Uitspraak
202407768/1/A2.
Datum uitspraak: 1 juli 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (de raad),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 november 2024 in zaak nr. 23/7530 in het geding tussen:
de raad
en
[wederpartij].
Procesverloop
Bij besluiten van 8 september 2023 en 13 oktober 2023 heeft de raad aanvragen van [wederpartij] om een reguliere toevoeging afgewezen.
Bij besluit van 30 oktober 2023 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 oktober 2023 vernietigd en de raad opgedragen met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft de raad hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 18 september 2025 heeft de raad het door [wederpartij] tegen de besluiten van 8 september 2023 en 13 oktober 2023 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft gronden tegen dit besluit ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 april 2026, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi en mr. C. Wildeboer Schut, beiden advocaat te Nijmegen, en mr. B.C. Pfeifle, vergezeld door mr. M.J.A. de Wit, en [wederpartij], bijgestaan door mr. Y.N. Teke-Bozkurt, advocaat te Enschede, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De tekst van de voor deze uitspraak relevante regels is vermeld in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. Deze uitspraak gaat over de uitleg van artikel 2 van Pro de Subsidieregeling pakket rechtsbijstand herstelregelingen kinderopvangtoeslag 2023 (Subsidieregeling). In geschil is wat onder de in dat artikel bedoelde procedures moet worden verstaan.
3. Hierna wordt onder de Belastingdienst/Toeslagen tevens verstaan: de Dienst Toeslagen.
Achtergrond van het geschil
4. De hersteloperatie toeslagen is tot stand gekomen om gedupeerden van de toeslagenaffaire recht te doen, hen te helpen om een nieuwe start te maken en bij te dragen aan herstel van vertrouwen in de overheid. Bij de vormgeving van de hersteloperatie is daarbij gekozen voor een aanpak met verschillende voorzieningen, waar een gedupeerde ouder, indien gewenst, aanspraak op kan maken. De wetgever heeft dit uitgedrukt als een streven naar een zo breed en samenhangend mogelijk herstel. Dit omvat onder meer excuses en erkenning, financieel herstel en een schuldenaanpak en brede ondersteuning van gemeenten op verschillende leefgebieden en toegankelijke ondersteuning door maatschappelijke organisaties (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 45, blz. 4).
5. Omdat het voorstelbaar is dat een gedupeerde zich in het proces van herstel wil laten bijstaan door een rechtshulpverlener die niet in dienst is bij de Belastingdienst/Toeslagen, heeft de raad in de Subsidieregeling voorzien in de mogelijkheid dat een gedupeerde in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand. Daarmee is een drempel die een gedupeerde kan ervaren bij het inschakelen van een advocaat weggenomen. In de Subsidieregeling, die is gebaseerd op artikel 37b van de Wet op de rechtsbijstand (de Wrb), zijn geen eisen aan het inkomen en vermogen van de gedupeerde gesteld.
6. [wederpartij] is erkend gedupeerde van de toeslagenaffaire. Hij heeft de raad op 7 september 2023 en 10 oktober 2023 verzocht om verlening van toevoegingen voor rechtsbijstand ten behoeve van het indienen van een aanvraag bij het college van burgemeesters en wethouders van Hengelo (het college) voor brede ondersteuning op grond van artikel 2.21 van de Wht en het maken van bezwaar tegen de gedeeltelijke afwijzing van die aanvraag.
Besluitvorming
7. De raad heeft de aanvragen om reguliere toevoegingen afgewezen, omdat het inkomen van [wederpartij] op de peildatum hoger was dan het in artikel 34, eerste lid, van de Wrb vastgestelde maximum. In het besluit op bezwaar heeft de raad daaraan toegevoegd dat er ook geen aanleiding bestaat om de toevoegingen op grond van de Subsidieregeling te verlenen. Volgens de raad ziet de Subsidieregeling niet op besluiten over brede ondersteuning.
Uitspraak van de rechtbank
8. Volgens de rechtbank vallen de aanvragen om toevoeging binnen de reikwijdte van de doelstellingsbepaling van de Subsidieregeling en had de raad de toevoegingen moeten verlenen. Aan dat oordeel heeft de rechtbank onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
8.1. Indien een gedupeerde van de toeslagenaffaire in aanmerking wil komen voor herstelmaatregelen, de brede ondersteuning daaronder begrepen, moet hij een aanvraag indienen bij de Belastingdienst/Toeslagen. [wederpartij] heeft dit gedaan. Met het doen van die aanvraag valt hij binnen de reikwijdte van de doelstelling zoals neergelegd in artikel 2 van Pro de Subsidieregeling. Daarin staat immers niet meer dan dat het moet gaan om een rechtzoekende die een verzoek heeft gedaan bij de Belastingdienst/Toeslagen in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag.
8.2. De beperking van de reikwijdte, zoals die volgt uit de toelichting op de Subsidieregeling, is in dit geval niet van toepassing. Uit de toelichting valt af te leiden dat is bedoeld de Subsidieregeling niet toe te passen op vervolgtrajecten bij de gemeente. Een redelijke uitleg van deze beperking brengt met zich dat het daarbij gaat om (afgeleide) trajecten die niet direct voortvloeien uit de Wht zelf, maar daarvan een vervolg zijn, zoals een procedure die ziet op een aanvraag om woonurgentie of een procedure die gaat over een gehandicaptenparkeerplaats of een woninguitbreiding. Hiervoor geldt de Subsidieregeling niet. Die situatie is hier niet aan de orde. [wederpartij] heeft gevraagd om brede ondersteuning. Dit is een volwaardige herstelmaatregel, die weliswaar is gekoppeld aan het verzoek om herstel bij de Belastingdienst/Toeslagen, maar in de Wht een zelfstandige basis heeft. Dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de uitvoering van de herstelmaatregelen uit de Wht deels bij de gemeente neer te leggen, maakt dan ook niet dat het gaat om een vervolgtraject, aldus de rechtbank.
Hoger beroep van de raad
9. De raad betoogt dat de rechtbank de reikwijdte van artikel 2 van Pro de Subsidieregeling verkeerd heeft uitgelegd. Volgens de raad maakt enkel het indienen van een aanvraag bij de Belastingdienst/Toeslagen niet dat iemand recht krijgt op kosteloze rechtsbijstand op grond van de Subsidieregeling in een procedure over een besluit van het college in het kader van brede ondersteuning. De raad voert daartoe onder meer het volgende aan.
9.1. Volgens de raad zijn de bewoordingen van artikel 2 van Pro de Subsidieregeling duidelijk. Deze bepaling voorziet uitsluitend in kosteloze rechtsbijstand bij (i) de aanvraag die in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen wordt ingediend en (ii) de uit die aanvraag volgende besluitvorming en procedures over die besluiten.
In dit geval is verzocht om een toevoeging in het kader van een procedure tegen een besluit van het college over brede ondersteuning in de zin van artikel 2.21 van de Wht. Dit is geen besluit naar aanleiding van een aanvraag in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen.
In het kader van de Subsidieregeling moet het gaan om een aanvraag in de zin van de Wht ter verkrijging van een compensatieregeling bij de Belastingdienst/Toeslagen. Als de Belastingdienst/Toeslagen op deze aanvraag een besluit neemt waarmee de gedupeerde het niet eens is, dan staat tegen dat besluit voor de gedupeerde rechtsbescherming open in bezwaar, beroep en hoger beroep. Dit zijn de uit de aanvraag bij de Belastingdienst/Toeslagen voortvloeiende procedures waarin de Subsidieregeling voorziet in kosteloze gefinancierde rechtsbijstand voor een rechtzoekende.
De brede ondersteuning is geen procedure die voortvloeit uit een aanvraag in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag die worden uitgevoerd door de Belastingdienst/Toeslagen. Wel schrijft de Wht voor dat enkel gedupeerden (en hun kinderen, ex-toeslagpartners en nabestaanden) in aanmerking komen voor brede ondersteuning. Dat wil zeggen dat eerst een aanvraag voor een herstelmaatregel in de zin van de Wht moet zijn gedaan (artikel 2.7 van de Wht) voordat men zich kan melden bij de gemeente voor brede ondersteuning. Dit betekent niet dat brede ondersteuning ook voortvloeit uit die aanvraag. Het toekennen van brede ondersteuning kwalificeert niet als een uit een besluit op aanvraag voortvloeiende procedure bij hetzelfde bestuursorgaan. Integendeel, de herstelmaatregelen zijn gericht op herstel en schadevergoeding door de Belastingdienst/Toeslagen, als veroorzaker van het leed, terwijl de brede ondersteuning door het college is gericht op een nieuwe start in de (niet aan de problematiek van de kinderopvangtoeslag gerelateerde) leefomgeving van de gedupeerde. Het toekennen van brede ondersteuning vloeit dus niet voort uit een aanvraag in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen, maar kent een eigen, zelfstandige rechtsingang bij een ander bestuursorgaan.
9.2. Verder bevat artikel 4 van Pro de Subsidieregeling een opsomming van tegemoetkomingen of kwijtscheldingen uit de Wht, waarvoor een subsidie op grond van de Subsidieregeling kan worden toegekend, waarmee op grond van de Subsidieregeling een recht op kosteloze rechtsbijstand bestaat voor geschillen over die tegemoetkomingen of kwijtscheldingen. De brede ondersteuning van artikel 2.21 van de Wht is niet vermeld in artikel 4 van Pro de Subsidieregeling en valt ook niet onder één van de categorieën die in dat artikel zijn genoemd. Als de wetgever zou hebben beoogd om brede ondersteuning onder de reikwijdte van de Subsidieregeling te brengen, dan zou dit expliciet zo zijn verwoord binnen de systematiek van de Subsidieregeling, die elke maatregel uit de Wht die voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking komt expliciet benoemt.
Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
10. Op grond van de tekst van artikel 2 van Pro de Subsidieregeling en de systematiek van deze regeling komt de Afdeling, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat procedures over brede ondersteuning niet onder de reikwijdte van de Subsidieregeling vallen. Het artikel gaat in de eerste plaats over een verzoek dat in het kader van de herstelregelingen bij de Belastingdienst/Toeslagen is ingediend en in de tweede plaats over de hieruit voortvloeiende procedures. Uit de tekst van het artikel valt op te maken dat het bij de bedoelde procedures uitsluitend gaat om procedures over een besluit op voornoemd verzoek dat is ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen, zoals een bezwaar, beroep, hoger beroep of verzoek om een voorlopige voorziening. Deze procedures voert een gedupeerde in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag tegen de Belastingdienst/Toeslagen. Verder is in artikel 4 van Pro de Subsidieregeling uiteengezet wanneer een vergoeding voor rechtsbijstandverlening wordt toegekend. In deze bepaling is brede ondersteuning niet vermeld.
11. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, brede ondersteuning is gekoppeld aan een verzoek in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen, omdat een gedupeerde geen brede ondersteuning kan krijgen als hij zich niet als gedupeerde bij de Belastingdienst/Toeslagen heeft aangemeld, doet daar niet aan af. Voor brede ondersteuning is immers een afzonderlijke handeling (melding bij het college) vereist. Dat er, gelet op artikel 2.21 van de Wht, een verband is tussen brede ondersteuning en een verzoek dat in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen is ingediend, betekent niet dat procedures over brede ondersteuning voortvloeien uit dat verzoek als bedoeld in artikel 2 van Pro de Subsidieregeling.
12. Hoewel brede ondersteuning onderdeel uitmaakt van het pakket van herstelregelingen, zoals neergelegd in de Wht, bieden de tekst en systematiek van de Subsidieregeling, gelet op het voorgaande, geen ruimte voor het oordeel dat een gedupeerde aanspraak op kosteloze rechtsbijstand in procedures over brede ondersteuning heeft. Verder is van belang dat in de toelichting bij de Subsidieregeling is vermeld dat, mede gezien de ervaringen uit het verleden, het goed te begrijpen is dat een ouder zich tijdens het herstelproces wil laten bijstaan door een onafhankelijke juridische dienstverlener die niet in dienst is van de Belastingdienst/Toeslagen. Op de zitting van de Afdeling heeft de raad toegelicht dat de Subsidieregeling mede is ontworpen om te waarborgen dat een gedupeerde ouder in een procedure niet alleen komt te staan, zonder rechtsbijstandverlener, tegenover het bestuursorgaan dat het leed heeft veroorzaakt. De raad heeft hierbij benadrukt dat dit uitgangspunt de kern van de Subsidieregeling vormt en de systematische opzet van de Subsidieregeling verklaart. Bij procedures bij de gemeente doet de in de toelichting bedoelde situatie zich niet voor, omdat de gemeente het leed van de toeslagenaffaire niet heeft veroorzaakt, maar slechts aanvullende ondersteuningsmaatregelen, gericht op de toekomst, verleent.
13. In de schriftelijke uiteenzetting heeft [wederpartij] zich op het standpunt gesteld dat de uitleg van de raad de toegang tot de rechter en de effectieve rechtsbescherming belemmert en daarmee in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. De Afdeling volgt [wederpartij] hierin niet. De Wrb voorziet in artikel 37b in de mogelijkheid van gesubsidieerde rechtsbijstand. Uit artikel 12, eerste lid, van de Wrb volgt dat rechtsbijstand uitsluitend wordt verleend aan natuurlijke personen van wie de financiële draagkracht de in artikel 34 van Pro de Wrb genoemde bedragen niet overschrijdt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8800, onder 2.4.1) staat artikel 6 van Pro het EVRM er niet aan in de weg dat de wet regels stelt omtrent het verlenen van gesubsidieerde rechtsbijstand. Met artikel 34, eerste lid, van de Wrb wordt voorkomen dat rechtsbijstand wordt verleend aan degene die over voldoende financiële middelen beschikt om die bijstand zelf te bekostigen. De daarbij vastgestelde inkomensgrens vormt geen inbreuk op het recht op effectieve toegang tot de rechter.
14. Gelet op het voorgaande, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de aanvragen van [wederpartij] voor toevoeging in procedures over brede ondersteuning niet onder de reikwijdte van artikel 2 van Pro de Subsidieregeling vallen.
15. Het betoog slaagt.
Conclusie
16. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [wederpartij] tegen het besluit van 30 oktober 2023 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren. Uit het oordeel van de Afdeling over het hoger beroep van de raad volgt dat de ter onderbouwing van dat beroep aangevoerde gronden niet tot vernietiging van dat besluit kunnen leiden.
Beroep van rechtswege
17. Het besluit van 18 september 2025 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.
18. Omdat met de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank de grondslag aan het besluit van 18 september 2025 is komen te ontvallen, wordt dat besluit vernietigd. De Afdeling komt om die reden niet toe aan het geven van een inhoudelijk oordeel over dit besluit.
Proceskosten
19. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 november 2024 in zaak nr. 23/7530;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 18 september 2025.
Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Meijer
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026
452-1189
BIJLAGE
Wettelijk kader
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6. Recht op een eerlijk proces
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
[…]
3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
[…]
c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
[…].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…].
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Wet op de Rechtsbijstand
Artikel 12
1. Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde Pro bedragen niet overschrijdt.
[…].
Artikel 34
1. Rechtsbijstand overeenkomstig de bepalingen van deze wet wordt verleend aan hen wier inkomen per jaar € 21 800 [Red: per 1 januari 2025: € 33.200] of minder bedraagt, indien zij alleenstaand zijn, dan wel, indien zij met één of meer anderen een gemeenschappelijke huishouding voeren, ten hoogste € 31 000 [Red: per 1 januari 2025: € 46.900] .
[…].
Artikel 37b
1. Het bestuur kan aan een rechtsbijstandverlener of een samenwerkingsverband van rechtsbijstandverleners ten behoeve van de verlening van rechtsbijstand subsidie verstrekken voor bijzondere doeleinden en projecten.
2. Het bestuur kan een subsidieplafond vaststellen voor de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt.
3. Het bestuur stelt regels vast voor de verstrekking van subsidies als bedoeld in het eerste lid.
4. Deze regels bevatten in ieder geval:
a. een uitwerking van de activiteiten die voor subsidie in aanmerking komen;
b. een nadere omschrijving van aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de termijn die bij de indiening van de aanvraag tot subsidieverlening in acht wordt genomen;
d. de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
e. de termijn die bij de indiening van de aanvraag tot vaststelling van de subsidie in acht moet worden genomen;
f. de wijze waarop en de termijn waarbinnen het beschikbare bedrag wordt verdeeld.
5. De door het bestuur te stellen regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister.
Wet hersteloperatie toeslagen
Artikel 2.21. Brede ondersteuning door gemeente voor gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag of voor een ex-partner van de gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag of voor de partner of het kind van een overleden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag, hun gezin en het thuiswonende kind
Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente kan brede ondersteuning bieden op de vijf leefgebieden financiën, gezin, werk, wonen en zorg aan een ingezetene van die gemeente die:
a. een aanvrager van een kinderopvangtoeslag is en een aanvraag heeft ingediend tot toekenning van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7;
[…].
Subsidieregeling pakket rechtsbijstand herstelregelingen kinderopvangtoeslag 2023
Artikel 1. Begripsbepalingen
[Regeling vervallen per 02-05-2026 met terugwerkende kracht tot en met 01-03-2021]
In deze subsidieregeling wordt verstaan onder:
[…]
n. rechtsbijstand: rechtskundige bijstand door een advocaat aan een rechtzoekende ter zake van aanspraak op een herstelregeling kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/Toeslagen;
o. rechtzoekende: de ouder, de ex-partner, het kind, het pleegkind of voormalig pleegkind die aanspraak maakt op een tegemoetkoming of compensatie in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/Toeslagen en daarbij aanspraak maakt op de rechtsbijstand van een advocaat;
[…].
Artikel 2. Doel
[Regeling vervallen per 02-05-2026 met terugwerkende kracht tot en met 01-03-2021]
Deze regeling heeft tot doel adequate en kosteloze gefinancierde rechtsbijstand te regelen aan de rechtzoekende bij een verzoek in het kader van de herstelregelingen kinderopvangtoeslag bij Belastingdienst/Toeslagen, alsmede hieruit voortvloeiende procedures.