Uitspraak
Uitspraak:
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/1144
18 december 1998
A te B, appellant,
gemachtigde: mr S. Borger,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, zetelend te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr M. Nagel.
1. Het verloop van de procedure
Op 16 september 1997 heeft het College een namens appellant ingediend beroepschrift ontvangen waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder. Bestreden wordt verweerders besluit van 15 augustus 1997 waarbij het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om toekenning van een schadevergoeding ongegrond is verklaard.
Verweerder heeft op 16 oktober 1997 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 1998. Bij die gelegenheid hebben partijen hun standpunt nader doen toelichten.
2. Vaststaande feiten
Op grond van de gedingstukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden komen vast te staan.
- Met gebruikmaking van een daartoe bestemd, op 14 oktober 1991 door verweerder ontvangen formulier, heeft appellant bij verweerder een aanvraag ingediend ter verkrijging van een bijzondere heffingvrije hoeveelheid (melk) op grond van artikel 7 van Pro de Beschikking superheffing zure boerderijzuivelprodukten (hierna: de BZB). Daarbij gaf hij op investeringsverplichtingen te zijn aangegaan ten behoeve van de uitbreiding van het aantal standplaatsen voor melk- en kalfkoeien en in de periode van 12 maanden daaraan voorafgaand een rechtstreekse verkoop van 36.600 kg melkequivalent te hebben gerealiseerd.
- Bij besluit van 29 april 1992 is deze aanvraag namens verweerder afgewezen. Die afwijzing is als volgt gemotiveerd: "Uw aanvraag is afgewezen door U niet wordt voldaan aan het in artikel 7, tweede lid, onderdeel b en artikel 8 van Pro de beschikking gestelde. In artikel 7, tweede lid, onderdeel b is bepaald dat indien de producent is begonnen met de rechtstreekse verkoop en/of levering na 1983 doch voor 1990 de bijzondere hoeveelheid wordt berekend aan de hand van de rechtstreekse verkoop en/of levering, die de producent heeft gerealiseerd in de periode van 12 maanden. Deze periode is voorafgaand aan het aangaan van de investeringsverplichtingen. De bijzondere hoeveelheid wordt vermeerderd met een hoeveelheid berekend volgens een daartoe strekkende formule. U heeft op uw aanvraag niet opgegeven en aangetoond welke hoeveelheden U zelf in de betreffende periode (oktober 1988 - september 1989) heeft geleverd, maar de hoeveelheden die uw rechtsvoorganger (vader) heeft geleverd.
U heeft namelijk blijkens bijgevoegde transportakte het gehele bedrijf op 30 oktober 1989 overgenomen van uw vader. In artikel 8 is Pro bepaald dat de producent, welke een geheel bedrijf heeft overgenomen na 1983, een verzoek kan indienen om bij toekenning van een hoeveelheid heffingvrij te leveren zure boerderijzuivelprodukten uit te gaan van de hoeveelheid die de rechtsvoorganger heeft geleverd in een artikel 4, eerste lid genoemde periode (1981, cq. 1983, met toegestane afwijkingen hiervan), danwel in 1990. Aangezien U het bedrijf heeft overgenomen voor 1990 komt laatst genoemde periode niet in aanmerking. Aangezien de rechtsvoorganger is begonnen met de leveranties na 1983 komen ook de periodes, zoals genoemd in artikel 4, eerste lid niet in aanmerking."
- Tegen het besluit van 29 april 1992 heeft appellant bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Daarin heeft hij het volgende aangevoerd:
"De afwijzing is gebaseerd op de stelling dat niet ondergetekende, maar zijn vader, C, heeft geleverd.
Van levering door een ander is echter geen sprake. Tot november 1989 was er sprake van een veehouderijbedrijf dat in maatschapsverband werd uitgeoefend: maatschap A en C. Per 1 november 1989 is dat maatschap C en A geworden.
Ondergetekende heeft dus als maat van de maatschap A en C aangevraagd voor het bedrijf. Reeds in 1987 is het bedrijf gestart met de produktie en aflevering van zure zuivelprodukten.
Vanaf 1987 tot heden is en wordt door de maatschap A en C zure zuivel vervaardigd (zie bijlagen). Het is dus onjuist om te stellen dat vader zure zuivel geleverd heeft, daar er geen sprake is geweest van een apart bedrijf of een aparte boekhouding.
Alle activiteiten van iedere maat is ten goede gekomen en komt nog steeds ten goede van het bedrijf c.q. maatschap."
- Bij besluit van 16 augustus 1994 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en aan appellant, wiens vader intussen was overleden, op grond van artikel 7 van Pro de BZB met ingang van het heffingsjaar 1991/1992 een heffingvrije hoeveelheid van 205.652 kg toegekend onder verrekening met die hoeveelheid van een in 1993 op grond van artikel 5 van Pro de BZB aan appellant toegekende heffingvrije hoeveelheid. In dat besluit heeft verweerder met betrekking tot de hoedanigheid van de aanvrager het volgende overwogen:
"Artikel 2 BZB Pro bepaalt dat aan producenten van zure boerderijzuivel-produkten een heffingvrije hoeveelheid als bedoeld in artikel 7 van Pro de Beschikking superheffing 1988 dan wel een referentiehoeveelheid wordt toegewezen.
Onder producent dient te worden verstaan de landbouwexploitant, natuurlijke of rechtspersonen of groepering van natuurlijke of rechtspersonen, waarvan het bedrijf op het geografische grondgebied van de Gemeenschap is gevestigd en die zure boerderijzuivelprodukten levert aan een koper of rechtstreeks aan de consument.
Uit de bovengenoemde bepalingen blijkt dat de producent van zure boederijzuivelprodukten in aanmerking komt voor een heffingvrije hoeveelheid. In Uw geval is mij het volgende gebleken. Uit de overgelegde maatschapscontracten blijkt dat U vanaf 11 mei 1982 tezamen met Uw vader een maatschap heeft gevoerd. Deze maatschap is per 1 november 1989 gewijzigd van A en C in C en A. In de maatschap zijn onder meer het agrarisch bedrijf, waaronder het bedrijf dat de zure zuivelprodukten maakt, en het verkregen melkquotum ingebracht. Voorts staat U als maatschap bij de DBH geregistreerd.
Uit het voorgaande dient te worden geconcludeerd dat de maatschap dient te worden beschouwd als producent van zure boederijzuivelprodukten in de zin van artikel 2 BZB Pro en dat derhalve de maatschap in aanmerking komt voor een quotum."
- Bij brief van 8 november 1994 heeft appellant verweerder aansprakelijk gesteld voor de tengevolge van verweerders besluit van 29 april 1992 geleden schade en verzocht hem die schade te vergoeden. - Hierop is een correspondentie gevolgd tussen partijen die werd afgesloten met een besluit van verweerder van 12 februari 1997, inhoudende de weigering een schadevergoeding toe te kennen. - Tegen laatstgenoemd besluit heeft appellant bij brief van 19 februari 1997 bezwaar gemaakt bij verweerder. - Na een op 18 maart 1993 gehouden hoorzitting heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen waarbij het bezwaar ongegrond is verklaard.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft zijn weigering om aan appellant een schadevergoeding toe te kennen, gehandhaafd op grond van de volgende overwegingen:
"Ingevolge artikel 11 van Pro de regeling is de aanvrager gehouden zijn aanvraag te voorzien van de nodige toelichting. Ik stel mij op het standpunt dat het primaire besluit niet onrechtmatig was, aangezien op basis van de gegevens, die mij toendertijd ter beschikking stonden, ik terecht heb besloten dat in redelijkheid niet aan de voorwaarden voor toekenning van een heffingvrije hoeveelheid melk was voldaan. Naar aanleiding van het door U ingediende bezwaarschrift is zowel telefonisch als schriftelijk contact met U geweest. Op 11 maart 1994 bent U schriftelijk uitgenodigd antwoord te geven op een aantal vragen en bent U verzocht nog aanvullend bewijsmateriaal in te zenden. Bij brief van 24 maart 1994 heeft U aan dit verzoek voldaan. De beantwoording van de vragen alsmede het door U verstrekte aanvullend bewijsmateriaal is aanleiding geweest U bij beslissing op bezwaar alsnog in aanmerking te brengen voor een heffingvrije hoeveelheid melk.
Uw stelling dat in het onderhavige geval geen sprake is onvolkomenheden ten aanzien van de aanvraag, noch dat sprake is van onvoldoende informatieverstrekking van Uw kant deel ik derhalve niet.
Ik merk in dit verband overigens nog op dat de bezwaarfase dient te worden aangemerkt als onderdeel van de primaire besluitvorming. Immers indien een aanvrager bezwaar maakt tegen een beslissing van een bestuursorgaan is het bestuursorgaan gehouden het gehele beslistraject opnieuw te doorlopen teneinde te onderzoeken of het primaire besluit in stand kan blijven. Komt het bestuursorgaan tot de conclusie dat het primaire besluit niet in stand kan blijven, dan komt de beslissing op bezwaar in de plaats van het primaire besluit.
Een herzien besluit hoeft, mede gelet op het karakter van de verlengde besluitvorming van de bezwaarschriftenprocedure niet te betekenen dat het primaire besluit onrechtmatig is (zo ook: Parlementaire Geschiedenis AWB II, P.487-499)."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft het in zijn beroepschrift uiteengezette standpunt als volgt samengevat:
"1.De afwijzing van de aanvraag is tot stand gekomen door het Ministerie van Landbouw op basis van veronderstellingen welke niet waren geënt op strikte feiten.
2. Aanvrager heeft op geen enkele wijze bij zijn aanvraag van 14 oktober 1991 verzuimd om noodzakelijke informatie te geven dan wel is in gebreke gebleven door onjuiste informatie te verstrekken.
3. Het Ministerie van Landbouw had op grond van de feitelijke gegevens, zoals die bij haar (DBH/Meitellinggegevens), dan wel bij het COS geregistreerd stonden, alsmede op grond van de aanvraag, wel degelijk direct tot een positieve beslissing kunnen komen.
4. De termijn tussen aanvraag en uiteindelijke toewijzing is onevenredig lang geweest en heeft aanvrager in zijn belangen geschaad.
5. De rechtsgronden zijn aangetoond op grond waarvan het verweer van verweerder dient te falen met betrekking tot diens strekking inzake het genomen primaire besluit.
CONCLUSIE
a. Niet gesteld kan worden, gelet op hetgeen als feitelijk is aangedragen, dat op terechte gronden door het Ministerie van Landbouw negatief beslist moest worden op de aanvraag.
b. Niet gesteld kan worden dat er sprake was van onvolkomenheden ten aanzien van de aanvraag daar nadien door het Ministerie werd toegegeven dat de maatschap producent was voor de zuivel en dat er geen sprake was van leverantie door de vader van aanvrager.
c. Niet gesteld kan worden dat er sprake was van onvoldoende informatieverstrekking door aanvrager gelet op het feit dat in de afwijzing daar niet naar werd verwezen dan wel dat de aanvraag niet niet-ontvankelijk is verklaard.
Aldus is volgens aanvrager het primaire besluit onrechtmatig genomen, gelet op de gegevens waarover het Ministerie beschikte dan wel kon beschikken; het geldende rechtsregiem alsmede de bij de aanvraag overlegde gegevens.
De bezwaren van A inzake de weigering van het Ministerie van 12 februari 1997 om een schadevergoeding toe te kennen dienen dus als gegrond beschouwd te worden."
5. Beoordeling
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij niet gehouden is tot vergoeding van schade, geleden tengevolge van een door hem op een aanvraag genomen besluit, indien het aan een onjuistheid of onvolledigheid in de door de aanvrager verstrekte gegevens te wijten is dat niet anders op de aanvraag is beslist. Het College onderschrijft dit standpunt. Derhalve dient hierna te worden onderzocht of de aanvankelijke afwijzing van de door appellant in oktober 1991 ingediende aanvraag op grond van artikel 7 van Pro de BZB, is toe te schrijven aan een oorzaak als hiervoor bedoeld. Vaststaat dat appellant deze aanvraag heeft ingediend op eigen naam en zonder te laten blijken dat hij een heffingvrije hoeveelheid aanvroeg ten behoeve van de maatschap, welke door hem werd gevormd met zijn vader. Eveneens staat vast dat met betrekking tot de hoeveelheid melkequivalent die volgens de aanvraag was verkocht in de periode van 12 maanden voorafgaande aan het aangaan van de investeringsverplichtingen, appellant in eigen persoon niet als de producent kon gelden; die hoedanigheid kwam toe aan de maatschap C en A. Uitgaande van die gegevens heeft verweerder geen onjuiste beslissing genomen door de aanvraag af te wijzen. Essentieel voor de mogelijkheid om op basis van artikel 7 van Pro de BZB een heffingvrije hoeveelheid te verkrijgen, is immers dat de aanvrager een producent is die voor 1990 met de rechtstreekse verkoop en/of levering van zure boerderijzuivelproducten is begonnen.
Appellant betoogt dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag zoals die oorspronkelijk werd ingediend, tekort is geschoten in het betrachten van zorgvuldigheid wat betreft het vergaren van kennis omtrent de relevante feiten. Bij een behoorlijke voldoening aan de op hem rustende onderzoeksplicht zou verweerder volgens appellant reeds voor de beslissing op de aanvraag gewaar zijn geworden dat de aanvraag namens de maatschap werd ingediend. Het College verwerpt dit betoog.
Hier doet zich niet het geval voor dat een in de aanvraag verstrekt gegeven op zich zelf onduidelijk of kenbaar onvolledig was; de aanvraag bood met name geen aanknopingspunt om te betwijfelen of degene die pretendeerde de aanvrager te zijn, ook in werkelijkheid beoogde dat aan hem de toekenning van de gevraagde heffingvrije hoeveelheid zou geschieden. Naar het oordeel van het College lag het geheel op de weg van appellant om indien het zijn bedoeling was de aanvraag namens de maatschap in te dienen, van die bedoeling blijk te geven.
Uit het vorenstaande volgt dat de door appellant gestelde schade moet worden toegeschreven aan een voor zijn rekening komende vermelding in de aanvraag. Verweerder heeft derhalve met recht kunnen weigeren die schade te vergoeden.
Ter zitting heeft appellant nog betoogd dat extra schade is geleden doordat verweerder het tegen het besluit van 29 april 1992 ingediende bezwaarschrift zeer traag heeft behandeld. Het College overweegt daaromtrent dat met betrekking tot vergoeding van schade die het gevolg is van het uitblijven van een besluit, in dit geding geen beslissing van verweerder voorligt, zodat dit betoog moet worden gepasseerd. Overigens zou een dergelijke beslissing ook geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn, daar de schade-oorzaak zelf geen besluit is. Waar artikel 6:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht het niet tijdig nemen van een besluit gelijk stelt met een besluit, doet het dit slechts voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep. Dit betekent dat bezwaar kan worden gemaakt en/of beroep kan worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. In gevallen waarin een zodanig beroep niet is ingesteld, zoals in casu, wordt door dat artikel geen competentie voor de bestuursrechter gevestigd om kennis te nemen van geschillen omtrent aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van niet-handelen door het bestuursorgaan.
Aangezien ook overigens niet is gebleken dat het bestreden besluit in rechte geen stand zou kunnen houden, moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr D. Roemers, mr P. Lourens en mr M.A. van der Ham,
in tegenwoordigheid van mr H.J. Dullaart, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op 18 december 1998.
w.g. D. Roemers w.g. H.J. Dullaart