Uitspraak
202300467/1/R2.
Datum uitspraak: 21 januari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
2. Stichting Beter Eindhoven (hierna: SBE), gevestigd in Eindhoven,
3. [appellant sub 3], wonend in Eindhoven,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Eindhoven (hierna: de raad),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "II Tongelre buiten de Ring 2019 (Lorentz Casimir Lyceum)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], SBE en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
SBE heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 13 oktober 2025, waar SBE, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Blonk en J.H. Antonise, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 30 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het geschil gaat over het bestemmingsplan "II Tongelre buiten de Ring 2019 (Lorentz Casimir Lyceum)" (hierna: het plan). Het plan maakt de nieuwbouw van de middelbare school Lorentz Casimir Lyceum mogelijk op het sportveld ten zuiden van de oude school, aan de Celebeslaan 10-20 in Eindhoven. De oude school is inmiddels gesloopt en de nieuwe school is in gebruik genomen.
3. SBE, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn het om verschillende redenen niet met de voorziene nieuwe school eens en gaan daarom in beroep tegen het plan. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op de vraag of de raad de nieuwe school in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft mogen achten.
Wettelijk kader
4. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Zijn [appellant sub 1], [appellant sub 3] en SBE belanghebbenden?
5. De raad stelt zich op het standpunt dat SBE, [appellant sub 1] en [appellant sub 3] niet-ontvankelijk zijn in hun beroepen, omdat zij geen belanghebbenden zijn en geen zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan hebben ingediend.
5.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de Afdeling naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of die rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
- [appellant sub 1] en [appellant sub 3]
5.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn geen belanghebbenden. Omdat zij ook geen zienswijze tegen het ontwerpbestemmingsplan hebben ingediend, kunnen zij geen beroep instellen tegen het besluit van 29 november 2022. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] wonen immers op een afstand van 76 kilometer, respectievelijk 300 meter van het plangebied. Het is uitgesloten dat [appellant sub 1] feitelijke gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van de nieuwe school. De Afdeling is van oordeel dat feitelijke gevolgen van enige betekenis zich ook niet voordoen bij [appellant sub 3]. Daarvoor is relevant dat [appellant sub 3] op een afstand van meer dan 300 meter van het plangebied woont. De Afdeling neemt ook in aanmerking dat er een woonwijk en bomen tussen de woning van [appellant sub 3] en het plangebied liggen. Hoewel [appellant sub 3] vanaf zijn perceel enig zicht zou kunnen hebben op de nieuwe school, is dat zicht, gelet op de afstand en de aanwezigheid van tussengelegen objecten, dermate gering dat hij daardoor niet rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt.
5.3. Het betoog van [appellant sub 1] dat haar beroep ook is ingesteld namens haar zoon, [zoon], die op ongeveer 300 meter van het plangebied woont, slaagt niet. Hoewel zij op 19 februari 2023, na het verstrijken van de beroepstermijn, een machtiging van hem heeft overlegd, is de Afdeling desondanks van oordeel dat [zoon] haar beroep in die fase van de procedure niet meer kon overnemen. Het beroep is ingesteld door [appellant sub 1] en niet ook namens [zoon]. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3697, onder 5.
De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling die beroepen niet inhoudelijk behandelt.
- SBE
5.4. SBE heeft ook geen zienswijze ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan. Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
Het belang dat SBE volgens haar statuten behartigt, is het verbeteren van de leefomgeving van inwoners van Eindhoven. Zij doet dat onder andere door alle ontwikkelingen met betrekking tot de leefomgeving van inwoners van Eindhoven kritisch te bezien, actief te participeren in en het ondersteunen van ideevorming en planontwikkeling, het nastreven van transparantie bij alle processen, het vergroten van betrokkenheid van burgers bij plannen van de gemeente die direct van invloed zijn op de ruimtelijke kwaliteit van de stad en het instellen van rechtsvorderingen.
SBE heeft toegelicht dat zij, naast het voeren van procedures, ook feitelijke werkzaamheden verricht om haar doelstelling te bereiken, zoals het uitbrengen van een nieuwsbrief, het ondersteunen van bewonersgroepen bij participatietrajecten, het inspreken in raadsvergaderingen en klankboordgroepen, het voeren van overleg met raadsleden, wethouders en projectontwikkelaars, het verspreiden van flyers en het leveren van opiniebijdragen.
Gelet op de doelstelling en feitelijke werkzaamheden zijn de belangen van SBE rechtstreeks betrokken bij het besluit van 29 november 2022, zodat SBE belanghebbende is. Dat betekent dat het beroep van SBE ontvankelijk is en de Afdeling toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van haar beroepsgronden.
Relativiteit
6. De raad stelt zich op het standpunt dat de beroepsgronden van SBE niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan, omdat het relativiteitsvereiste hieraan in de weg staat (artikel 8:69a van de Awb).
6.1. Het relativiteitsvereiste houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (artikel 8:69a van de Awb).
6.2. Het relativiteitsvereiste staat niet aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van SBE over externe veiligheid, parkeren, een kwaliteitskaart en ecologische waarden in de weg. SBE beroept zich daarmee namelijk op de norm van een goede ruimtelijke ordening. Die norm beschermt ook het belang van SBE, omdat zij het belang van het verbeteren van de leefomgeving van inwoners van Eindhoven behartigt. Daartoe behoren ook de belangen van de gebruikers van de school.
6.3. Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste komt aan de procedurele normen over het recht op inspraak een zelfstandige betekenis toe. Zie daarvoor ook de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8. Dit betekent dat aan een belanghebbende, zoals SBE, het relativiteitsvereiste niet zal worden tegenworpen ten aanzien van een door haar ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak.
Inspraak
7. SBE betoogt dat er voor omwonenden onvoldoende inspraakmogelijkheden zijn geweest in de fase voor de terinzagelegging van het plan. Daarover voert SBE aan dat omwonenden pas laat door de raad zijn geïnformeerd over het plan. Verder had de raad volgens SBE de "Verordening Inspraak en Samenspraak 2008" (hierna: de verordening) moeten toepassen. Ook had de raad volgens SBE moeten wachten met het vaststellen van het plan, totdat door de bezwaarschriftencommissie was beslist op haar bezwaar tegen de omgevingsvergunning voor de tijdelijke bouwweg.
7.1. Het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen deel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. De raad stelt zich daarom terecht op het standpunt dat het niet bieden van inspraak in die eerdere fase geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling volgt ook het standpunt van de raad dat de omgevingsvergunning voor de tijdelijke bouwweg in deze procedure niet aan de orde kan komen en dat de omstandigheid dat de bezwaarschriftencommissie nog niet had gereageerd op de bezwaren van SBE daartegen, niet maakt dat de inspraakprocedure voor het plan gebrekkig is verlopen. SBE heeft verder niet gemotiveerd waarom het bestemmingsplan in strijd is met de verordening.
Het betoog slaagt niet.
Externe veiligheid
8. SBE betoogt dat de verslechtering van de externe veiligheidsrisico’s door het plan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Daarover voert SBE aan dat de nieuwe school op minder dan 200 meter van een spoorzone is gelegen. SBE voert ook aan dat het rapport "Berekening plaatsgebonden en groepsrisico’s" gebreken vertoont. Zo is het "stoffenbestand" niet ingevuld en is ook het ingevoerde aantal aanwezige personen te laag. Verder zijn volgens SBE de adviezen van de Veiligheidsregio ten onrechte niet in het plan opgenomen.
8.1. Het betoog van SBE dat de adviezen van de Veiligheidsregio over bereikbaarheid, bluswatervoorzieningen, risicocommunicatie, aanzuigopeningen en mechanische ventilatie ten onrechte niet zijn opgenomen in de planregels slaagt niet. Dat zijn geen onderwerpen die in een bestemmingsplan geregeld moeten worden. Overigens heeft de raad toegelicht dat de Veiligheidsregio in het kader van de onherroepelijke verleende omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe school heeft aangegeven geen bezwaren te hebben.
8.2. Verder staat de omstandigheid dat de nieuwe school op minder dan 200 meter van een transportroute via het spoor is voorzien, niet aan de vaststelling van het plan in de weg. Artikel 8, aanhef en onder b, van het Besluit externe veiligheid transportroutes bepaalt namelijk dat een plan dat betrekking heeft op een gebied dat gedeeltelijk binnen 200 meter van een transportroute ligt, in de toelichting moet ingaan op het groepsrisico op het tijdstip van vaststelling en de bijdrage van de in dat plan toegelaten (beperkt) kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de oriëntatiewaarde. Dat heeft de raad in paragraaf 4.7 van de toelichting ook gedaan. Daaruit volgt dat de hoogte van het groepsrisico is berekend met het programma RBM II. De resultaten zijn vastgelegd in het rapport "Berekening plaatsgebonden en groepsrisico’s", dat als bijlage 11 bij de toelichting op het plan is gevoegd. De conclusie is dat het groepsrisico onveranderd blijft en dat het groepsrisico niet hoger is dan de oriëntatiewaarde.
De Afdeling volgt SBE niet in haar standpunt dat het stoffenbestand ten onrechte niet is ingevuld. Omdat het bij transportroutes om een grote verscheidenheid aan te vervoeren gevaarlijke stoffen gaat, is het invullen van een (volledig) stoffenbestand niet verplicht. Dat volgt uit paragraaf 5.1.1 van de "Handleiding Risicoanalyse Transport", waar de raad terecht op wijst. Uit praktische overwegingen zijn de stoffen in een beperkt aantal stofcategorieën samengenomen en wordt in de risicoanalyse een voorbeeldstof per stofcategorie gehanteerd. Die risicoanalyse is door de raad gemaakt.
SBE voert echter terecht aan dat het aantal ingevoerde aanwezige personen te laag is. Dat heeft de raad erkend. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
Het betoog slaagt.
Parkeren
9. SBE betoogt tevergeefs dat het plan voor het aspect parkeren in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er zijn volgens SBE te veel parkeerplaatsen, omdat de openbare parkeerplaatsen aan de Celebeslaan niet vervallen en ook parkeerplaatsen op eigen terrein zijn voorzien.
De Afdeling stelt voorop dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat de kern van het gemeentelijke parkeerbeleid, zoals dat is vastgelegd in de "Nota Parkeernormen 2019", is dat parkeren op eigen terrein wordt opgelost. Dat volgt ook uit paragraaf 3.6.2 van de toelichting op het plan. Pas als dat niet mogelijk is, wordt gekeken naar mogelijkheden om parkeren in openbaar gebied op te lossen. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat parkeren op eigen terrein in dit geval geen probleem is, omdat de school herbouwd wordt op een herontwikkelingslocatie met voldoende ruimte voor de vereiste parkeerplaatsen, die ook met de toegekende bestemming "Maatschappelijk" mogelijk worden gemaakt. Dat volgt uit artikel 3.1, onder e, van de planregels. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de openbare parkeerplaatsen aan de Celebeslaan niet in het plangebied liggen.
Ecologische waarden
10. SBE betoogt dat het plan voor het aspect ecologische waarden in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat deze niet planologisch zijn geborgd. De raad had die waarden moeten beschermen door de desbetreffende gronden de bestemming "Groen" te geven. De gronden waar de ecologische waarden zijn gelegen, hebben nu de bestemming "Maatschappelijk" en SBE vreest dat die gronden in de toekomst gebruikt gaan worden voor herontwikkelingsactiviteiten anders dan groen. Op de verbeelding zijn volgens SBE ook ten onrechte niet de ecologische, groene en blauwe zones ingetekend. SBE voert verder aan dat ten onrechte geen groen inrichtingsplan is opgesteld.
10.1. De Afdeling stelt voorop dat SBE niet goed heeft gemotiveerd welke ecologische waarden in het plangebied aanwezig zijn die op grond van gemeentelijke of provinciale regelgeving bescherming behoeven. De Afdeling kan daarom niet inzien dat ten onrechte geen ecologische, groene en blauwe zones op de verbeelding zijn ingetekend.
10.2. Ook het betoog van SBE dat de raad ecologische waarden in het plangebied had moeten beschermen door de desbetreffende gronden de bestemming "Groen" te geven, slaagt niet. Ten eerste hebben de gronden in het plangebied de bestemming "Maatschappelijk" en maakt die bestemming groenvoorzieningen mogelijk. Uit artikel 3.1 van de planregels volgt namelijk dat de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden onder andere zijn bestemd voor tuinen, groenvoorzieningen en water en waterhuishoudkundige voorzieningen. Ten tweede heeft de raad op de zitting goed gemotiveerd waarom aan de gronden in het plangebied niet de bestemming "Groen" is toegekend. De raad heeft er immers op gewezen dat Eindhoven aan het uitbreiden is en dat het daarom wenselijk is om met de bestemming "Maatschappelijk" de mogelijkheid open te houden om de betreffende gronden voor de overige toegelaten functies binnen die bestemming te gebruiken.
10.3. De Afdeling ziet verder in wat SBE aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte geen groen inrichtingsplan is opgesteld. Paragraaf 3.7.1 van de toelichting bevat een toelichting op de groene inrichting van het plan. Daarin staat dat er in de bestaande situatie 32.573 m2 aan groen is. Dat wordt in de nieuwe situatie 35.885 m2 plus een groen dak van 1.393 m2. Dat betekent dat in de nieuwe situatie 3.705 m2 aan groen wordt toegevoegd. Bovendien wordt het bouwvlak verkleind naar de omvang van de nieuwe school en maakt het plan daarbuiten niet bij recht bebouwing mogelijk. SBE heeft niet toegelicht wat daar niet aan klopt.
Kwaliteitskaart
11. SBE betoogt tevergeefs dat de raad ten onrechte geen kwaliteitskaart bij het plan heeft vastgesteld. De Afdeling ziet in de enkele omstandigheid dat de raad geen kwaliteitskaart bij het plan heeft vastgesteld, geen aanleiding voor het oordeel dat een zorgvuldige belangenafweging niet heeft plaatsgevonden.
Conclusie en proceskosten
12. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zijn niet-ontvankelijk. Het beroep van SBE is gegrond. Het besluit van 29 november 2022 wordt wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb vernietigd.
13. De Afdeling heeft onder 8.2 voor het aspect externe veiligheid een gebrek vastgesteld, omdat het aantal ingevoerde aanwezige personen in de berekening van groepsrisico’s te laag is. De raad heeft het groepsrisico opnieuw berekend en is daarbij uitgegaan van 1.325 aanwezige personen. Uit die nieuwe berekeningen volgt dat het groepsrisico ten opzichte van de bestaande situatie nauwelijks toeneemt en onder de oriëntatiewaarde blijft. SBE heeft daar niets tegenover gesteld. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 29 november 2022 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten.
14. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van Stichting Beter Eindhoven gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Eindhoven van 29 november 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "II Tongelre buiten de Ring 2019 (Lorentz Casimir Lyceum)";
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
V. gelast dat de raad van de gemeente Eindhoven aan Stichting Beter Eindhoven het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Ahmady-Pikart
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026
638-1044
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Tongelre II buiten de Ring 2019 (Lorentz Casimir Lyceum)" van de gemeente Eindhoven
Artikel 1.25 Maatschappelijke voorzieningen
educatieve, medische, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie, wooneenheden voor beschermd en/of verzorgd wonen en daarbij behorende voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening en openbaar bestuur. Onder maatschappelijke voorzieningen zijn tevens begrepen kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en buitenschoolse opvang.
Artikel 1.29 Verminderd zelfredzame personen
personen die in het algemeen alleen met individuele begeleiding een onveilige zone kunnen verlaten.
Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor `Maatschappelijk´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen;
met de daarbij behorende:
b. horecavoorzieningen, voor zover ten dienste van de maatschappelijke voorziening;
c. tuinen, erven en terreinen;
d. wegen en paden;
e. parkeervoorzieningen;
f. groenvoorzieningen;
g. speelvoorzieningen;
h. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
i. voorzieningen voor het opwekken van duurzame energie;
j. nutsvoorzieningen;
a. gebouwen, bouwwerken en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.