Uitspraak
202405136/1/R1.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De vereniging Fietsersbond, gevestigd in Utrecht, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Gulpen-Wittem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Fietsverbinding en reconstructie N595" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de Fietsersbond beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Het college van gedeputeerde staten van Limburg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad, de Fietsersbond en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 mei 2026, waar de Fietsersbond, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door R.J.M.G. Defaux, P.J.E. Moonen en mr. E.M.G. Haagmans, zijn verschenen. Voorts is het college, vertegenwoordigd door M.H.G.M. Ritzen, mr. L.H.M. Vorstermans en mr. A.C.H. Lahaije, T. Demeester en M.B.D. Huver, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan is.
Het ontwerpplan is op 11 november 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. De raad heeft het plan vastgesteld om de reconstructie van de provinciale weg N595 tussen Kapolder en Wittem deels mogelijk te maken. Het plan maakt een nieuwe vrijliggende fietsverbinding mogelijk tussen Wittem en Kapolder ten noorden van de N595. Verder hebben enkele percelen ten noorden van In het Diepe Broek in Gulpen de bestemming "Natuur" gekregen.
De Fietsersbond is het om verschillende redenen niet eens met de vaststelling van plan.
3. De ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende wettelijke voorschriften, voor zover relevant voor deze uitspraak, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daar deel van uitmaakt.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Ontvankelijkheid Stichting Natuurlijk Geuldal en Burger Alliantie Gulpen-Wittem
5. In het beroepschrift staat dat het beroep alleen door de Fietsersbond is ingediend. Op 11 september 2024 heeft de Fietsersbond na het verstrijken van de beroepstermijn een stuk ingediend met de motivering van de beroepsgronden dat is medeondertekend door de Stichting Natuurlijk Geuldal en de Burger Alliantie Gulpen-Wittem.
5.1. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens entiteiten van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet wordt beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb kan worden hersteld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers in het geheel nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende entiteiten (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:681, onder 2.3).
Het voorgaande betekent dat het beroep van de Fietsersbond, voor zover het is ingesteld door Stichting Natuurlijk Geuldal en Burger Alliantie Gulpen-Wittem, niet-ontvankelijk is.
Omvang van het geding: wat maakt het plan mogelijk?
6. Het beroep van de Fietsersbond is met name gericht tegen de inrichting van de N595 tussen Kapolder en Wittem en specifiek tegen de inrichtingstekeningen bij de voorkeursontwerpen in de plantoelichting. De Fietsersbond verzet zich bijvoorbeeld tegen het voorkeursontwerp voor de inrichting van de weg en parkeerplaats tussen Wittem en de N278.
De Afdeling stelt vast dat de precieze inrichtingen en de gekozen voorkeursvarianten daarvoor, behalve wat betreft de aanleg van het vrijliggende fietspad, niet in het plan zijn vastgelegd. Zo zijn in de verbeelding geen aanduidingen of andere aanwijzingen opgenomen die het tracé van het fietspad vastleggen. In het plan is slechts de bestemming "Verkeer" en de aanduiding "speciale vorm van verkeer - fietspad" toegekend aan de strook ten noorden van de Wittemer Allee.
Het voorgaande betekent dat de Afdeling alleen in zal gaan op de beroepsgronden van de Fietsersbond die zijn gericht tegen het vrijliggende fietspad dat door het plan mogelijk wordt gemaakt.
Kan de Fietsersbond zich beroepen op normen die strekken tot bescherming van natuurbelangen?
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat het besluit wordt vernietigd vanwege beroepsgronden over de aantasting van de goudgroene natuurzone en de compensatie daarvan, stikstofdepositie en het rapport "LNC-toets herinrichting N595, traject Wittemer Allee" van Royal HaskoningDHV (LNC-toets). Deze normen strekken volgens de raad namelijk tot bescherming van natuurbelangen en niet tot bescherming van de belangen van de Fietsersbond. De Afdeling is dat met de raad eens en zet dat hierna uiteen.
6.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
6.3. De Fietsersbond heeft volgens haar statuten als doel om de kwaliteit van het fietsen in Nederland te verbeteren onder andere de voorzieningen voor de fiets, de veiligheid, de bereikbaarheid met de fiets, de kwaliteit van het product fiets, en de dienstverlening aan de fietsers, en daarmee ook het gebruik van de fiets vergroten.
6.4. De goudgroene natuurzone is een door Provinciale Staten aangewezen gebied. Volgens artikel 2.6.2 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 maakt een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied dat deel uitmaakt van de Goudgroene natuurzone, geen nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten mogelijk die de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied aantasten. Artikel 2.6.3 bevat enkele uitzonderingen op dit verbod. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4210, onder 22.4, strekken de bepalingen over de goudgroene natuurzone in de artikelen 2.6.2 en 2.6.3 van de Omgevingsverordening Limburg 2014 tot de bescherming van de natuurwaarden van de desbetreffende gebieden. Aangezien de Fietsersbond niet opkomt voor natuurbelangen, strekken de artikelen niet tot bescherming van de belangen van de Fietsersbond. Daarbij betrekt de Afdeling dat de omgeving weliswaar een rol kan spelen bij het gebruik van de fiets, maar dat dit niet betekent dat de Fietsersbond de belangen van de natuurgebieden als zodanig behartigt.
6.4.1. Met de beroepsgrond over stikstof wordt door de Fietsersbond een beroep gedaan op de Wet natuurbescherming (Wnb). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 11 november2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.49 strekken de bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura-2000-gebied, ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Om dezelfde reden als hiervoor genoemd onder 6.4. vallen de belangen van de Fietsersbond niet onder het beschermingsbereik van de ingeroepen normen in de Wnb.
6.4.2. Voor zover de Fietsersbond beroepsgronden heeft aangevoerd met betrekking tot de LNC-toets, overweegt de Afdeling dat deze toets ziet op de aantasting van de goudgroene natuurzone en de gebieds- en soortenbescherming zoals bedoeld in de Wnb. Dit betekent dat ook de met deze beroepsgrond ingeroepen normen niet strekken tot bescherming van de belangen van de Fietsersbond.
6.5. Gelet op het voorgaande, laat de Afdeling met toepassing van artikel 8:69a van de Awb de beroepsgronden over de goudgroene natuurzone, stikstof en de LCN-toets buiten beschouwing.
Procedureel
7. De Fietsersbond betoogt dat de raad het plan opnieuw ter inzage had moeten leggen, aangezien zij door de gewijzigde vaststelling geen zienswijze heeft kunnen indienen tegen het plandeel met de bestemming "Natuur".
7.1. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Alleen als de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, moet de wettelijke procedure opnieuw worden doorlopen. De raad heeft in dit geval het plan ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd vastgesteld. Het heeft aan de percelen kadastraal bekend als GPN00 A 5131 en GPN00 A 5128 in het noorden van Gulpen de bestemming "Natuur" toegekend en artikel 4 "Natuur" aan de planregels toegevoegd. De raad heeft hierover toegelicht dat hij onder meer naar aanleiding van ingediende zienswijzen heeft gekozen om fysieke natuurcompensatie mogelijk te maken in het plan, en dat de gronden in eigendom zijn van de provincie Limburg., Gelet op de totale omvang van het plan en de daarin voorziene reconstructie van de weg, acht de Afdeling deze afwijking van het ontwerp naar aard en omvang niet zo groot dat een wezenlijk ander plan voorligt. Niet is gebleken dat de Fietsersbond door deze wijzigingen in een nadeliger positie is gebracht.
Het betoog slaagt niet.
Alternatieven
8. De Fietsersbond betoogt dat de raad de door haar aangedragen alternatieven onvoldoende heeft betrokken bij de vaststelling van het plan. De Fietsersbond wijst in dit verband op haar zienswijze waarin zij meerdere alternatieve inrichtingen van de weg en de fietspaden heeft aangedragen. Deze alternatieven zijn volgens haar verkeersveiliger dan wat het plan mogelijk maakt. De raad heeft deze alternatieven ten onrechte niet onderzocht en vergeleken met het vastgestelde plan wat betreft de verkeersveiligheid.
8.1. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
De raad is ingegaan op de door de Fietsersbond aangedragen alternatieven. Over het voorstel van de Fietsersbond om de N595 tussen Wittemer en de N287 af te schalen tot een 30 km regime of een fietsstraat, heeft de raad toegelicht dat de N595 een provinciale weg betreft en, gelet op het karakter daarvan, een maximale snelheid van 30 km/h niet passend is. De Afdeling merkt daarbij op dat een maximale snelheid voor een weg niet in een bestemmingsplan wordt geregeld. Over het voorstel om de weg te verbreden om ruimte te creëren voor fietsers, heeft de raad toegelicht dat dit niet wenselijk is, omdat het verbreden van de weg ten koste gaat van natuurgebied in de zogenoemde goudgroene natuurzone. Dit acht de Afdeling geen onredelijke belangenafweging.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de door de Fietsersbond voorgestelde alternatieven afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor die alternatieven is gekozen.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met beleid
9. De Fietsersbond betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met de Strategische visie Gulpen-Wittem 2009-2020, het zogenoemde Citta-slow keurmerk en beleid van gemeenten in het Heuvelland om verkeersdrukte te beperken. Daartoe stelt de Fietsersbond dat het plan als doel heeft om de doorstroming van het gemotoriseerd verkeer te bevorderen, terwijl het beleidsmatige uitgangspunt is om verkeersdrukte te beperken.
9.1. De Afdeling stelt vast dat het Citta-slow keurmerk niet is gebaseerd op publiekrechtelijke regelgeving. De Fietsersbond heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad desondanks gebonden is aan de doelstellingen van dat keurmerk. De overige verwijzingen van de Fietsersbond naar beleidsstukken zijn algemeen geformuleerd en dwingen de raad niet tot een andere invulling van het plan dan hij heeft gedaan. De raad heeft in paragraaf 2.4 van de plantoelichting voldoende gemotiveerd dat het plan past binnen de kaders van de Strategische visie, mede omdat het vrijliggende fietspad bijdraagt aan een goede verbinding tussen de kernen Wittem en Kapolder en de leefbaarheid binnen de gemeente. Zo wordt volgens de raad voldaan aan het uitgangspunt uit de Strategische visie om verkeersstromen zo veel mogelijk te scheiden. Daarmee geeft hetgeen is aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat de raad heeft gekozen voor een invulling die met het aangehaalde beleid in strijd is.
Het betoog slaagt niet.
Veiligheid van het vrijliggende fietspad
10. De Fietsersbond betoogt dat het voorziene tracé onveilig is, omdat fietsers vaker over moeten steken dan in de bestaande situatie. Dit leidt volgens de Fietsersbond tot verkeersonveiligheid. De raad had de verkeersveiligheid beter moeten waarborgen door veiligheidsmaatregelen te treffen, zoals de aanleg van drempels. Daarnaast leidt de meer afgelegen locatie van het vrijliggende fietspad en het gebrek aan verlichting tot minder sociale veiligheid en daarmee een afname van het fietsgebruik, aldus de Fietsersbond.
10.1. De Afdeling overweegt dat de manier waarop een weg of een ontsluiting verkeerstechnisch exact wordt ingericht, niet in een bestemmingsplan hoeft te worden geregeld. Zoals hiervoor is overwogen onder 6, is dat in dit geval ook niet in het plan geregeld. Dit betekent dat de verkeerskundige uitwerkingen van het plan, oftewel de verkeerstechnische aspecten daarvan, geen betrekking hebben op het plan zelf, maar slechts op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen, zoals eveneens overwogen onder 6, in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure komt in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan slechts aan de orde de vraag of de raad zich voldoende ervan heeft vergewist dat een aanvaardbare verkeerssituatie en verkeersafwikkeling in en om het plangebied kan worden gerealiseerd (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:485, onder 7.3, en 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185, onder 23.5).
10.2. De raad stelt zich op het standpunt dat het vrijliggende fietspad verkeersveilig is. Hij heeft toegelicht dat met het plan niet een compleet nieuwe situatie wordt gerealiseerd, maar dat de reconstructie van een bestaande situatie plaatsvindt waarbij niet alle knelpunten kunnen worden weggenomen. Volgens de raad is een vrijliggend fietspad in dit geval de veiligste optie voor de fietser, gelet op de verkeersintensiteit op de Wittemer Allee. In de Memo vrijliggende fietsverbinding, die als bijlage aan de plantoelichting is toegevoegd, staat dat de intensiteit gemotoriseerd verkeer (mvt) op de Wittemer Allee op werkdagen 2.800 mvt bedraagt en op weekenddagen 3.000 mvt. Volgens de raad kan op grond van de richtlijnen in het "Handboek wegontwerp buiten de bebouwde kom" (Handboek) van het CROW bij een intensiteit tussen de 2.000 en 3.000 mvt worden gekozen voor een fietspad of fietsstroken. Bij een intensiteit groter dan 3.000 mvt wordt door het Handboek enkel een fietspad voorgeschreven. Omdat de verkeersintensiteit aan de bovenkant van de bandbreedte ligt, heeft de raad vanwege de verkeersveiligheid gekozen voor het vrijliggende fietspad. Anders dan de Fietsersbond betoogt, betekent de omstandigheid dat bij 2.800 mvt volgens de CROW ook een fietsstrook mogelijk is, niet dat de raad in dit geval niet voor het vrijliggende fietspad heeft mogen kiezen. Het college wijst in dat verband op het rapport "Advies verkeersveiligheid" van Veilig Verkeer Nederland van 17 januari 2025 en het rapport "Zienswijze ANWB op project Wittemer Allee N595" van de ANWB van 28 januari 2025. Uit beide rapporten volgt dat de aanleg van een vrijliggend fietspad bijdraagt aan de verkeersveiligheid, maar dat de oversteekpunten voor de fietser duidelijk moeten worden ingericht met snelheid remmende maatregelen. De raad heeft toegelicht dat het plan er weliswaar toe leidt dat de fietser de N595 moet oversteken, maar dat deze oversteken veilig kunnen worden ingericht. De Fietsersbond heeft, mede gelet op genoemde rapporten van de ANWB en VVN, niet aannemelijk gemaakt dat dit standpunt onjuist is.
Gelet op al het voorgaande mocht de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt stellen dat het vrijliggende fietspad verkeersveilig kan worden aangelegd.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
10.3. Hetgeen is aangevoerd geeft voorts geen aanleiding te oordelen dat in de huidige of in de toekomstige situatie, sprake is van sociale onveiligheid, in verband waarmee de raad bijzondere maatregelen in het plan had moeten treffen. Bij de uitvoering kunnen en zullen, zoals op zitting overigens door de raad is uiteengezet, lichtmaatregelen worden getroffen, zoals het gebruik van zogenoemde dynamische verlichting. De raad heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat het plan niet leidt tot (sociale) onveiligheid.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Conclusie
11. Het beroep, voor zover ingesteld door de Stichting Natuurlijk Geuldal en de Burger Alliantie Gulpen-Wittem, is niet-ontvankelijk.
12. Het beroep, voor zover ingesteld door de Fietsersbond, is ongegrond.
13. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Fietsersbond Maastricht en Heuvelland, voor zover ingesteld door Stichting Natuurlijk Geuldal en Burger Alliantie Gulpen-Wittem, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van Fietsersbond Maastricht en Heuvelland ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
647-1099
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
"Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
[…]."
Artikel 6:6, aanhef en onder a, van de Awb luidt:
"Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep,
[…]
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."
Omgevingsverordening Limburg 2014
Artikel 2.1.1
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:
Ruimtelijk plan:
-bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening;
- een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wro;
- beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening;
- omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken onder toepassing van het bepaalde in lid 9 of lid 11 van artikel 4, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor);
- omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 30 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
- een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet."
Artikel 2.6.1
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. Goudgroene natuurzone: gebied dat op de kaarten behorende bij deze verordening is aangeduid als Goudgroene natuurzone;
b. wezenlijke kenmerken en waarden Goudgroene natuurzone: voor bestaande natuurgebieden de actueel aanwezige natuurbeheertypen en de nagestreefde natuurdoeltypen en voor de realiseren natuurgebieden de nagestreefde natuurdoeltypen zoals vastgelegd op de beheertypenkaart en de ambitiekaart van het Provinciaal Natuurbeheerplan."
Artikel 2.6.2 Bescherming Goudgroene natuurzone
Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied dat deel uitmaakt van de Goudgroene natuurzone, maakt geen nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten mogelijk die de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied aantasten.
Artikel 2.6.3
Het verbod van artikel 2.6.2 is niet van toepassing op nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten, indien:
a. er sprake is van een groot openbaar belang;
b. er geen reële alternatieven zijn en
c. uit het ruimtelijk plan blijkt dat en hoe negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en voor het overige worden gecompenseerd, waarbij:
1. de compensatie niet mag leiden tot verlies van areaal, samenhang en kwaliteit van de wezenlijke kenmerken en waarden; en
2. de compensatie plaatsvindt:
- op financiële wijze of
- in natura in nog niet gerealiseerde delen van de Goudgroene natuurzone".