Uitspraak
202400123/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Waadhoeke,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2023 in zaak nr. 22/875 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend in Tzummarum, gemeente Waadhoeke,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2021 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 19 januari 2022 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 november 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 januari 2022 vernietigd, het besluit van 16 juli 2021 herroepen, de last aangepast en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 januari 2026, waar de burgemeester van Waadhoeke, vertegenwoordigd door S. Boelens en mr. E.F. van der Goot, advocaat in Leeuwarden, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat in Heerenveen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Tzummarum. Naar aanleiding van een anonieme melding en een netmeting door Liander heeft de politie de woning op 24 maart 2021 doorzocht. Bij het onderzoek zijn in de aanbouw van de woning 2.200 gram henneptoppen en een koolstoffilter, met daaraan gekoppeld een luchtslang, aangetroffen. De politie heeft een bestuurlijke rapportage opgemaakt. De burgemeester heeft bij het besluit van 15 juli 2021 op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 25.000,00 met een duur van drie jaar. De last luidt als volgt:
"Ik gelast […] om ervoor te zorgen dat de woning of een daarbij behorend erf […] met ingang van de dag na verzending van dit besluit niet in strijd met de Opiumwet (in samenhang met artikel 13b Opiumwet) wordt gebruikt. […] door te voorkomen dat in de woning, overige opstallen of op een daarbij behorend erf (wederom) een middel als bedoeld in lijst I en/of II van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, dan wel om te voorkomen dat een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3° of artikel 11a Opiumwet voorhanden is."
1.1. De burgemeester heeft bij het besluit van 19 januari 2022 de last onder dwangsom gehandhaafd.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen voor de overtreding van artikel 3 van Pro de Opiumwet. Volgens de rechtbank is de last wel te verstrekkend omdat ongeclausuleerd is gelast ook de artikelen 2, 10a en 11a van de Opiumwet niet te overtreden. Er is in de woning alleen een overschrijding van de toegestane hoeveelheid hennep gevonden en er zijn voorwerpen aangetroffen die nodig zijn om hennep te laten groeien. In de woning zijn nooit harddrugs aangetroffen en van handel daarin is ook geen sprake geweest. De last heeft daarop wel betrekking. De rechtbank heeft de last daarom in zoverre vernietigd en bepaald dat de last gehandhaafd blijft voor wat betreft overtreding van artikel 3 van Pro de Opiumwet, maar uit de last wordt verwijderd dat in zijn algemeenheid niet in strijd met de Opiumwet mag worden gehandeld. Ook wordt elke verwijzing naar overtreding van artikelen 2, 10a en 11a van de Opiumwet en middelen van lijst I van de Opiumwet uit de last gehaald. De last luidt daardoor als volgt:
"om ervoor te zorgen dat de woning of een daarbij behorend erf […] met ingang van de dag van de verzending van dit besluit niet in strijd met artikel 3 van Pro de Opiumwet (in samenhang met artikel 13b Opiumwet) wordt gebruikt."
Wettelijk kader
3. De voor deze uitspraak relevante wettelijke bepalingen zijn te vinden in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep
4. De burgemeester betoogt dat de beperking van de last door de rechtbank niet in lijn is met het doel van artikel 13b van de Opiumwet. Door de beperking kunnen niet alle nadelige gevolgen van de handel en het gebruik van drugs worden voorkomen en is de last niet voldoende effectief ter voorkoming van volgende overtredingen. Als er alleen strafbare voorbereidingshandelingen worden getroffen dan kan de burgemeester nu niet overgaan tot invordering omdat nog geen concrete handel plaatsvindt. Er zou pas een dwangsom verbeurd raken als daadwerkelijk een hennepplantage in de woning aanwezig is. Ook betekent dit volgens de burgemeester dat [wederpartij] de Opiumwet kan overtreden door in harddrugs te handelen zonder dat hij een dwangsom verbeurt. Met de last onder dwangsom wil de burgemeester juist voorkomen dat [wederpartij] opnieuw de Opiumwet overtreedt. De uitspraak van de rechtbank zou tot gevolg kunnen hebben dat de burgemeester in de toekomst weer voor een woningsluiting kiest omdat daarmee wel de herhaling van elke overtreding van de Opiumwet wordt voorkomen, aldus de burgemeester. Een last onder dwangsom zou dan immers een minder geschikt middel zijn.
De burgemeester betoogt ten slotte dat [wederpartij] het bepaalde in artikel 13b van de Opiumwet heeft overtreden. Daaronder vallen alle handelingen die samenhangen met het verkopen, afleveren en verstrekken van hard- en softdrugs, waaronder het treffen van voorbereidingshandelingen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Ontvankelijkheid hoger beroep
5. [wederpartij] heeft aangevoerd dat de burgemeester geen procesbelang meer heeft bij het hoger beroep omdat de geldingsduur van de last inmiddels is verstreken. [wederpartij] verzoekt de Afdeling het hoger beroep van de burgemeester niet-ontvankelijk te verklaren.
5.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan in beginsel belang heeft bij de beoordeling van een hoger beroep als de rechtbank een besluit geheel of gedeeltelijk heeft vernietigd, vanwege de precedentwerking die van die vernietiging kan uitgaan. Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:478.
5.2. Op grond van bovenstaande hoofdregel is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester procesbelang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep. Hoewel de last onder dwangsom inmiddels is verlopen, is niet uitgesloten dat de uitspraak van de rechtbank leidt tot precedentwerking.
Beoordeling
6. Artikel 13b van de Opiumwet regelt de bevoegdheid voor de burgemeester om een last onder bestuursdwang op te leggen als in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf soft- of harddrugs worden verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig zijn, of als blijkt van voorbereidingshandelingen daartoe. Daarmee bevat artikel 13b van de Opiumwet, anders dan de burgemeester betoogt, geen verbodsbepalingen, maar regelt het uitsluitend de bevoegdheid om handhavend op te treden in de in dit artikel genoemde gevallen. De normstelling is opgenomen in andere bepalingen van de Opiumwet. Op grond van artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de burgemeester ervoor gekozen in plaats van een last onder bestuursdwang een last onder dwangsom op te leggen.
6.1. De bevoegdheid van de burgemeester om een last onder bestuursdwang op te leggen op grond van artikel 13b van de Opiumwet is een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Een dergelijke sanctie heeft als doel het beëindigen van de geconstateerde overtreding van de Opiumwet, het tenietdoen van de gevolgen daarvan en/of het voorkomen van verdere overtredingen van de Opiumwet. Deze maatregel kan de vorm krijgen van een sluiting van de woning voor een bepaalde duur. De burgemeester kan - naar gelang de omstandigheden van het geval - kiezen voor een minder ingrijpend middel, zoals een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922, onder 8.
6.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht de last onder dwangsom heeft gewijzigd voor zover daarin stond dat [wederpartij] ook geen middel als bedoeld in lijst I van de Opiumwet mag verkopen, afleveren of verstrekken dan wel dat die middelen daartoe in de woning aanwezig zijn. Het gaat dan om harddrugs. In het licht van artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, is het niet toegestaan om een overtreder in de last tot iets anders te verplichten dan datgene wat nodig is om de overtreding te beëindigen. De last onder dwangsom is aan [wederpartij] opgelegd omdat in de woning een ruime overschrijding van de toegestane hoeveelheid hennep, een middel als bedoeld in lijst II van de Opiumwet, oftewel softdrugs, is aangetroffen. Er zijn geen aanknopingspunten dat harddrugs in of bij de woning zijn aangetroffen en daar door [wederpartij] in is gehandeld. De oorspronkelijke last strekte daarom verder dan nodig is om de geconstateerde overtreding te beëindigen en de rechtbank heeft terecht aanleiding gezien de verwijzing naar lijst I van de Opiumwet uit de last onder dwangsom te halen. Daarmee hangt ook samen dat de last te ruim is geformuleerd voor zover daarin is verwezen naar artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder 3°, van de Opiumwet. Dat artikel verwijst namelijk via artikel 10, vierde en vijfde lid naar artikel 2 van Pro de Opiumwet: het verbod op productie en bewerking, handel en distributie, import en export, en bezit van harddrugs. De burgemeester kan dus ook niet een last opleggen voor het voorhanden hebben van voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen, gelden of andere betaalmiddelen, die bestemd zijn voor het handelen in harddrugs. De Afdeling volgt niet het standpunt van de burgemeester dat door het verwijderen van de verwijzing naar middelen op lijst I van de Opiumwet de last onder dwangsom in het geval dat alleen softdrugs zijn aangetroffen een minder geschikt middel zou zijn dan woningsluiting om op te treden tegen overtredingen van de Opiumwet in of vanuit een woning. De geschiktheid van het middel moet immers worden beoordeeld in het licht van de geconstateerde overtreding waartegen wordt opgetreden. De burgemeester heeft bovendien de bevoegdheid om op grond van artikel 13b van de Opiumwet een woning te sluiten in het geval geconstateerd wordt dat harddrugs in een woning worden verkocht, afgeleverd of verstrekt of daartoe aanwezig zijn.
6.3. Wel is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte artikel 11a van de Opiumwet uit de last onder dwangsom heeft gehaald. Dat artikel heeft eenzelfde strekking als artikel 10a, eerste lid, aanhef en onder 3°, van de Opiumwet, maar heeft dan betrekking op het handelen in softdrugs. In de woning zijn 2.200 gram henneptoppen en voorwerpen aangetroffen die bestemd zijn voor het laten groeien van hennep, waaronder een koolstoffilter met luchtslang. Daarmee kan worden gesproken van een grote hoeveelheid, als bedoeld in artikel 11, vijfde lid van de Opiumwet, en voorwerpen die bestemd zijn voor het telen van softdrugs. De burgemeester heeft artikel 11a bij de last onder dwangsom mogen betrekken.
6.4. Het betoog van de burgemeester slaagt dan ook in zoverre.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover de rechtbank de last onder dwangsom zelf voorziend heeft aangepast. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en bepalen dat de last onder dwangsom als volgt komt te luiden:
"om ervoor te zorgen dat in de woning of een daarbij behorend erf aan [locatie] in Tzummarum met ingang van de dag na verzending van dit besluit wordt voorkomen dat daarin (wederom) een middel als bedoeld in lijst II van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is, dan wel om te voorkomen dat een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 11a Opiumwet (in samenhang met artikel 13b van de Opiumwet) voorhanden is."
De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
9. [wederpartij] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9.1. De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1296, onder 16.1.
9.2. De burgemeester heeft het bezwaarschrift van [wederpartij] ontvangen op 25 augustus 2021. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 25 augustus 2021 en de uitspraak van heden zijn, afgerond naar boven, vier jaar en tien maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure tien maanden te lang heeft geduurd.
9.3. De overschrijding van de redelijke termijn moet voor 3/8e deel worden toegerekend aan de rechtbank en voor 5/8e deel aan de Afdeling.
9.4. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [wederpartij] toe te kennen bedrag € 1.000,00. Omdat de overschrijding aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken. De Staat wordt als vergoeding voor door [wederpartij] geleden immateriële schade veroordeeld tot betaling van € 1.000,00 (€ 375,00 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 625,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties).
9.5. De Staat moet de proceskosten vergoeden die zijn gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 november 2023 in zaak nr. 22/875, voor zover de rechtbank de last onder dwangsom heeft aangepast;
III. bepaalt dat de last wordt aangepast zoals hiervoor onder 7 geformuleerd;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [wederpartij] een schadevergoeding van € 375,00 te betalen;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [wederpartij] een schadevergoeding van € 625,00 te betalen;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 175,12, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 291,88, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B. Vermeulen en mr. J. Luijendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Langeveld
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
317-1104
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder:
(…)
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
(…)
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
[…]
Opiumwet
Artikel 2
Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst I dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben;
D. te vervaardigen.
Artikel 3
Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
C. aanwezig te hebben;
D. te vervaardigen.
Artikel 10a
1. Hij die om een feit, bedoeld in het vierde of vijfde lid van artikel 10, voor te bereiden of te bevorderen:
1°. een ander tracht te bewegen om dat feit te plegen, te doen plegen, mede te plegen of uit te lokken, om daarbij behulpzaam te zijn of om daartoe gelegenheid, middelen of inlichtingen te verschaffen,
2°. zich of een ander gelegenheid, middelen of inlichtingen tot het plegen van dat feit tracht te verschaffen,
3°. voorwerpen, vervoermiddelen, stoffen, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van dat feit,
wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
2. Niet strafbaar is hij die de in het eerste lid omschreven feiten begaat met betrekking tot het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen van een geringe hoeveelheid, bestemd voor eigen gebruik.
Artikel 11a
Hij die stoffen of voorwerpen bereidt, bewerkt, verwerkt, te koop aanbiedt, verkoopt, aflevert, verstrekt, vervoert, vervaardigt of voorhanden heeft dan wel vervoermiddelen, ruimten, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft of gegevens voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van een van de in artikel 11, derde en vijfde lid, strafbaar gestelde feiten, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 13b
1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:
a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, of een substantie die deel uitmaakt van een stofgroep als bedoeld in lijst IA of een preparaat daarvan, met uitzondering van de middelen bedoeld in artikel 2a, tweede lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;
b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.
[…]