Uitspraak
202503372/1/A2.
Datum uitspraak: 15 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 mei 2025 in zaak nr. 23/4240 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2023 heeft het college de aanvraag van [appellant] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 12 september 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 mei 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 9 oktober 2025 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 31 januari 2023 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant] heeft gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 mei 2026, waar het college, vertegenwoordigd door mr. K. Timmer, advocaat te Groningen, en mr. H. Blokzijl, vergezeld door J. Marskamp, deskundige, en [appellant], bijgestaan door mr. M.J.F. Nuijens, advocaat te Groningen, vergezeld door [persoon], zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1. [appellant] is sinds 14 april 2008 respectievelijk 1 september 2008 voor 50% eigenaar van de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Groningen (de panden). [appellant] heeft op 7 maart 2016 een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten en samenvoegen van de panden om twintig zelfstandige woningen te realiseren en voor het toevoegen van een extra bouwlaag. Het college heeft de aanvraag buiten behandeling gesteld. Bij uitspraak van 7 november 2017 heeft de rechtbank Noord-Nederland het beroep daartegen gegrond verklaard en het college opdracht gegeven de aanvraag alsnog inhoudelijk te beoordelen. Bij besluit van 21 december 2018 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Volgens het college was het bouwplan in strijd met het op 28 juni 2017 in werking getreden bestemmingsplan Herziening Bestemmingsregels Wonen (het nieuwe bestemmingsplan).
Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
2. Op 30 maart 2022 heeft [appellant] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan de maximale bouwhoogte is verlaagd van 11 naar 10,5 meter, dat er een maximale goothoogte van 7 meter is ingevoerd en dat de oppervlakte van het toegestane bouwvlak met 236 m2 is afgenomen.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
5. De door [appellant] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Aadvisering en besluitvorming
4. Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) ingeschakeld om te adviseren over de door [appellant] ingediende aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
5. De SAOZ heeft in een advies van januari 2023 een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime, bestaande uit het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009, het bestemmingsplan Woningsplitsing en het Facetbestemmingsplan Parkeren. Het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009 maakt ook deel uit van het nieuwe planologische regime. De SAOZ heeft geconstateerd dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingplan zijn beperkt. Aan [appellant] komt echter geen tegemoetkoming in planschade toe, omdat hem passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. [appellant] heeft immers tijdens de benuttingsperiode geen concrete poging gedaan om de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden te benutten.
6. Het college heeft het advies van de SAOZ aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
Uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] op 7 maart 2016 een bouwplan heeft ingediend en dat het bouwplan vatbaar was voor beoordeling op passendheid binnen het bestemmingsplan. Partijen verschillen wel van inzicht over de uitleg van de destijds geldende bestemmingsplanbepalingen. Echter, vaststaat dat de rechtbank bij uitspraak van 7 november 2017 heeft geoordeeld dat het college de aanvraag ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Als het college het plan in behandeling had genomen, hadden partijen hierover van gedachten kunnen wisselen. Dat is - achteraf bezien ten onrechte - door het college onmogelijk gemaakt. Uit jurisprudentie volgt dat voor de vraag of er sprake is van een concrete poging het stilzitten van de eigenaar centraal staat. Door alleen te wijzen op de planologische tegenstrijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan, gaat het college daar in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij. In dit geval was van stilzitten geen sprake. [appellant] heeft naast het indienen van het bouwplan veelvuldig overleg gevoerd met het college om tot het realiseren van zijn plannen te komen. De rechtbank heeft geoordeeld dat in dit geval niet gezegd kan worden dat er geen sprake is geweest van een concrete poging om bestaande bouwmogelijkheden te benutten.
Hoger beroep
8. De relevante bepalingen uit het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009 zijn opgenomen in de bijlage.
9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] een concrete poging heeft gedaan om de bestaande bouwmogelijkheden te benutten. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten onrechte ten grondslag gelegd dat [appellant] op 7 maart 2016 een bouwplan heeft ingediend dat in beginsel past binnen het bestemmingsplan en dat [appellant] veelvuldig overleg heeft gevoerd met het college om tot het realiseren van zijn plannen te komen. Volgens het college is niet relevant dat gesprekken hebben plaatsgevonden tussen het college en [appellant]. Het college verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2102. De rechtbank heeft bij haar oordeel eveneens ten onrechte betrokken dat als het college het bouwplan direct in behandeling had genomen, partijen hierover van gedachten hadden kunnen wisselen en [appellant] zijn plan had kunnen aanpassen. Dat is volgens het college niet relevant. Het gaat om de passendheid van het bouwplan zoals dat is ingediend en niet om een bouwplan dat na een eventuele aanpassing had kunnen worden ingediend. Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541. Volgens het college paste het op 7 maart 2016 ingediende bouwplan niet binnen het bestemmingsplan.
Het college betwist dat [appellant] een ander plan zou hebben ingediend als het de aanvraag wel in behandeling had genomen. [appellant] heeft zijn plan reeds in 2012 bij de gemeente gepresenteerd. Uit een verslag van een vooroverleg van 14 september 2012 blijkt dat aan [appellant] is medegedeeld dat het bouwplan strijdig was met het bestemmingsplan, alleen al vanwege overschrijding van het bouwvlak. [appellant] heeft dat plan niet aangepast en op 7 maart 2016 een vergunningaanvraag ingediend. In 2020 heeft [appellant] opnieuw een verzoek tot vooroverleg ingediend, waarin hij een plan heeft gepresenteerd. Dat bouwplan bevatte dezelfde strijdigheden als de plannen die in 2012 en 2016 zijn gepresenteerd. Er was opnieuw sprake van een forse overschrijding van het bouwvlak.
9.1. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat hem geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Hij is al vanaf 2009 met de gemeente in overleg om de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] te vergroten en te transformeren tot een complex ten behoeve van kamerverhuur. Door de aanvraag van 7 maart 2016 buiten behandeling te stellen, is hem de kans ontnomen om de aanvraag (indien nodig) tijdig aan te passen. [appellant] betwist dat hij het bouwplan niet zou hebben aangepast als hij daartoe in de gelegenheid was gesteld.
9.2. Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren (uitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, r.o. 81). Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en geen concrete poging is gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd (uitspraak van 6 augustus 2025, r.o. 84).
9.3. In geval van vervallen bouwmogelijkheden bestaat een concrete poging in vorenbedoelde zin in het indienen van een bouwplan dat zodanig is uitgewerkt, dat het zich laat beoordelen op passendheid binnen het bestemmingsplan en dat in beginsel past binnen de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan (uitspraak van 6 augustus 2025, r.o. 85).
9.4. Het is, in geval van een beroep door het bestuursorgaan op passieve risicoaanvaarding, aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat hij op de peildatum de bij de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vervallen planologische mogelijkheden van het perceel had benut dan wel een concrete poging daartoe had gedaan, indien het bestuursorgaan gemotiveerd heeft aangevoerd dat dit niet het geval is geweest (uitspraak van 6 augustus 2025, r.o. 87).
9.5. In geschil is of het bouwplan in beginsel past binnen het vorige bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarbij ten onrechte betrokken dat relevant is dat het college de aanvraag in eerste instantie buiten behandeling heeft gesteld. Het gaat om de passendheid van het bouwplan zoals dat is ingediend. Beoordeeld moet worden of [appellant] tijdig een adequate poging heeft gedaan om de destijds nog bestaande rechten veilig te stellen. Daarvan is geen sprake als [appellant] om iets anders heeft gevraagd dan wat destijds binnen de mogelijkheden van het bestemmingsplan paste. Enkel de daadwerkelijk ingediende aanvraag en stukken zijn relevant voor de beoordeling of sprake is van een concrete poging (zie bijvoorbeeld de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541). Het college betoogt terecht dat gesprekken die voorafgaand aan de benuttingsperiode met de gemeente hebben plaatsgevonden over het realiseren van andere bouw- en gebruiksmogelijkheden dan die onder het nieuwe bestemmingsplan zouden komen te vervallen geen concrete poging is om de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten (zie de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2102). Slechts relevant is of de aanvraag die [appellant] op 7 maart 2016 heeft ingediend in beginsel past binnen het oude, destijds geldende planologische regime. Dat heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend. Alleen al daarom slaagt het betoog van het college.
9.6. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling beoordelen of het ingediende bouwplan past binnen het oude planologische regime.
9.7. Onder het oude planologische regime gold voor de percelen de enkelbestemming ‘Wonen’. Ingevolge artikel 14.2.2. van het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009 mochten gebouwen uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak worden gebouwd. Het bouwvlak is uitsluitend gelegen op het voorste gedeelte van de percelen. De afstand tussen het begin van de bestemming ‘Wonen’ aan de voorzijde van de woningen, en de grens van het bouwvlak, bedraagt 15,8 meter. Blijkens de maatvoering op de tekening bij de aanvraag omgevingsvergunning van 7 maart 2016 is het beoogde gebouw ruim 23 meter diep. Daarmee is sprake van een overschrijding van het bouwvlak van 7 meter.
9.8. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat het gedeelte dat ten aanzien van [locatie 1] buiten het bouwvlak ligt, bestaande bouw betreft (een stal met hooizolder) die op basis van het overgangsrecht mag worden vervangen. Ten aanzien van [locatie 2] betoogt hij dat het gedeelte dat buiten het bouwvlak ligt, een aan- of uitbouw is die past binnen de bouwregels van het bestemmingsplan.
9.9. De Afdeling overweegt dat de bestaande stal met hooizolder vier meter hoog is, terwijl het beoogde nieuwe gebouw buiten het bouwvlak ter plaatse van de schuur zes meter hoog is. Het bouwwerk kan daarom niet op grond van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 26.1 van de planregels, worden gerealiseerd. Uit dat artikel volgt immers dat het overgangsrecht niet van toepassing is als het bouwwerk naar aard en omvang wordt vergroot. Dat betekent dat het bouwwerk wat betreft [locatie 1] niet past binnen het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009. Het college heeft terecht gesteld dat het standpunt van [appellant] ten aanzien van [locatie 2] daarom geen bespreking meer behoeft. Het bouwplan heeft weliswaar betrekking op twee adressen, maar nu vaststaat dat het beoogde gebouw in ieder geval voor zover het is gelegen op de gronden van [locatie 1] hoger is dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, past het bouwplan als geheel niet binnen het bestemmingsplan, gelet op de aanzienlijke overschrijding van het bouwvlak. Omdat het door [appellant] op 7 maart 2016 ingediende bouwplan niet past binnen het bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009, kan niet worden aangenomen dat [appellant] een concrete poging heeft gedaan als bedoeld in rechtsoverweging 9.2. De omstandigheid dat [appellant], zoals hij op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard, niet wist dat het beoogde nieuwe gebouw, dat ten aanzien van de gronden gelegen op [locatie 1] buiten het bouwvlak ligt, niet hoger mocht zijn dan vier meter, is niet voldoende om tot een ander oordeel te komen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard.
Conclusie
10. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Met de vernietiging ontvalt de grondslag voor het besluit van 9 oktober 2025 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 12 september 2023 ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit van 12 september 2023, waarbij het college het bezwaar van [appellant] ongegrond heeft verklaard, alsnog in stand blijft en het besluit van 31 januari 2023, waarbij het college de aanvraag van [appellant] om tegemoetkoming in planschade heeft afgewezen, herleeft.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 mei 2025 in zaak nr. 23/4240;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 9 oktober 2025 met kenmerk 150337-2025-20161037;
IV. verklaart het beroep van [appellant] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Engele
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026
1033
BIJLAGE
Bestemmingsplan Korrewegwijk-De Hoogte 2009
Artikel 14.2.2 Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. de gebouwen mogen uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak worden gebouwd;
b. de bouw- en goothoogte mogen maximaal de op de kaart aangegeven bouw- respectievelijk goothoogte bedragen, tenzij de bestaande hoogte meer bedraagt, in welk geval de bestaande hoogte geldt; ter plaatse van de aanduiding kap is bovendien de bestaande kap toegestaan.
Artikel 26.1 Overgangsrecht bouwwerken
1. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
2. Burgemeester en wethouders kunnen eenmalig ontheffing verlenen van het eerste lid voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
3. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Artikel 26.2 Overgangsrecht gebruik
1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.