende gevolgen die de op basis van artikel 5 van richtlijn 85/511, artikel 2 van beschikking 2001/246 en artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 vastgestelde besluiten voor de veehouders hebben, verlangt dat beginsel op het gebied van de bestrijding van mond en klauwzeer dat de adressaten van dergelijke besluiten in beginsel in staat worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over hetgeen als grond voor de litigieuze maatregelen tegen hen wordt ingebracht.
75. Niettemin zij in herinnering gebracht dat de grondrechten, waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging, geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. De bescherming van de volksgezondheid is een van de doelen die een rechtvaardiging kunnen vormen voor dergelijke beperkingen (zie in die zin arresten van 8 april 1992, Commissie/Duitsland, C-62/90, Jurispr. blz. I-2575, punt 23, en 17 oktober 1995, Fishermen's Organisations e.a., C-44/94, Jurispr. blz. I-3115, punt 55).
76. In deze context dient te worden vastgesteld dat indien de bevoegde autoriteit tegen mond en klauwzeer geen passende maatregelen zou kunnen nemen wanneer niet alle potentieel betrokkenen vooraf kennis hebben genomen van de feiten en documenten waarop deze maatregelen zijn gebaseerd en wanneer zij geen standpunt over die feiten en documenten hebben ingenomen, deze autoriteit belet zou worden om snel en doeltreffend op te treden. Derhalve vormt de bescherming van de volksgezondheid er in beginsel een rechtvaardiging voor dat deze autoriteit de bedoelde maatregelen vaststelt zonder de belanghebbenden vooraf naar hun standpunt te vragen over de gegevens waarop die maatregelen zijn gebaseerd. Voorts is een dergelijke beperking slechts te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de rechten van de verdediging in hun kern worden aangetast, indien de belanghebbenden niet nadien in een procedure tegen die maatregelen zouden kunnen opkomen, en in het kader daarvan naar behoren hun standpunt kenbaar maken.
77. Bovendien vereist het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, rekening gehouden met de noodzaak om snel tegen mond en klauwzeer op te treden, niet noodzakelijkerwijs dat de uitvoering van die maatregelen wordt opgeschort totdat die procedure is afgerond.
78. Ten slotte, indien in een dergelijke procedure blijkt dat de met de bestrijding van mond en klauwzeer belaste autoriteit de maatregelen als bedoeld in de richtlijnen 85/511 en 90/425 of beschikking 2001/246 mocht nemen uitsluitend op basis van de uitslag van het laboratorium zoals dit haar bij faxbericht is meegedeeld, dan verzet het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging zich er niet tegen dat de rechter die in die procedure uitspraak doet, zijn beslissing uitsluitend op dat document baseert, aangezien partijen daarover naar behoren hun standpunten hebben kunnen uitwisselen.”
3. De nadere standpunten van partijen
3.1 In hun brief van 15 augustus 2006 hebben appellanten opmerkingen gemaakt naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie. Daarbij hebben zij er allereerst op gewezen dat de overwegingen van het Hof van Justitie betrekking hebben op de besluitvorming in de primaire fase, niet op die in bezwaar. Volgens appellanten laat het arrest de – in de verwijzingsuitspraak reeds geopperde – mogelijkheid open dat de Directeur RVV bij zijn beslissing tot het nemen van maatregelen in verband met de uitbraak van een besmettelijke dierziekte – vanwege de vereiste spoed en het gevaar voor verspreiding – afgaat op de door het laboratorium medegedeelde uitslag. Bij de beslissing op het bezwaar kan vervolgens aan de hand van de ingebrachte bezwaren worden bezien of het laboratorium terecht tot de bedoelde uitslag is gekomen. Met betrekking tot de status van het laboratorium ID-Lelystad hebben appellanten aangevoerd dat dit laboratorium in tegenstelling tot zijn voorganger, het Centraal Diergeneeskundig Instituut (CDI), niet langer (eenzijdig) gehouden is de instructies van de overheid op te volgen en dat de wijziging in de juridische relatie tot de overheid (van het CDI naar ID-Lelystad) gevolgen kan hebben voor de veiligheid van het laboratorium. Indien zou worden geconcludeerd dat ID-Lelystad de status heeft van een laboratorium, genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, dient de vraag te worden beantwoord of er ernstige twijfels zijn aan de betrouwbaarheid van de uitslag, in welk geval de Directeur RVV van het onmiddellijk nemen van maatregelen had moeten afzien om nader onderzoek te laten verrichten. Volgens appellanten waren zodanige ernstige twijfels in dit geval aanwezig. Appellanten hebben er vanuit een oogpunt van adequate rechtsbescherming recht op kennis te nemen van de feiten en documenten waarop de maatregelen zijn gebaseerd en daaromtrent hun standpunt kenbaar te maken. Dit recht is hen in de voorliggende procedure onthouden.
3.2 Verweerder heeft bij brief van 29 september 2006 op de opmerkingen van appellanten gereageerd. Daarbij heeft verweerder betoogd dat het arrest van het Hof van Justitie niet alleen ziet op de primaire besluitvormingsfase, maar ook op de bezwaar- en beroepsfase. Met betrekking tot de overgang van het CDI naar ID-Lelystad heeft verweerder gesteld dat het niet aan hem is om aan te tonen dat die overgang geen gevolgen heeft gehad voor de veiligheid van het laboratorium, aangezien een negatief bewijs niet kan worden geleverd. Verder is het zo dat het laboratorium ook in zijn “nieuwe gedaante” voldoet aan alle daaraan te stellen eisen. Weliswaar brengen de rechten van de verdediging met zich dat een belanghebbende in bezwaar tegen de testuitslagen moet kunnen opkomen, aan de hand waarvan verweerder alsdan alsnog beziet of het laboratorium terecht tot de betwiste vaststelling is gekomen, maar in de voorliggende zaak hebben appellanten nooit te kennen gegeven dat zij aanwijzingen hadden dat ID-Lelystad niet een deskundig en/of betrouwbaar laboratorium was. Hoewel de Directeur RVV niet over het laboratoriumdossier beschikte, heeft hij zich wel goed laten voorlichten over de gebruikte methoden, de stappen die met de onderzoeken zijn doorlopen en de resultaten daarvan. Gelet hierop én op de waarborgen waaraan ID-Lelystad voldoet (Sterlab-accreditatie en het nadien door Det Norske Veritas verrichte onderzoek) is er geen aanknopingspunt te veronderstellen dat de onderzoeksuitslagen niet kloppen. In eerdere uitspraken (over andere kwesties), waarbij de genomen maatregelen eveneens hun basis vonden in de resultaten van laboratorium- of ander technisch onderzoek, mocht verweerder van het College – ondanks betwisting van dat onderzoek – op die resultaten afgaan. Daarbij heeft verweerder gewezen op een uitspraak van het College van 10 augustus 2004, inzake AWB 03/431 (LJN AQ9878), en een uitspraak van het College van 8 februari 2006, inzake AWB 04/374 [bedoeld zal zijn AWB 04/397 (LJN AV2083), waarin wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 30 september 2005, inzake AWB 04/374 (LJN AU4088), toevoeging College].
3.3 Bij brief van 3 mei 2007 heeft verweerder, naar aanleiding van de bij de heropening van het onderzoek bij brief van 7 maart 2007 door het College gestelde vragen, (1) onderbouwd en gestaafd een uiteenzetting gegeven of en in hoeverre het personeel, ruimten en uitrusting van het CDI ongewijzigd zijn gebleven alsmede (2) met stukken en gegevens onderbouwd waarom het laboratorium nog steeds onder zijn verantwoordelijkheid staat, dan wel dat een wijziging hierin geen gevolgen heeft gehad voor de veiligheid wat het risico van verspreiding van het virus betreft.
In dat kader heeft verweerder het volgende naar voren gebracht:
“Ad 1
Nadat het Centraal Diergeneeskundig Instituut (1959-1993) met ruimte-problemen te kampen had gekregen (…) is in 1967 nieuwbouw in Lelystad aangevangen. Nadat nog in de zeventiger jaren de afdeling virologie naar Lelystad was verhuisd, is in 1982 het nieuwe laboratoriumcomplex aan de Edelhertweg te Lelystad in gebruik genomen. Het laboratorium – vanaf het begin gevestigd aan de Houtribweg – vormt een zogenoemde high containment faciliteit. Daarin worden verschillende niveaus van onderdruk gehandhaafd. De uitgaande lucht passeert een groot aantal (pre)filters. (…) De uitrusting is tussen november 1985 en april 2001 slechts aangepast (gemoderniseerd) naar gelang van de daaraan te stellen (veiligheids)eisen. Van belang is nog in dit verband dat het Centraal Diergeneeskundig Instituut is vermeld in bijlage bij Richtlijn 85/511/EEG van november 1985 en opnieuw in bijlage B bij die Richtlijn zoals gewijzigd bij Beschikking 92/380 EEG van juli 1992. Het laboratorium was doorlopend geaccrediteerd, en is dat nog steeds. Navraag heeft mij geleerd dat (ook) het personeelsbestand van het laboratorium in de periode van belang stabiel is geweest. Zo is dr. A. Dekker sinds 1991 voor “Vesiculaire ziekten” (daaronder is mede MKZ begrepen) aan het laboratorium verbonden. Sinds 1996 fungeert hij als ‘projectleider’ voor ‘Vesiculaire ziekten’. Ontslagrondes zijn er niet geweest. Verweerder kan niet inzien hoe hij nader kan onderbouwen dat er in de periode van belang geen relevante wijzigingen zijn voorgevallen.
Ad 2
Voorheen werd het onderzoek als bedoeld in art. 11 van Richtlijn 85/511/EG uitgevoerd door het Centraal Diergeneeskundig Instituut (CDI). Het laboratorium was ondergebracht in de Stichting Centraal Diergeneeskundig Instituut. Ten aanzien van deze Stichting CDI had de minister enkele bevoegdheden. Hier kan worden genoemd het benoemen en ontslaan van bestuursleden, zijn vereiste goedkeuring voor het werkplan, de begroting, de jaarrekening en enkele bijzondere bestuursbesluiten. De Stichting CDI werd gefinancierd door middel van subsidies van de minister. De Stichting CDI had geen eigen personeel, haar werkzaamheden werden verricht door personen die krachtens aanstelling of arbeidsovereenkomst bij het departement werkten. (…)
Via enkele naamswijzigingen en fusies kwam het laboratorium in 1997 bij de Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek terecht. Krachtens de statuten (…) wordt het bestuur van deze Stichting DLO benoemd door de Raad van Toezicht. De leden van de Raad van Toezicht worden benoemd of ontslagen door de minister. Daarnaast behoeven bepaalde reglementen en besluiten de goedkeuring van de minister. De minister kan onder meer regels stellen met betrekking tot het onderzoeksplan en inlichtingen vragen en inzage vorderen. Vanaf dit jaar waren de medewerkers van de Stichting en het daaronder vallende laboratorium in dienst van de Stichting DLO zelf en zodoende geen ambtenaar meer. Het is de bedoeling dat Stichting DLO de ruimte krijgt om zich meer op het bedrijfsleven te richten, maar is nog wel voor een groot gedeelte door middel van subsidies financieel afhankelijk van de minister.
Met het oog op de besteding van deze financiële rijksmiddelen blijft de minister verantwoordelijk.
De Stichting DLO heeft in februari 2000 DLO Holding B.V. opgericht. Het doel van DLO Holding B.V., 100 procent dochter van Stichting DLO, is om ondernemingen en vennootschappen die onderzoek verrichten op onder meer het gebied van productie van agrarische producten (…), op te richten, te besturen en toezicht hierop te houden. Ten behoeve van deze doelstelling is op 23 mei 2000 door DLO Holding B.V. de vennootschap 'ID-Lelystad; Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid B.V’ opgericht. ID-Lelystad, 100 procent dochter van DLO Holding B.V., had als doelstelling onder meer het verrichten van veterinair onderzoek. Op 29 mei 2000 is het laboratorium in ID-Lelystad ingebracht. ID-Lelystad had zelf geen werknemers in dienst, waardoor werknemers van Stichting DLO de werkzaamheden voor ID-Lelystad verrichtten. De wettelijke onderzoekstaken die ID-Lelystad uitvoerde, zoals de onderzoeken als bedoeld in Richtlijn 85/511/EG, waren ondergebracht in een afzonderlijke divisie. Vanaf 1 januari 2002 zijn deze wettelijke onderzoekstaken bij het Centraal Instituut Dierziekte Controle Lelystad ondergebracht. ClDC-Lelystad valt direct onder de Stichting DLO.
Na de verzelfstandiging van Stichting DLO heeft de minister door middel van een aantal instrumenten greep gehouden op de uitvoering van de wettelijke onderzoekstaken. Hierboven bleek al dat de minister invloed heeft op het bestuur van Stichting DLO, onder meer door benoeming en ontslag van de Raad van Toezicht. Sturing vindt daarnaast plaats via de Regeling subsidie Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek (…). Daarnaast kan de 'Overeenkomst WDT-Statuut' worden genoemd (…). Hierin is bepaald dat de hoofden van de units die deze wettelijke onderzoekstaken uitvoeren, rechtstreeks verantwoording afleggen aan LNV. Daarnaast zijn deze units krachtens dit statuut verplicht op basis van een kwaliteitszorgsysteem te werken, waarvan de Sterlab accreditatie, de ISO-certificatie en GMP-compliance is genoemd. Om uitvoering van wettelijke taken af te kunnen dwingen sluit de minister jaarlijks een aanvullende overeenkomst.
Naar mening van verweerder moet onderscheid worden gemaakt tussen toezicht op de kwaliteit van het onderzoek en toezicht op de veiligheid van het laboratorium.
Op grond van het hierboven genoemde WDT-Statuut moet het laboratorium werken aan de hand van Sterlab accreditatie en ISO-certificatie. De Sterlab accreditatie ziet op de kwaliteit van het diagnostisch onderzoek. Dat deze kwaliteit binnen het laboratorium ook nà de verzelfstandiging gewaarborgd was, moge blijken uit de accreditaties van de Raad voor Accreditatie. Deze accreditatie is nooit opgeschort geweest. Daarnaast is door Det Norske Veritas het kwaliteitssysteem van het laboratorium in het licht van ISO-normen goedgekeurd. (…)
Toezicht op de veiligheid van het laboratorium geschiedt, gelet op art. 13, tweede lid, van Richtlijn 85/511/EG, door veterinaire deskundigen van de Europese Commissie. In samenwerking met de bevoegde autoriteit van de Lidstaat moet de Commissie door middel van steekproeven controleren of de in het laboratorium toegepaste veiligheidsmaatregelen in overeenstemming zijn met de minimumnormen van de FAO. Deze 'Security Standards for FMD Laboratories' (EUFMD/93/2), opgesteld door de European Commission for the Control of Foot-and-Mouth Disease (EUFMD) van de Food and Agriculture Organisation van de Verenigde Naties, vindt u bijgevoegd. Deze normen zien op de inrichting van het laboratorium in relatie tot het risico van verspreiding van het MKZ-virus.
Verweerder wil er ten slotte op wijzen dat op 10 januari 2003 met Beschikking 2003/11/EG het CIDC in haar huidige vorm is aangeduid op bijlage B van Richtlijn 85/511/EG. Hieruit blijkt, gelet op art. 13, tweede lid, van Richtlijn 85/511/EG, dat het laboratorium ook in haar van de overheid verzelfstandigde hoedanigheid aan de veiligheidseisen voldoet.
(…)
Slotopmerking
Verweerder blijft bij zijn conclusie dat de door appellanten bestreden besluiten terecht zijn genomen, en met name steunen op de juiste, op deugdelijk onderzoek gebaseerde conclusie dat dieren van J met MKZ waren besmet.”
3.4 Bij brief van 17 augustus 2007 hebben appellanten gereageerd op de brief van verweerder van 3 mei 2007. Daarbij hebben zij te kennen gegeven geen toegang te hebben tot de benodigde informatie en niet te beschikken over de benodigde vakdeskundigheid om te kunnen beoordelen of de transitie van CDI naar ID-Lelystad gevolgen heeft gehad voor de veiligheid. De enige manier om dit te kunnen beoordelen zou zijn met behulp van een onafhankelijke deskundige. Voorts hebben zij aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft betoogd dat ID-Lelystad onder zijn verantwoordelijkheid werkt, aangezien ID Lelystad in de Wob-procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 november 2003 (inzake 200205828/1; LJN AN8807) zelf heeft verklaard dat dit niet het geval is, welke verklaring in de uitspraak is onderschreven.
Appellanten zijn daarnaast van opvatting dat de status van ID-Lelystad als laboratorium, genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG, thans niet meer van belang is, aangezien het hier gaat om toetsing van de rechtmatigheid van de getroffen maatregelen achteraf. Ook als ID-Lelystad als een zodanig laboratorium zou moeten worden aangemerkt, zou dat niet betekenen dat de uitslagen per definitie juist zijn. Het zou slechts betekenen dat appellanten de maatregelen niet konden beletten (met als uitzondering het geval dat er ernstige twijfel is aan de juistheid van de uitslagen). Bij toetsing achteraf is het steeds aan de rechter om de juistheid van de uitslagen te beoordelen. De omstandigheid dat het zou gaan om een status-laboratorium, dat bovendien in abstracto voldoet aan de veiligheidsvoorschriften en procedures, sluit niet uit dat in een concreet geval een fout kan zijn gemaakt. In het voorliggende geval kan de juistheid van de uitslag niet worden beoordeeld, omdat de gegevens daartoe ontbreken. Verweerder kan de relevante informatie van het laboratorium opvragen, maar heeft dat steeds nagelaten.
4. De beoordeling van de geschillen
4.1 Het College verwijst naar hetgeen reeds in de verwijzingsuitspraak is overwogen. In het bijzonder wijst het College erop dat in de verwijzingsuitspraak is overwogen dat de besluiten van de Directeur RVV tot verdachtverklaring, vaccinatie en preventieve ruiming van de evenhoevige dieren op de bedrijven van appellanten zijn gegrond op de besmetverklaring van de dieren op het bedrijf van J. Deze besmetverklaring was uitsluitend gebaseerd op de inhoud van een door de RVV van de zijde van ID-Lelystad ontvangen faxbericht, waarin de mededeling was opgenomen dat een bij een kalf op het bedrijf van J afgenomen monster positief was bevonden bij een test op de aanwezigheid van mkz. Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat op het bedrijf van J geen sprake is geweest van een mkz-besmetting. Daartoe hebben zij – voor zover thans nog aan de orde – aangevoerd dat ID-Lelystad in de van belang zijnde periode niet was genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG als nationaal laboratorium dat met levend mond- en klauwzeervirus mag werken. Immers, in die bijlage stond destijds het CDI als zodanig vermeld. Om die reden kon volgens appellanten niet worden gesproken van een besmet dier als bedoeld in artikel 2, aanhef en sub c, tweede gedachtestreepje, van richtlijn 85/511/EEG op het bedrijf van J. Omdat derhalve niet door een aangewezen onderzoekslaboratorium is vastgesteld dat sprake was van een besmet dier, zijn appellanten van mening dat de besluiten tot verdachtverklaring, vaccinatie en ruiming onrechtmatig zijn. Deze stellingname van appellanten heeft ertoe geleid dat het College bij de verwijzingsuitspraak prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie.
De beantwoording van die vragen door het Hof van Justitie, de daarop gegeven reacties van partijen en de op verzoek van het College door verweerder verstrekte nadere informatie geven het College aanleiding het volgende te overwegen.
4.2 Gelet op de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden op de prejudiciële vragen dient allereerst te worden onderzocht of de wijzigingen in de gegevens van het in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG voor Nederland opgenomen nationale laboratorium gevolgen kunnen hebben voor de veiligheid van het laboratorium wat betreft het risico van verspreiding van het mkz-virus tijdens onderzoeken en of die wijzigingen aldus het risico van besmetting onder voor de ziekte vatbare dieren in de naaste omgeving kunnen vergroten.
4.2.1 Zoals het Hof van Justitie in punt 39 van het arrest heeft overwogen, doet het in dit verband weinig ter zake dat het laboratorium krachtens de nationale voorschriften een lichaam is dat juridisch te onderscheiden is van hetgeen in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG is vermeld. Aan de omstandigheid dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar voornoemde uitspraak van 26 november 2003 in het kader van een procedure op grond van de Wet openbaarheid van bestuur heeft geconcludeerd dat het CDI geen rechtsvoorgangster is van ID-Lelystad B.V. komt derhalve hier geen betekenis toe.
4.2.2 Het College wijst er voorts op dat, naar reeds in de verwijzingsuitspraak is overwogen, de feitelijke situatie ten aanzien van mkz-laboratoriumonderzoeken niet is veranderd. Locatie, laboratorium en voorzieningen zijn niet gewijzigd ten opzichte van de situatie zoals die bestond toen het laboratorium nog viel onder het CDI. In de hiervoor in § 3.3 genoemde brief van verweerder van 3 mei 2007 is bovendien medegedeeld dat de uitrusting waarmee de onderzoeken in het laboratorium worden uitgevoerd slechts is aangepast (gemoderniseerd) naar gelang van de daaraan te stellen (veiligheids)eisen. Uit de brief kan ook worden afgeleid dat het gebouw waarin de onderzoeken plaatsvinden vanaf 1982 dezelfde “high containment” faciliteit is gebleven. Het personeelsbestand is bovendien stabiel geweest.
4.2.3 De wijzigingen die hebben plaatsgevonden, hebben vooral betrekking op de naamgeving van het laboratorium en op de juridische structuur waarin het laboratorium is ingebed. In § 5.4.7 van de verwijzingsuitspraak is een overzicht gegeven van de wijzigingen in de naamgeving en juridische structuur van het – destijds – onder de benaming “Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad” in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG vermelde laboratorium, dat aanvankelijk de rechtsvorm had van een stichting. Uiteindelijk waren ten tijde hier van belang de mkz-onderzoekswerkzaamheden ondergebracht in ID-Lelystad B.V., waarvan alle aandelen werden gehouden door DLO Holding B.V.. Alle aandelen van DLO Holding B.V. werden gehouden door de Stichting DLO, een verzelfstandigde dienst van verweerders ministerie, welke is voortgekomen uit een fusie waaraan ook de Stichting CDI deelnam. Het onderbrengen van de mkz-onderzoekswerkzaamheden geschiedde op basis van een overeenkomst tussen de Stichting DLO en ID-Lelystad B.V..
4.2.4 Gezien de hiervoor in § 3.3 grotendeels weergegeven brief van verweerder van 3 mei 2007 en de daarbij gevoegde bijlagen is voldoende duidelijk dat verweerder ten tijde van het uitvoeren van de hier aan de orde zijn onderzoeken (nog steeds) wezenlijke invloed kon uitoefenen op de wijze waarop het onderzoekslaboratorium werkzaamheden verrichtte. Zo worden de leden van de raad van toezicht van de Stichting DLO, die het bestuur van deze stichting benoemt, door verweerder benoemd en ontslagen en behoeven de reglementen en statuten de goedkeuring van verweerder. Daarnaast kan verweerder regels stellen met betrekking tot het onderzoeksplan en kan hij inlichtingen vragen en inzage vorderen. De Stichting DLO is daarnaast voor het uitvoeren van werkzaamheden voor een belangrijk deel aangewezen op subsidies van verweerder, die via de Regeling subsidie Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek kan aansturen. Anders dan het geval was toen het laboratorium onder de benaming CDI werkte, is het personeel evenwel niet meer in dienst van verweerder. Daar staat tegenover dat de hoofden van de units die de wettelijke onderzoekstaken uitvoeren op grond van de “Overeenkomst WDT-Statuut” rechtstreeks verantwoording afleggen aan verweerder en dat verweerder om uitvoering van de wettelijke taken af te dwingen jaarlijks een aanvullende overeenkomst sluit.
Wat betreft het toezicht op de kwaliteit heeft verweerder gemeld dat het laboratorium op grond van het WDT-Statuut gehouden is te werken aan de hand van Sterlab-accreditatie en ISO-certificatie. Met betrekking tot het toezicht op de veiligheid heeft verweerder in zijn brief van 3 mei 2007 gewezen op de rol die veterinaire deskundigen van de Europese Commissie op grond van artikel 13, tweede lid, van richtlijn 85/511/EEG hebben. Aan deze rol wordt invulling gegeven in samenwerking met de bevoegde autoriteit in Nederland.
4.2.5 Uit het vorenstaande leidt het College af dat de wijzigingen in de gegevens van het in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG voor Nederland opgenomen nationale laboratorium – ten tijde hier van belang: het CDI – geen gevolgen (kunnen) hebben voor de veiligheid van het laboratorium wat betreft het risico van verspreiding van het mkz-virus tijdens onderzoeken en die wijzigingen aldus het risico van besmetting onder voor de ziekte vatbare dieren in de naaste omgeving niet (kunnen) vergroten. Aangezien het hier niet gaat om het resultaat van een technisch onderzoek naar de mate van veiligheid van het laboratorium, maar om de beoordeling van de gevolgen van de wijziging van de gegevens, waaronder in het bijzonder de juridische beheersstructuur van het laboratorium, voor de waarborgen voor de veiligheid van het laboratorium, ziet het College – anders dan appellanten – niet in dat hiervoor een onafhankelijke deskundige had moeten worden ingeschakeld.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat het laboratoriumonderzoek op basis waarvan verweerder het bedrijf van J besmet heeft verklaard, is uitgevoerd door een laboratorium dat valt onder de opsomming in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG.
4.3 Naar het Hof van Justitie in het arrest voor recht heeft verklaard, moet de bevoegde autoriteit gevolg geven aan de uitslagen van de onderzoeken die zijn verstrekt door een laboratorium dat de status heeft van een in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG genoemd laboratorium, en moet deze autoriteit in beginsel de in deze richtlijn bedoelde maatregelen of alle andere maatregelen vaststellen die, gelet op de noodzaak om mkz snel en doeltreffend te bestrijden, vereist zijn. Blijkens punt 67 van het arrest kan de bevoegde autoriteit enkel van het onmiddellijk nemen van die maatregelen afzien, indien de aanwijzingen waarover zij beschikt, grond opleveren voor ernstige twijfels over de betrouwbaarheid van de uitslagen van het laboratorium.
Het College is niet gebleken dat de Directeur RVV ten tijde van het nemen van de in geding zijnde maatregelen beschikte over zodanige aanwijzingen. Het betoog van appellanten dat dit wel het geval was, zoals gesteld in de brief aan het College van 15 augustus 2006, onder verwijzing naar verschillende in het dossier aanwezige stukken, faalt. De argumenten van appellanten hebben in belangrijke mate betrekking op gegevens waarover verweerder pas na het nemen van de maatregelen de beschikking kreeg. De gang van zaken bij de monsternemingen en de verwerking daarvan – zoals door appellanten naar voren gebracht in het aanvullend beroepschrift – is aan de orde geweest in de verwijzingsuitspraak en leidt niet tot de conclusie dat de Directeur RVV, zelfs al zou hij hier ten tijde van het nemen van de maatregelen al volledig van op de hoogte zijn geweest, ernstig moest twijfelen aan de betrouwbaarheid van de laboratoriumuitslag.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de Directeur RVV op grond van de mededeling in het faxbericht van ID-Lelystad van 28 maart 2001 dat monsters, ingestuurd op naam van het bedrijf van J, positief voor mkz zijn bevonden in de virusisolatie op cellen, in een rund en door middel van RT-PCR, gehouden was tot het nemen van maatregelen, welke hij vervolgens op 29 maart 2001 heeft genomen. Dit leidt tot de slotsom dat de bezwaren van appellanten in zoverre terecht ongegrond zijn verklaard.
4.4 In de verwijzingsuitspraak heeft het College overwogen dat met het systeem van richtlijn 85/511/EEG verenigbaar lijkt een interpretatie van die richtlijn waarbij, indien in de bezwaarprocedure tegen besluiten tot het treffen van maatregelen de juistheid van de vaststelling door bedoeld laboratorium van de aanwezigheid van mkz-virus wordt bestreden, het betrokken bestuursorgaan bij de heroverweging in het kader van deze procedure, aan de hand van de ingebrachte bezwaren alsnog beziet of het laboratorium terecht tot de betwiste vaststelling is gekomen. Een dergelijke benadering kan evenwel slechts worden gevolgd, wanneer het bepaalde in richtlijn 85/511/EEG niet noopt tot een interpretatie waarbij tussen uitvoeringsorganen en het laboratorium dat de status heeft van een in bijlage B bij richtlijn 85/511/EEG opgenomen laboratorium, een zodanige scheiding en verdeling van taken bestaat, dat verweerder is gebonden aan een vaststelling van dat laboratorium.
In punt 76 van het arrest heeft het Hof van Justitie overwogen dat “de bescherming van de volksgezondheid” er in beginsel een rechtvaardiging voor vormt dat de nationale autoriteit de bedoelde maatregelen vaststelt zonder de belanghebbenden vooraf naar hun standpunt te vragen over de gegevens waarop die maatregelen zijn gebaseerd.
Een dergelijke beperking van de rechten van de verdediging is slechts te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor die rechten in hun kern worden aangetast, indien de belanghebbenden niet nadien in een procedure tegen die maatregelen zouden kunnen opkomen en in het kader daarvan naar behoren hun standpunt kenbaar maken.
In punt 78 van het arrest heeft het Hof van Justitie bovendien overwogen dat, indien in een dergelijke procedure blijkt dat de met de bestrijding van mkz belaste autoriteit de maatregelen mocht nemen uitsluitend op basis van de uitslag van het laboratorium zoals dit haar bij het faxbericht is medegedeeld, het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging zich er niet tegen verzet dat de rechter die in die procedure uitspraak doet, zijn beslissing uitsluitend op dat document baseert, aangezien partijen daarover naar behoren hun standpunten hebben kunnen uitwisselen.
4.5 Het College leidt uit de hiervoor weergegeven overwegingen van het Hof van Justitie, wat de thans voorliggende zaken betreft, af dat de Directeur RVV weliswaar op grond van de inhoud van het faxbericht van ID-Lelystad van 28 maart 2001 gehouden was tot het onverwijld nemen van de in geding zijnde maatregelen, zonder dat appellanten vooraf in de gelegenheid behoefden te worden gesteld kennis te nemen van de feiten en omstandigheden waarop de in dat faxbericht vervatte uitslag van het laboratoriumonderzoek was gebaseerd en daarop te reageren, doch dat het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging met zich brengt dat appellanten in het kader van de behandeling van hun tegen die maatregelen ingediende bezwaarschriften die gelegenheid alsnog dienden te krijgen.
In de bezwaarprocedures die aanhangig zijn gemaakt naar aanleiding van de maatregelen die de Directeur RVV had genomen naar aanleiding van de besmetverklaring van het bedrijf van J, was naar het oordeel van het College te meer aanleiding gelegen om bezwaarden eerderbedoelde gelegenheid te bieden, aangezien destijds reeds duidelijk was dat in de omgeving van dat bedrijf te D beroering was ontstaan die verband hield met twijfel aan de daadwerkelijke aanwezigheid van mkz op dat bedrijf, waarbij ook de juistheid van de laboratoriumdiagnostiek door ID-Lelystad in twijfel werd getrokken. In dat kader was de Stichting Onderzoek MKZ Crisis D opgericht en had zij activiteiten ontplooid teneinde meer duidelijkheid te verkrijgen over de gang van zaken rond de vaststelling van die besmetting. Ook was reeds voorafgaand aan het nemen van de bestreden besluiten ID-Lelystad geconfronteerd geweest met een verzoek om verstrekking van de laboratoriumgegevens op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, welke informatie door ID-Lelystad was geweigerd. Daarnaast was in verschillende voorlopige voorzieningsprocedures bij de president van het College, als uiting van deze bij betrokkenen in D bestaande gevoelens, reeds aanstonds na het nemen van de maatregelbesluiten twijfel naar voren gebracht aangaande de juistheid van de uitslag van de laboratoriumonderzoeken (onder meer in zaken AWB 01/300-1, LJN AB1544, en AWB 01/228, LJN AB1026). Hetgeen appellanten in bezwaar hebben aangevoerd moet mede bij dit licht worden bezien.
Niettegenstaande dit alles, is appellanten niet de gelegenheid geboden kennis te nemen van bedoelde laboratoriumgegevens, die weliswaar niet bij verweerder maar bij ID-Lelystad aanwezig waren, doch waarover verweerder – naar hij ter zitting van 28 maart 2008 te kennen heeft gegeven – wel de beschikking had kunnen krijgen.
Gelet op hetgeen het Hof van Justitie in het arrest heeft overwogen en voor recht heeft verklaard, moet worden geoordeeld dat appellanten ten onrechte die gelegenheid is onthouden en dat hun ook ten onrechte de gelegenheid is onthouden op die gegevens te reageren. Hoewel aan de zijde van verweerder in de bezwaarprocedure de nodige inspanningen zijn verricht om aan te tonen dat de monsterneming en het daarop volgende onderzoek zo zorgvuldig mogelijk hebben plaatsgevonden, en om aannemelijk te maken dat de door ID-Lelystad uitgevoerde laboratoriumtesten betrouwbaar zijn, ontbreken de voor de beoordeling van de gang van zaken met betrekking tot de laboratoriumdiagnostiek in concreto vereiste gegevens, zoals die – naar mag worden aangenomen – zijn neergelegd in de onderzoeksdossiers van het laboratorium.
De hier aan de orde zijnde situatie wijkt wezenlijk af van hetgeen aan de orde was in de door verweerder genoemde uitspraken van het College in de zaken AWB 03/431 (LJN AQ9878) en AWB 04/397 (LJN AV2083), reeds omdat in die zaken – die overigens niet zagen op maatregelen als bedoeld in de Gwd – de juistheid van de aan de primaire besluiten ten grondslag liggende laboratoriumuitslagen niet al in de periode waarin de bezwaren werden behandeld, inhoudelijk onderbouwd in twijfel was getrokken en tot onderwerp van de geschillen moest worden gerekend.
4.6 Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat van de zijde van verweerder bij de voorbereiding van de bestreden besluiten, in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen is vergaard. Deze kennis betreft zowel de hiervoor bedoelde gegevens als de reactie van appellanten daarop (en onderbouwing daarvan).
Om deze reden zal het College de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen.
Verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen. Het College wijst erop dat verweerder appellanten in het kader van de heropende bezwaarprocedures alsnog in de gelegenheid zal moeten stellen kennis te nemen van de onderzoeksgegevens van ID-Lelystad en daarop te reageren. Verweerder zal zich aan de hand van die gegevens en eventueel daarop te geven reacties een oordeel behoren te vormen over de gang van zaken in het laboratorium en de juistheid van de in het faxbericht van 28 maart 2008 gegeven uitslag. De in de onderhavige procedure reeds door het College beslechte kwesties kunnen niet opnieuw voorwerp van discussie zijn.
4.7 Het College acht voorts termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. De kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpr) vastgesteld op € 6.158,25 voor appellanten gezamenlijk. Daarbij is uitgegaan van 8,5 procespunten voor de procedure in beroep en bij het Hof van Justitie en is het gewicht van de zaak op zwaar gesteld (wegingsfactor 1,5). Hoewel de zaken, gezien de omstandigheid dat de beroepen niet gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn ingediend, strikt genomen niet als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, Bpr kunnen gelden, heeft het College gelet op hun onderlinge samenhang niettemin aanleiding gezien met toepassing van artikel 2, derde lid, Bpr in die zin af te wijken van de berekening op grond van het eerste lid van dat artikel dat dit bedrag niet aan elke appellant afzonderlijk wordt toegekend, doch dat de voor deze drie zaken in totaal aan appellanten gezamenlijk toe te kennen vergoeding met de helft is verminderd.
5. De beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellanten te beslissen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 6.158,25 (zegge: zesduizendhonderdachtenvijftig
euro en vijfentwintig eurocent) voor appellanten gezamenlijk, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden die deze
kosten moet vergoeden;
- gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellanten de door hen betaalde griffierechten ten bedrage van € 109,-- (zegge:
eenhonderdnegen euro) voor respectievelijk appellant sub 1 en appellant sub 3, en € 218,-- (zegge: tweehonderdachttien
euro), voor appellante sub 2, vergoedt.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 september 2008.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.B.L. van der Weele