Uitspraak
202305429/1/R3.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend in Poeldijk, gemeente Westland,
3. [appellant sub 3], gevestigd in De Lier, gemeente Westland,
4. [appellant sub 4], gevestigd in Honselersdijk, gemeente Westland,
5. [appellant sub 5], wonend in Poeldijk, gemeente Westland,
6. [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], gevestigd respectievelijk wonend in Honselersdijk, gemeente Westland,
7. [appellant sub 7], wonend in Honselersdijk, gemeente Westland,
8. [appellant sub 8], wonend in Honselersdijk, gemeente Westland,
9. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], beiden wonend in Honselersdijk, gemeente Westland,
10. [appellant sub 10], wonend in De Lier, gemeente Westland,
11. Vereniging Glastuinbouw Nederland, gevestigd in Den Haag,
12. [appellant sub 12] en anderen, allen gevestigd en wonend in Kwintsheul, gemeente Westland,
13. [appellant sub 13], wonend in Maasdijk, gemeente Westland,
14. Triomaas Vastgoed B.V. en Vereijken Kwekerijen B.V., respectievelijk gevestigd in 's-Gravenzande, gemeente Westland, en in Beek en Donk, gemeente Laarbeek,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Westland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Legalisering Oude Strijdigheden (LOS)" (LOS percelen) vastgesteld.
Tegen dit besluit zijn de beroepen gericht.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D], en [partij E] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Een aantal partijen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 19 februari 2026, waar een aantal partijen zijn verschenen en/of zich hebben laten vertegenwoordigen. Ook de raad heeft zich laten vertegenwoordigen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 3 maart 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 1 januari 2004 is de gemeente Westland ontstaan door een gemeentelijke herindeling, waarbij verschillende gemeenten met glastuinbouw in het buitengebied zijn samengevoegd. Omdat alle voormalige gemeenten hun eigen bestemmingsplannen hadden, golden in de nieuwe gemeente op verschillende plekken verschillende regels, zodat bij handhaving gelijke situaties tot verschillende uitkomsten konden leiden. Op 4 december 2008 is daarom een ontwerpbestemmingsplan met uniforme planregels voor alle agrarische gronden en burgerwoningen ter inzage gelegd, zodat voor iedereen in de gemeente Westland dezelfde regels zouden gelden.
Na de vaststelling van dit bestemmingsplan bleef echter een groot aantal overtredingen bestaan, bijvoorbeeld bij gronden met een glastuinbouwbestemming die feitelijk voor een ander doel werden gebruikt. Op 8 december 2020 heeft de raad daarom de "Handhavingsstrategie thema glastuinbouw Westland 2020" (de handhavingsstrategie) vastgesteld, met als doel "het legaliseren van langdurig, ongewijzigd, strijdig privégebruik van gronden en/of opstallen in het duurzaam glastuinbouwgebied voor zover dit niet leidt tot onevenredige aantasting van de (uitoefening van de) bestemming". In deze handhavingsstrategie staat dat overtredingen die al vóór 4 december 2008 bestonden en aan bepaalde voorwaarden voldoen, in aanmerking komen voor legalisatie.
Op 21 juni 2023 heeft de raad in het kader van de handhavingsstrategie het bestemmingsplan "LOS percelen" vastgesteld. Met dit plan legaliseert de raad op een groot aantal percelen strijdige situaties. Voor zover in deze procedure relevant, gaat het om illegale bewoning van bedrijfswoningen en illegaal privégebruik van agrarische gronden. De percelen die in het plan zijn opgenomen, voldoen volgens de raad aan de voorwaarden uit de handhavingsstrategie.
3. Appellanten zijn het om verschillende redenen niet met dit plan eens. Zij zijn onder te verdelen in twee groepen.
De eerste groep appellanten is het niet eens met het plan, omdat de situatie op hun perceel niet (of niet geheel) gelegaliseerd wordt.
De tweede groep appellanten is het niet eens met het plan, omdat in de buurt van de percelen van hun bedrijven of de bedrijven die zij vertegenwoordigen, gebruik wordt gelegaliseerd waarvan zij vrezen dat dit negatieve gevolgen kan hebben voor hun bedrijfsvoering.
4. De Afdeling zal in deze uitspraak eerst de beroepen van de eerste groep behandelen (13-34). Daarna zal de Afdeling de beroepen van de tweede groep behandelen (35-48). Daaraan voorafgaand zal eerst nader in worden gegaan op de handhavingsstrategie en de betekenis daarvan voor dit plan (7-12).
5. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
De handhavingsstrategie
7. In de plantoelichting heeft de raad uiteengezet welke voorwaarden voor legalisatie uit de handhavingsstrategie volgen en hoe deze in het plan zijn toegepast. Voordat de Afdeling de beroepen inhoudelijk gaat bespreken, zal zij eerst deze toelichting van de raad samenvatten.
8. Uit de handhavingsstrategie volgt een aantal algemene voorwaarden voor legalisatie.
Ten eerste moet er sprake zijn van langdurig strijdig gebruik dat gestart is vóór 4 december 2008 en dat sinds die datum niet gewijzigd is. Onder "gewijzigd gebruik" wordt verstaan: (i) het toevoegen van bouwwerken, (ii) het qua aard intensiveren van het strijdig gebruik, (iii) het qua omvang vergroten van het strijdig gebruik, en (iv) het wijzigen van het eigendom, met uitzondering van vererving.
Ten tweede moet er een directe koppeling aan een privébelang ter plaatse zijn. Als er sprake is van speculatief grondbezit, beleggen in grond, of extern grondbezit door een eigenaar die niet ter plaatse woont, komt het strijdig gebruik niet voor legalisatie in aanmerking. Er moet sprake zijn van een ruimtelijke binding met de locatie.
Ten derde mag legalisatie niet leiden tot een onevenredige aantasting of belemmering van de glastuinbouw in het gebied.
9. Met het plan worden, voor zover relevant, twee verschillende soorten overtredingen gelegaliseerd: (i) strijdige bewoning van bedrijfswoningen en (ii) privégebruik van agrarische gronden. De wijze van toetsing van de verschillende overtredingen is vastgelegd in de bij de handhavingsstrategie vastgestelde "Beslisboom oude strijdigheden" (de beslisboom). Daarin staan de algemene en (per overtreding) specifieke voorwaarden voor legalisatie die de raad heeft gehanteerd.
10. Voor de legalisatie van strijdige bewoning van bedrijfswoningen is relevant dat een substantieel deel van de agrarische bedrijfswoningen in het glastuinbouwgebied niet voldoet aan de derde algemene voorwaarde van "het ontbreken van onevenredige aantasting". Dit komt (voornamelijk) omdat deze woningen op locaties staan waar zij in verband met schaalvergroting van de glastuinbouw niet kunnen blijven. In de beslisboom is voor de beantwoording van de vraag of een woning de glastuinbouw onevenredig belemmert, aangesloten bij de systematiek uit het "Werkboek Westland" (het Werkboek). In het werkboek worden woningen in het glastuinbouwgebied ingedeeld in drie categorieën: woningen in categorie 1 staan "schaalvergroting vermoedelijk in de weg", woningen in categorie 2 staan "schaalvergroting misschien in de weg", woningen in categorie 3 staan "schaalvergroting vermoedelijk niet in de weg". In beginsel moet bewoning van woningen in categorie 1 en 2 worden beëindigd. Voor woningen in categorie 2 zijn in de beslisboom nadere voorwaarden opgenomen op grond waarvan toch een woonbestemming kan worden verleend. Woningen in categorie 3 worden in beginsel geacht de glastuinbouw niet onevenredig te belemmeren.
Volgens de raad is bij de vaststelling van het bestemmingsplan nogmaals voor alle strijdige woningen beoordeeld in welke categorie zij thuishoren.
11. Voor de legalisatie van privégebruik van agrarische gronden is eveneens van belang dat dit geen onevenredige belemmering voor de glastuinbouw oplevert. Ook hier stelt de raad dat bij de vaststelling van het plan alle situaties opnieuw zijn beoordeeld.
12. In sommige gevallen heeft de raad ervoor gekozen om aan een deel van een perceel een woonbestemming toe te kennen of de woonbestemming uit te breiden, zonder de bestemming van de rest van het perceel te wijzigen. In die gevallen zou het toekennen van een woonbestemming aan het hele perceel volgens de raad namelijk leiden tot een belemmering van de (toekomstige) herstructurering van de glastuinbouw. De raad heeft daarom aan deze gronden de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied" toegekend. Deze aanduiding verplicht de eigenaar van de gronden ertoe deze gronden in te zetten voor de herstructurering, schaalvergroting of optimalisatie van de glastuinbouw.
Beroepen groep 1: situatie ten onrechte niet gelegaliseerd
[appellant sub 1]
Inleiding
13. [appellant sub 1] stelt eigenaar te zijn van het perceel aan de [locatie 1] in Monster. Onder het daar geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawetering", vastgesteld op 28 januari 2014, hebben de woning en de direct daaromheen liggende gronden de bestemming "Wonen". Het overige deel van het perceel heeft de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het plan, omdat het perceel aan de [locatie 1] daarin niet is opgenomen en daarom niet geheel een woonbestemming heeft gekregen.
Beroepsgronden
14. [appellant sub 1] betoogt dat het perceel aan de [locatie 1] voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. [appellant sub 1] stelt nog eigenaar te zijn van het perceel, waardoor sprake is van binding met het perceel.
14.1. De raad stelt zich op het standpunt dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor legalisatie van het strijdig privégebruik van de agrarische gronden op het perceel. Volgens de raad heeft [appellant sub 1] namelijk geen ruimtelijke binding met het perceel, omdat zij daar sinds 2018 niet meer woont. Volgens de raad is het perceel inmiddels ook verkocht en is zij daar dus geen eigenaar meer van.
14.2. [appellant sub 1] erkent in haar beroepschrift dat zij sinds 2018 niet meer op het perceel woont. De Afdeling overweegt dat de raad zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant sub 1] geen ruimtelijke binding meer heeft met het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet het perceel alleen daarom al niet aan de voorwaarden voor legalisatie.
De door [appellant sub 1] gestelde omstandigheid dat zij nog eigenaar is van het perceel, wat daar verder ook van zij, maakt dit niet anders. Ook in dat geval ontbreekt namelijk nog de ruimtelijke binding met het perceel, aangezien zij daar al lange tijd niet meer woont.
Het betoog slaagt niet.
[appellant sub 2]
Inleiding
15. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] in Poeldijk. Onder het daar geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawetering", vastgesteld op 28 januari 2014, hebben de woning en de direct daaromheen liggende gronden de bestemming "Wonen". De aanliggende tuin heeft de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". [appellant sub 2] is het niet eens met het plan, omdat zijn perceel daar geen onderdeel van is en zijn tuin daarom geen woonbestemming heeft gekregen.
Beroepsgronden
Ongewijzigd gebruik
16. [appellant sub 2] betoogt dat het gebruik op zijn perceel al meer dan 32 jaar ongewijzigd en niet agrarisch is. Het gebruik voor eigen bewoning is dus al sinds de peildatum van 4 december 2008 niet gewijzigd, waardoor wordt voldaan aan de eerste voorwaarde voor legalisatie, zoals vastgelegd in de handhavingsstrategie.
16.1. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant sub 2] het perceel in 2010 heeft gekocht. Door de wijziging van het eigendom in 2010 is het strijdig gebruik na de peildatum gewijzigd. Daarom is er geen sprake van langdurig strijdig gebruik zoals bedoeld in de handhavingsstrategie en heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat niet wordt voldaan aan de eerste voorwaarde voor legalisatie.
Dat er volgens [appellant sub 2], voordat hij eigenaar werd van het perceel, sprake was van langdurig strijdig gebruik waartegen niet handhavend werd opgetreden, maakt niet dat daarom moet worden afgeweken van de voorwaarden voor legalisatie. Volgens de raad wist [appellant sub 2] bij aankoop van het perceel namelijk dat het gebruik van het perceel in strijd was met het toen geldende bestemmingsplan. [appellant sub 2] heeft dit niet weersproken.
Het betoog slaagt niet.
16.2. Aangezien er geen sprake is van langdurig strijdig gebruik, ziet de Afdeling geen aanleiding om in te gaan op de betogen van [appellant sub 2] over de verdere voorwaarden voor legalisatie en, daarmee samenhangend, over de verbindendheid van het Werkboek.
Belangenafweging
17. [appellant sub 2] betoogt verder dat de raad onvoldoende gewicht heeft toegekend aan zijn belang bij een woonbestemming op zijn gehele perceel.
[appellant sub 2] voert aan dat zijn woning niet volledig bruikbaar is zonder tuin. De oppervlakte van het deel van het perceel met een woonbestemming (273 m²) is volgens [appellant sub 2] te klein voor een vrijstaande woning in het buitengebied. Uitbreiding van de woonbestemming met de tuin (230 m²) die feitelijk in gebruik is voor de woning, zou volgens hem maar een kleine uitbreiding zijn.
Daarnaast wijst [appellant sub 2] op een smalle strook op zijn perceel die volgens hem ten onrechte geen woonbestemming heeft gekregen. Hij stelt dat de garage bij zijn woning deels op deze strook staat.
17.1. De Afdeling stelt voorop dat de raad het plan heeft vastgesteld om langdurig strijdig gebruik te legaliseren als wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden. Zoals hierboven is overwogen, voldoet het perceel van [appellant sub 2] niet aan de voorwaarden voor legalisatie.
De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] daarom zo, dat de raad in wat hij heeft aangevoerd aanleiding had moeten zien om in afwijking van de voorwaarden voor legalisatie, toch een woonbestemming toe te kennen aan zijn gehele perceel.
17.2. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning onbruikbaar is als zijn perceel niet geheel een woonbestemming krijgt. De raad heeft hierin daarom geen aanleiding hoeven zien om aan de tuin een woonbestemming toe te kennen.
17.3. De Afdeling stelt verder vast dat de garage, anders dan [appellant sub 2] stelt, geheel binnen de woonbestemming op zijn perceel staat. Dit blijkt uit de digitale landelijke voorziening waarop het plan geraadpleegd kan worden. In zoverre mist het betoog van [appellant sub 2] feitelijke grondslag.
Voor zover [appellant sub 2] daarnaast op de zitting heeft aangevoerd dat de strook een woonbestemming had moeten krijgen omdat deze onderdeel is van hetzelfde kadastrale perceel als zijn woning, overweegt de Afdeling het volgende. In het enkele feit dat niet het gehele kadastrale perceel dezelfde bestemming heeft, hoefde de raad ook geen aanleiding te zien om een woonbestemming aan die strook toe te kennen. De Afdeling wijst er op dat het niet ongebruikelijk is dat één kadastraal perceel verschillende bestemmingen heeft.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van [appellant sub 3]
Inleiding
18. [appellant sub 3] is eigenaar van de woning aan [locatie 3] in De Lier. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland". Het perceel heeft daarin de bestemming "Bedrijf - Agrarisch Aanverwant Bedrijf". [appellant sub 3] vindt dat haar perceel ook in het bestemmingsplan had moeten worden opgenomen, zodat de privébewoning zou worden gelegaliseerd.
Beroepsgronden
19. [appellant sub 3] betoogt dat haar perceel aan de voorwaarden voor legalisatie voldoet.
Zij voert aan dat er geen sprake is van speculatief bezit. Zij heeft het perceel (inclusief achterliggende grond) in 1996 gekocht om een loonbedrijf te vestigen. Het loonbedrijf is in 2022 verkocht. De woning is vanaf de aankoop verhuurd aan derden die niet werkzaam waren in het loonbedrijf.
19.1. In de beslisboom staat dat er sprake moet zijn van binding met de woning ter plaatse. De raad legt dit uit aan de hand van de tweede voorwaarde voor legalisatie uit de handhavingsstrategie (par. 2.4.2): er moet een directe koppeling aan het privébelang ter plaatse zijn. Er is geen sprake van een directe koppeling aan het privébelang bij speculatie, beleggingen en extern grondbezit. In de handhavingsstrategie staat dat het ongewenst is om dergelijke vormen van grondbezit te legaliseren, omdat dit een bewuste ondermijning van de uitoefening van de bestemming is geweest, zonder dat hier een ruimtelijke binding met de locatie is. Legalisatie zou namelijk kunnen leiden tot een ongewenste toename van speculatief grondbezit, waardoor het functioneren van het glastuinbouwgebied onevenredig wordt beperkt.
19.2. De Afdeling is van oordeel dat er geen sprake is van ruimtelijke binding met het perceel zoals beschreven in de handhavingsstrategie en dat de raad zich daarom op het standpunt heeft mogen stellen dat er niet is voldaan aan de voorwaarden voor legalisatie. De Afdeling overweegt daartoe dat er geen sprake is van een directe koppeling aan een privébelang ter plaatse, omdat de woning al sinds de aankoop verhuurd wordt aan derden. Dat dit volgens [appellant sub 3] geen speculatief grondbezit is, kan niet tot een andere conclusie leiden. Er is namelijk in ieder geval sprake van extern grondbezit waardoor de ruimtelijke binding met het perceel ontbreekt.
Het betoog slaagt niet.
19.3. Aangezien er geen sprake is van ruimtelijke binding met het perceel en dus niet aan de voorwaarden voor legalisatie wordt voldaan, ziet de Afdeling geen aanleiding om in te gaan op het betoog van [appellant sub 3] dat er geen sprake is van onevenredige belemmering van het functioneren van het glastuinbouwgebied.
19.4. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat [appellant sub 3] met de gemeente in gesprek kan gaan over een mogelijke andere oplossing voor het perceel.
Beroep van Kwekerij [appellant sub 4]
Inleiding
20. [appellant sub 4] is eigenaar van het perceel aan [locatie 4] in Honselersdijk. Voor dit perceel geldt het bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland". Het deel van het perceel waar de woning staat heeft de bestemming "Wonen", het overige deel heeft de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". [appellant sub 4] is het niet eens met het plan, omdat haar perceel daarin niet is opgenomen en de tuin dus geen woonbestemming heeft gekregen.
Beroepsgronden
21. [appellant sub 4] betoogt dat haar perceel voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie en ten onrechte niet is opgenomen in het bestemmingsplan.
21.1. De raad heeft erkend dat het perceel voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie en daarom in het plan had moeten worden opgenomen. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en daarom in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
Het betoog slaagt.
Beroep [appellant sub 5]
Inleiding
22. [appellant sub 5] is eigenaar van het perceel aan [locatie 5] in Poeldijk. Onder het daar geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Boomawatering" heeft het perceel deels de bestemming "Wonen" en deels de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Het perceel wordt deels gebruikt als woning met siertuin, en voor het overgrote deel als paardenbak. [appellant sub 5] is het niet eens met het voorliggende plan, omdat zijn perceel daarin niet is opgenomen, en de woonbestemming dus niet is uitgebreid.
Beroepsgronden
23. [appellant sub 5] betoogt dat zijn perceel voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. Hij voert aan dat zijn perceel al sinds ver vóór de peildatum in privégebruik is. Ook vormt legalisatie geen belemmering voor glastuinbouwontwikkelingen en -reconstructie. Er zijn namelijk geen concrete plannen voor glastuinbouw, en reconstructie kan niet plaatsvinden vanwege de ligging en het gebruik van omliggende percelen. Verder heeft het Werkboek waar de raad naar verwijst volgens [appellant sub 5] geen formele betekenis. Dit Werkboek is te oud en wordt ten onrechte als motivering gebruikt voor het niet legaliseren van de situatie op zijn perceel. Ten onrechte worden de woning en het perceel in het Werkboek in categorie 1 ingedeeld.
23.1. In de plantoelichting en in zijn verweer heeft de raad toegelicht dat de systematiek van het Werkboek als uitgangspunt is gebruikt, maar dat bij de vaststelling van het plan opnieuw per perceel een beoordeling is gemaakt of sprake is van onevenredige belemmering van de glastuinbouw. Daarbij is gekeken in welke categorie, zoals bedoeld in het Werkboek, elk perceel thuishoort. De raad heeft op de zitting toegelicht dat bij deze beoordelingen is gekeken naar de lintstructuren. De voornaamste glastuinbouwwegen zijn aangemerkt als primair lint. De raad is van oordeel dat andere functies aan dit lint de glastuinbouw niet onevenredig belemmeren. Langs primaire linten moet er namelijk ook ruimte zijn voor andere functies dan glastuinbouw. Volgens de raad ligt het perceel van [appellant sub 5] niet aan zo’n lint, maar midden in het glastuinbouwgebied, omringd door kassen. De woning valt daarom in categorie 1: "gewenst uit te plaatsen". Om die reden kan op dat perceel de woonbestemming niet worden uitgebreid. Dit zou een onevenredige belemmering voor de glastuinbouw opleveren.
23.2. Niet in geschil is dat er sprake is van langdurig strijdig gebruik in de vorm van privégebruik van agrarische gronden. Tussen partijen is alleen in geschil of er wordt voldaan aan de derde voorwaarde voor legalisatie, dat er geen sprake mag zijn van onevenredige belemmering van de glastuinbouw.
23.3. Gelet op de door de raad gegeven toelichting, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het perceel van [appellant sub 5] niet aan de voorwaarden voor legalisatie voldoet.
De raad heeft bij de vaststelling van het plan weliswaar gebruikt gemaakt van de systematiek van het Werkboek, maar heeft daarbij ook per perceel een nieuwe beoordeling gemaakt of legalisatie een onevenredige belemmering voor de glastuinbouw oplevert. Daarom zijn de formele status van het Werkboek en de gestelde omstandigheid dat het Werkboek te oud zou zijn, naar het oordeel van de Afdeling niet relevant.
De Afdeling kan de raad verder volgen in zijn motivering dat er in dit geval, gelet op de ligging van het perceel midden in het glastuinbouwgebied, bij uitbreiding van de woonbestemming sprake zou zijn van een onevenredige belemmering van de glastuinbouw. Dat er op dit moment, volgens [appellant sub 5], geen concrete plannen zijn voor glastuinbouwontwikkeling, doet hier niet aan af. Verder heeft [appellant sub 5] niet aannemelijk gemaakt dat glastuinbouwreconstructie niet kan plaatsvinden vanwege de ligging en het gebruik van omliggende percelen.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B]
Inleiding
24. [appellant sub 6B] woont op, en is eigenaar van, het perceel aan [locatie 6] in Honselersdijk, kadastraal bekend als gemeente Naaldwijk, [perceel 1]. [appellant sub 6A], het bedrijf van zijn zoons, is eigenaar van het naastgelegen perceel, kadastraal bekend als gemeente Naaldwijk, [perceel 2]. Dit laatste perceel gebruikt [appellant sub 6B] als tuin bij zijn woning.
[appellant sub 6A] en [appellant 6B] zijn het niet eens met het plan en hebben daar samen beroep tegen ingesteld. Zij vinden dat aan het perceel [perceel 2] een woonbestemming moet worden toegekend, zodat het gebruik daarvan als tuin bij de woning gelegaliseerd wordt.
Beroepsgronden
25. [appellant sub 6A] en [appellant 6B] betogen dat het perceel [perceel 2] voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. Anders dan de raad stelt, is er volgens hen namelijk sprake van privégebruik van dit perceel als tuin bij de woning van [appellant sub 6B]. Dat dit perceel niet in eigendom van [appellant sub 6B] is, maar van de B.V., maakt dat niet anders. Er is namelijk geen sprake van speculatief eigendom.
[appellant sub 6A] en [appellant 6B] hebben toegelicht dat [appellant sub 6B] beide percelen ([perceel 1] en [perceel 2]) in 1980 heeft gekocht. Hij was daarvoor al eigenaar van de achterliggende gronden, die hij gebruikte voor zijn glastuinbouwbedrijf. Op perceel [perceel 1] heeft hij vervolgens zijn woning gebouwd. Het perceel [perceel 2] heeft hij ondergebracht bij zijn glastuinbouwbedrijf. Dit glastuinbouwbedrijf is uiteindelijk opgegaan in [appellant sub 6A] In 2002 zijn de achterliggende gronden verkocht. Daarbij is het perceel [perceel 2] afgescheiden en in eigendom van de B.V. gebleven. Dat perceel is [appellant sub 6B] toen als tuin bij zijn woning gaan gebruiken.
25.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel [perceel 2] niet voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. De eigenaar van het tuinperceel is namelijk de B.V., en niet [appellant sub 6B], die eigenaar en bewoner is van de naastgelegen woning [locatie 6]. Dit betekent volgens de raad dat de koppeling met een privébelang ontbreekt, omdat de eigenaar van het tuinperceel niet in de naastgelegen woning [locatie 6] woont.
25.2. Zoals de Afdeling onder 19.1 heeft overwogen, volgt uit de beslisboom en de handhavingsstrategie dat er om in aanmerking te komen voor legalisatie sprake moet zijn van binding met de woning ter plaatse. Dit wordt door de raad zo uitgelegd dat er een directe koppeling aan het privébelang ter plaatse moet zijn. Volgens de raad is er geen sprake van binding bij speculatie, beleggingen en extern grondbezit.
25.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad onvoldoende gemotiveerd heeft dat het perceel [perceel 2] niet voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie.
In dit geval is niet in geschil dat er strikt genomen sprake is van extern grondbezit. Gelet op het in de handhavingsstrategie gestelde doel van de voorwaarde van binding met de woning ter plaatse, namelijk het voorkomen van een toename van speculatief grondbezit, en de voorgeschiedenis van dit geval, overweegt de Afdeling echter dat de raad in dit geval niet heeft kunnen volstaan met de enkele constatering dat er sprake is van extern grondbezit. In de handhavingsstrategie staat onder andere dat speculatief of extern grondbezit veelal niet het gevolg is van een ruimtelijke splitsing van de gebruiksfunctie na een herstructurering uit het verleden. In dit geval is daar echter wel sprake van. Bij de verkoop van de achterliggende gronden is een ruimtelijke splitsing ontstaan tussen de achterliggende gronden en de percelen [perceel 1] en [perceel 2], waarbij deze percelen vanaf dat moment beide door [appellant sub 6B] in gebruik zijn genomen ten behoeve van privébewoning. Deze voorgeschiedenis is de enige reden dat het perceel in dit geval in eigendom is van de B.V., en niet van de feitelijke gebruiker. De raad heeft terecht gesteld dat (aparte) verkoop van perceel [perceel 2] in de toekomst niet is uitgesloten, maar de omstandigheden brengen mee dat dit zeer onwaarschijnlijk is. Ook is niet gebleken dat het perceel aan [appellant sub 6B] wordt verhuurd of dat de B.V. op enige andere wijze financieel gewin uit het perceel haalt. Kortom, het lijkt hier niet te gaan om de situatie die in de handhavingsstrategie als onwenselijk om te legaliseren wordt aangemerkt. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd dat dat wel het geval is.
Het betoog slaagt.
Beroep [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B]
Inleiding
26. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] zijn beiden voor de helft eigenaar van het perceel aan de [locatie 7] in Honselersdijk. Onder het daar geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" heeft het perceel in het geheel de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw". Onder deze bestemming is een bedrijfswoning toegestaan en mogen gronden en bouwwerken tot een oppervlakte van maximaal 1.000 m² aansluitend aan de woning privé worden gebruikt.
27. In het (voor)ontwerp van "LOS percelen" was het perceel opgenomen voor legalisatie van de te grote siertuin bij een bedrijfswoning. Volgens de raad is daarna echter gebleken dat er niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor legalisatie en is het perceel daarom niet in het definitieve plan opgenomen.
[appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] zijn het er niet mee eens dat hun perceel niet is opgenomen in het plan. Zij willen dat hun perceel een woonbestemming krijgt, in overeenstemming met het feitelijk gebruik. Zij hebben samen én ieder individueel beroep ingesteld. Omdat de aangevoerde beroepsgronden grotendeels overeenkomen en over dezelfde feiten en omstandigheden gaan, zal de Afdeling deze hierna voor zover mogelijk samen behandelen.
Beroepsgronden
28. [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] betogen dat hun perceel voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. Het gebruik van het perceel als woning met tuin is volgens hen (in elk geval) sinds 1997 niet gewijzigd.
Op de zitting hebben zij daarnaast aangevoerd dat hun woning geen onevenredige belemmering voor de glastuinbouw vormt, omdat de woning in een cluster van 8 woningen ligt.
28.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel niet voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. In het ontwerp van het voorliggende plan was het perceel nog opgenomen voor legalisatie van de te grote siertuin bij een bedrijfswoning. Volgens de raad is toen echter gebleken dat [appellant sub 7] in 2021 het bedrijf heeft verkocht. Daarom was er volgens de raad vanaf dat moment geen sprake meer van langdurig strijdig gebruik in de vorm van een te grote siertuin bij een bedrijfswoning, maar was een nieuwe overtreding ontstaan: strijdig gebruik van een bedrijfswoning voor reguliere bewoning.
28.2. [appellant sub 8] stelt daartegenover dat er voor haar geen sprake is van een gewijzigde situatie door de verkoop van het bedrijf. Zij is namelijk nooit eigenaar geweest van het bedrijf en heeft dus altijd regulier gebruik gemaakt van het perceel en de woning. Volgens [appellant sub 8] bestaat dit gebruik al sinds voor de peildatum, omdat zij vanaf 1997 voor de helft mede-eigenaar is van het perceel. De raad heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden en had aan het perceel geheel een woonbestemming moeten toekennen.
28.3. Gelet op de toelichting van de raad, is de Afdeling van oordeel dat het perceel van [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] niet voldoet aan de voorwaarden voor legalisatie. Omdat het bedrijf in 2021 is verkocht, werd de woning vanaf dat moment niet meer legaal gebruikt als bedrijfswoning, maar is er sprake van strijdige reguliere bewoning van een bedrijfswoning. Daarmee is een nieuwe overtreding ontstaan na de peildatum, waardoor er geen sprake meer is van langdurig strijdig gebruik.
De door [appellant sub 8] gestelde omstandigheid dat zij geen eigenaar van het bedrijf was, maakt dit niet anders. Ongeacht of [appellant sub 8] persoonlijk bij het bedrijf betrokken was, werd de woning voor de verkoop van het bedrijf door het gehele huishouden, waaronder [appellant sub 8], in overeenstemming met het ter plaatse geldende bestemmingsplan als bedrijfswoning gebruikt. Anders dan zij stelt, was er ook voorafgaand aan de verkoop van het bedrijf, vanuit juridisch oogpunt, dus geen sprake van reguliere bewoning van de bedrijfswoning door [appellant sub 8].
Het betoog slaagt niet.
28.4. Gelet op het voorgaande komt de Afdeling niet toe aan wat [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] aanvoeren over het feit dat hun woning in een cluster ligt.
Overige gronden
29. In hun beroepschriften en nadere stukken hebben [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] verder verschillende gronden aangevoerd en zich daarbij beroepen op diverse rechtsbeginselen zoals het recht op bewoning, het gelijkheidsbeginsel en strijd met het EVRM. Veel van deze beroepsgronden hebben [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] niet of alleen onder verwijzing naar irrelevante jurisprudentie gemotiveerd. Op de zitting hebben [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B] desgevraagd bevestigd dat de kern van hun beroepen het hierboven besproken betoog is, en hebben zij ermee ingestemd dat de Afdeling over deze overige gronden slechts een kort oordeel zal geven.
De Afdeling oordeelt dat deze overige gronden geen aanleiding geven voor de conclusie dat hun perceel ten onrechte niet in het plan is opgenomen.
Beroep [appellant sub 10]
Inleiding
30. [appellant sub 10] is eigenaresse van het perceel aan de [locatie 8] in De Lier. Dit perceel is in het voorliggende bestemmingsplan opgenomen en heeft, met uitzondering van een strook aan de noordgrens met de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw", de bestemming "Wonen" gekregen. [appellant sub 10] is het er niet mee eens dat de strook aan de noordgrens van het perceel geen woonbestemming heeft gekregen.
Beroepsgronden
Strook noordgrens
31. [appellant sub 10] betoogt dat haar hele perceel een woonbestemming had moeten krijgen. De "glaslijn" zou dan namelijk de knik met de naastgelegen percelen behouden, zoals door betrokken partijen in het verleden is overeengekomen. Die overeenkomst moet gerespecteerd worden, aldus [appellant sub 10].
In haar nadere stuk en op de zitting heeft [appellant sub 10] verder toegelicht dat inmiddels achter haar perceel een sloot en een onderhoudsstrook voor de naastgelegen kas zijn aangelegd. Daarmee is er volgens [appellant sub 10] geen reden meer om geen woonbestemming toe te kennen aan de strook aan de noordgrens van haar perceel.
31.1. De Afdeling stelt voorop dat de rechtmatigheid van het plan moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden op het moment van vaststelling van het plan. De raad heeft op de zitting erkend dat er door de sloot geen reden meer is om geen woonbestemming aan de strook op het perceel van [appellant sub 10] toe te kennen. De Afdeling stelt echter vast dat de sloot pas na de vaststelling van het plan is aangelegd. Dit feit kan daarom geen gevolgen hebben voor het plan.
Wel wijst de Afdeling erop dat [appellant sub 10] en de raad, gelet op hetgeen op de zitting is besproken, in gesprek kunnen gaan over een mogelijke oplossing.
31.2. In wat [appellant sub 10] heeft aangevoerd over de knik in de glaslijn die overeengekomen zou zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan gebrekkig is. Zij heeft ook geen overeenkomst overgelegd. [appellant sub 10] heeft verder niet inhoudelijk gemotiveerd waarom het niet toekennen van een woonbestemming aan de strook in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Archeologie
32. [appellant sub 10] wil graag duidelijkheid over de archeologische dubbelbestemming op haar gronden. Volgens haar gold de archeologische dubbelbestemming onder het vorige plan nog niet voor het achterste deel van haar perceel. Zij begrijpt niet waarom deze bestemming is uitgebreid en waarom haar perceel überhaupt deze dubbelbestemming heeft gekregen. [appellant sub 10] zijn namelijk geen archeologische waarden bekend.
33. De Afdeling stelt vast dat het gehele perceel onder het vorige bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie" had. Onder het plan "LOS percelen" heeft het gehele perceel deze dubbelbestemming nog steeds.
In zoverre ontbreekt feitelijke grondslag voor het betoog.
34. [appellant sub 10] heeft verder niet onderbouwd waarom het behouden van de archeologische dubbelbestemming op haar gehele perceel in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. De enkele stelling dat haar geen archeologische waarden bekend zijn, is daarvoor onvoldoende.
Het betoog slaagt niet.
Beroepen groep 2: belemmering bedrijven
Beroep van Glastuinbouw Nederland
Inleiding
35. Glastuinbouw Nederland is een vereniging van ondernemers en bedrijven die ongeveer 75% van het totale glastuinbouwareaal van Nederland vertegenwoordigt. Zij is het niet eens met het plan, omdat zij vreest dat de legalisatie van een aantal situaties in het bestemmingsplan de toekomstige ontwikkeling of herstructurering van het glastuinbouwgebied in het Westland zou kunnen belemmeren.
Beroepsgronden
36. Glastuinbouw Nederland betoogt dat bij de beoordeling van diverse percelen in het plan onvoldoende is onderzocht of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In het bijzonder voert zij gronden aan over drie specifieke percelen: de [locatie 9] in Kwintsheul, en de [locatie 10] en [locatie 11] in Honselersdijk.
De Afdeling gaat hierna in op deze gronden.
[locatie 9], Kwintsheul
37. Glastuinbouw Nederland betoogt dat de raad ten onrechte een woonbestemming heeft toegekend aan de woning aan de [locatie 9] in Kwintsheul.
Zij wijst erop dat de raad haar keuze om een woonbestemming toe te kennen motiveert met de stelling dat het perceel al sinds 20 april 2000 onder de overgangsbepalingen van het toen vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Wateringen" valt. De raad geeft daarbij zelf toe dat de Handhavingsstrategie niet van toepassing is. Glastuinbouw Nederland wijst er daarnaast op dat de raad er in twee eerdere bestemmingsplannen expliciet voor heeft gekozen om geen woonbestemming aan dit perceel toe te kennen, omdat dit volgens de raad in strijd met een goede ruimtelijke ordening was.
37.1. De raad heeft toegelicht dat in dit geval niet de handhavingsstrategie is toegepast, omdat deze woning al in drie voorgaande bestemmingsplannen onder het overgangsrecht viel en dus al geruime tijd legaal als burgerwoning wordt gebruikt. Omdat de raad het niet wenselijk acht de woning nogmaals onder het overgangsrecht te brengen, heeft hij ervoor gekozen om de woning positief te bestemmen. Daarbij acht de raad het van belang dat de woonbestemming de naastgelegen glastuinbouw niet in de weg staat: de woning wordt omsloten door water en ten oosten van de woning ligt een perceel met een bedrijfsbestemming.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd dat het toekennen van een woonbestemming aan de woning niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. Glastuinbouw Nederland heeft niet gemotiveerd waarom het toekennen van een woonbestemming aan dit perceel een onevenredige belemmering voor de glastuinbouw zou opleveren of anderszins in strijd met een goede ruimtelijke ordening zou zijn. Het enkele feit dat de raad er bij eerdere bestemmingsplannen niet voor heeft gekozen om een woonbestemming toe te kennen, omdat dit toen in strijd met een goede ruimtelijke ordening werd geacht, betekent op zichzelf niet dat de raad zich bij de vaststelling van het plan "LOS percelen" niet op een ander standpunt heeft mogen stellen.
Het betoog slaagt niet.
[locatie 10] en [locatie 11], Honselersdijk
38. Glastuinbouw Nederland betoogt dat de raad ten onrechte het woonbestemmingsvlak op de percelen [locatie 10] en [locatie 11] heeft vergroot. Zij voert daartoe verschillende gronden aan.
Alternatieve inrichting perceel
38.1. Glastuinbouw Nederland voert aan dat de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar een alternatieve invulling van de percelen. Het is volgens haar namelijk mogelijk om een glastuinbouwbedrijf dichter bij de Middel Broekweg te positioneren. Ter illustratie heeft Glastuinbouw Nederland een aantal voorbeelden van mogelijke inrichtingen overgelegd. In al deze voorbeelden wordt de uitbreiding van de woonbestemming voor de percelen aan de [locatie 10] beperkt tot een lijn die parallel loopt aan de dichtstbijzijnde kas van het aangrenzende glastuinbouwbedrijf. De achterliggende gronden hadden volgens Glastuinbouw Nederland de agrarische bestemming moeten behouden met daarbij de aanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied."
38.1.1. De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
De raad heeft toegelicht waarom voor de "glaslijn" uit het plan is gekozen en niet voor de door Glastuinbouw Nederland voorgestelde glaslijn. Volgens de raad wordt de "glaslijn" over het algemeen niet per perceel, maar breder, bekeken. De raad heeft toegelicht dat bij herstructurering overwegend voor rechte kavels wordt gekozen. Gelet op de woningen aan de [locatie 12] en [locatie 13], acht de raad een rechte lijn vanaf de watergang achter de woning aan de [locatie 12] wenselijk als het gaat om de toekomstige inrichting ten behoeve van de glastuinbouw. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij daarbij rekening heeft gehouden met de afstand vanaf deze woningen tot aan de glaslijn. Bij de invulling die volgens Glastuinbouw Nederland de voorkeur heeft, zou die afstand te klein zijn.
De Afdeling stelt op grond van het voorgaande vast dat de raad het door Glastuinbouw Nederland voorgestelde alternatief heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd heeft waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
Het betoog slaagt niet.
Uitbreiding woonbestemming; belemmering
38.1.2. Glastuinbouw Nederland voert aan dat de mogelijkheid om het hoofdgebouw te herbouwen binnen de uitgebreide woonbestemming op de percelen aan de [locatie 10] en [locatie 11], een onevenredige belemmering vormt voor de omliggende glastuinbouwbedrijven. Op grond van de planregels wordt het volgens Glastuinbouw Nederland nu mogelijk om op 12,5 m van de bestemmingsgrens de woningen te herbouwen. Dit heeft volgens haar voor het bestaande bedrijf op het aangrenzende perceel als gevolg dat op een afstand van 17,5 m een burgerwoning kan komen. Daarnaast is geen rekening gehouden met de uitbreidingsmogelijkheden die het achterliggende glastuinbouwbedrijf heeft op grond van het daar geldende bestemmingsplan.
38.1.3. Uit paragraaf 3.1 van de plantoelichting blijkt dat de raad voor het in de planregels vastleggen van de afstanden tussen glastuinbouwbedrijven en de hoofdgebouwen van woningen gebruik heeft gemaakt van de richtafstanden zoals opgenomen in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure).
De Afdeling overweegt dat als aan deze richtafstanden wordt voldaan, er in beginsel sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1357, onder 4.5, en 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:769, onder 11.3.
38.1.4. Niet in geschil is dat er sprake is van gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure.
De Afdeling stelt vast dat in de VNG-brochure voor tuinbouwbedrijven met kassen (glastuinbouw) een richtafstand van 10 m geldt binnen gemengd gebied.
Op grond van artikel 8.2.1, onder h, van de planregels mag het hoofdgebouw van een woning niet dichter dan 10 m bij de grens met de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" herbouwd worden.
38.1.5. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat, wat betreft de mogelijkheden om het hoofdgebouw op de percelen te herbouwen, wordt voldaan aan de richtafstand uit de VNG-brochure. Daarom overweegt de Afdeling dat de raad ervan uit mag gaan dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen en dat de omliggende glastuinbouwbedrijven niet in hun bedrijfsvoering worden belemmerd. Het is aan Glastuinbouw Nederland om op bijzondere omstandigheden te wijzen waardoor de raad zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen. Dat heeft zij niet gedaan.
De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende gemotiveerd heeft dat er, als gevolg van de mogelijkheid om de hoofdgebouwen te herbouwen, geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
"Hoofdgebouw uitgesloten"
38.2. Glastuinbouw Nederland betoogt als laatste dat de gronden waar de woonbestemming wordt uitgebreid in ieder geval een specifieke bouwaanduiding "uitgesloten - hoofdgebouw" moeten krijgen.
38.3. Zoals hiervoor overwogen, wordt wat betreft de hoofdgebouwen voldaan aan de relevante richtafstand uit de VNG-brochure. De Afdeling ziet daarom niet in waarom de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening de door Glastuinbouw Nederland gewenste aanduiding in het plan had moeten opnemen.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van [appellant sub 12] en anderen
Inleiding
39. [appellant sub 12] en anderen exploiteren een glastuinbouwbedrijf aan het [locatie 14] in Kwintsheul. Hun beroep is gericht tegen het plan voor zover daarin het perceel aan [locatie 15] is opgenomen. Dit perceel heeft in het plan voor een deel de bestemming "Wonen" gekregen, en voor het overige de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" met de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied".
Beroepsgronden
Koopoptie
40. [appellant sub 12] en anderen betogen dat in het plan onvoldoende is gewaarborgd dat het perceel aan [locatie 15] tegen een agrarische waarde kan worden verworven. Het opnemen van de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied" is volgens hen onvoldoende. De raad had in plaats daarvan een regeling moeten opnemen in het plan waarmee wordt bevorderd dat percelen door exploitanten van nabijgelegen glastuinbouwpercelen kunnen worden verworven door de perceeleigenaar te verplichten om een koopoptie aan de gemeente te geven. Dit volgt volgens [appellant sub 12] en anderen uit artikel 2 van Pro de beleidsregel "Strijdig gebruik duurzame glastuinbouwgronden Westland 2020", de plantoelichting en de handhavingsstrategie.
40.1. De Afdeling is van oordeel dat de door [appellant sub 12] en anderen gewenste regeling niet in een bestemmingsplan mag worden opgenomen. De Afdeling overweegt namelijk dat in een bestemmingsplan, op grond van artikel 3.1 van de Wro, alleen ruimtelijk relevante regelingen mogen worden opgenomen. De Afdeling acht de door [appellant sub 12] en anderen gewenste regeling niet ruimtelijk relevant, omdat deze gaat over privaatrechtelijke eigendomsverhoudingen. De raad hoefde alleen daarom al geen aanleiding te zien om een dergelijke regeling in het plan op te nemen.
Het betoog slaagt niet.
40.2. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat niet uit de beleidsregel, de plantoelichting of de handhavingsstrategie volgt dat er in dit soort gevallen in een bestemmingsplan een regeling voor een koopoptie moet worden opgenomen.
Voorwaarden legalisatie
41. [appellant sub 12] en anderen betogen dat het perceel aan [locatie 15] niet aan de voorwaarden voor legalisatie voldoet. Zij voeren daarvoor meerdere redenen aan.
Oude strijdigheid
41.1. [appellant sub 12] en anderen voeren aan dat er geen sprake is van langdurig strijdig gebruik van voor de peildatum, omdat er in 2013 nog glasopstanden op het perceel aanwezig waren en er toen dus op zijn minst een kleinschalig glastuinbouwbedrijf was gevestigd. Er wordt daarom niet voldaan aan de eerste voorwaarde uit de handhavingsstrategie.
41.1.1. De Afdeling is van oordeel dat [appellant sub 12] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat er geen sprake is van langdurig strijdig gebruik. Hoewel het klopt dat er in 2013 nog glasopstanden op het perceel stonden, heeft de raad toegelicht dat in 2007 al is geconstateerd dat in de kas een binnentuin met een karpervijver was aangelegd en dat er slechts deels hobbymatige plantenkweek plaatsvond. Daarnaast hebben de eigenaren van het perceel aan de hand van, onder andere, de jaarrekening van 2006, aangetoond dat het glastuinbouwbedrijf in dat jaar is gestaakt. Gelet daarop was er dus geen sprake van een kleinschalig glastuinbouwbedrijf en bestaat de strijdige situatie die nu wordt gelegaliseerd al sinds 2006, en daarmee dus voor de peildatum.
Het betoog slaagt niet.
Belemmering glastuinbouw
41.2. [appellant sub 12] en anderen voeren aan dat de woonbestemming op het perceel de toekomstige ontwikkeling van de glastuinbouw in de weg staat. Volgens hen heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de ontsluiting van de achterliggende glastuinbouwbedrijven naar het Groenepad. Als gevolg van de woonbestemming wordt de enige toekomstige ontsluiting namelijk afgesloten. Zij stellen dat er hierdoor ook sprake is van strijd met artikel 6.15 van de Omgevingsverordening van de Provincie Zuid-Holland.
Op de zitting hebben [appellant sub 12] en anderen toegelicht dat het mogelijk is dat er als gevolg van toekomstige herstructureringen van de glastuinbouwbedrijven een andere, grotere klasse vrachtwagens over de ontsluitingsweg moet rijden. Hiervoor zal het nodig zijn om het meest noordelijke deel van deze weg, waar deze aansluit op het Groenepad, te verbreden van 2,5 m naar 4,5 m. Volgens [appellant sub 12] en anderen is deze verbreding alleen mogelijk als de woning aan [locatie 16] opschuift richting [locatie 15], en de woning aan [locatie 15] ook opschuift. De nu aan [locatie 15] toegekende woonbestemming belemmert dit.
41.2.1. De Afdeling stelt vast dat het deel van de ontsluitingsweg dat [appellant sub 12] en anderen willen verbreden en het perceel [locatie 16], geen onderdeel zijn van het bestemmingsplan. Onder het daar geldende bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" hebben deze gronden deels de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" en deels de bestemming "Wonen". Daar zijn ontsluitingswegen ten behoeve van de bereikbaarheid van glastuinbouwbedrijven toegestaan. Het plan "LOS percelen" verandert hier niets aan.
De Afdeling ziet daarom in wat [appellant sub 12] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de woonbestemming op [locatie 15] een onevenredige belemmering van de glastuinbouw vormt.
41.2.2. Gelet hierop ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van strijd met artikel 6.15 van de Omgevingsverordening.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van [appellant sub 13]
Inleiding
42. [appellant sub 13] is de eigenaar van een glastuinbouwbedrijf aan de [locatie 17] in Maasdijk. Hij is het niet eens met het plan. Het naastgelegen perceel aan [locatie 18] heeft daarin namelijk deels de bestemming "Wonen" gekregen, en deels de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" met daarbij de aanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied". [appellant sub 13] stelt dit perceel al een tijd te willen kopen voor de uitbreiding van zijn glastuinbouwbedrijf. Volgens hem staat dit plan hieraan in de weg.
Beroepsgronden
Gelijkheidsbeginsel
43. [appellant sub 13] betoogt dat de raad aan het perceel aan [locatie 18] in zijn geheel de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" had moeten toekennen, zonder de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied".
[appellant sub 13] beroept zich in dit kader op het gelijkheidsbeginsel. In het ontwerpbestemmingsplan had het perceel aan de [locatie 19] eveneens deels een woonbestemming en deels de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied", maar dit perceel is in het uiteindelijk vastgestelde plan niet meer opgenomen. [appellant sub 13] stelt dat de gemeente hem heeft laten weten dat de reden hiervoor is dat de buurman geld had geboden voor de aankoop van het perceel aan de [locatie 19]. Volgens [appellant sub 13] had hetzelfde moeten gebeuren met het perceel aan [locatie 18], omdat hij in 2022 al een bod op het perceel heeft gedaan, dat vervolgens is afgewezen.
43.1. Over de door [appellant sub 13] gemaakte vergelijking met het perceel aan de [locatie 19] heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie. De raad heeft toegelicht dat het perceel aan de [locatie 19] niet in het plan is opgenomen omdat was gebleken dat de eigenaren het perceel niet meer wilden verkopen, maar voornemens waren om het weer conform de agrarische bestemming in gebruik te nemen. Daarentegen is bij het perceel aan [locatie 18] niet gebleken dat de eigenaar voornemens is of was om het weer conform de agrarische bestemming in gebruik te nemen. Het feit dat in beide gevallen een bod op het perceel was gedaan, maakt nog niet dat sprake is van gelijke gevallen.
Gelet op wat [appellant sub 13] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie die [appellant sub 13] heeft genoemd niet dezelfde is als de situatie die nu aan de orde is.
43.2. Gelet daarop ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit geval niet de gebiedsaanduiding "wetgevingszone - moderniseringsgebied" aan het perceel had mogen toekennen. Ook uit wat verder is aangevoerd volgt niet dat het plan voor het perceel aan [locatie 18] in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Beroep van Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen
Inleiding
44. Triomaas Vastgoed is eigenaar van (onder meer) de percelen aan de Noordlandseweg 104 en de Maasdijk 20 in ’s-Gravenzande, waar het (teelt)bedrijf Vereijken Kwekerijen is gevestigd.
Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen kunnen zich niet verenigen met het plan voor zover daarin aan het perceel Maasdijk 2 in ’s-Gravenzande, kadastraal bekend als percelen gemeente ’s-Gravenzande, sectie N, nummers 936 en 1416, de bestemming "Wonen" is toegekend. Het perceel 936 had onder het vorige bestemmingsplan "Glastuinbouwgebied Westland" de bestemming "Wonen". Het perceel 1416 had onder dat vorige plan de bestemming "Agrarisch-Glastuinbouw". Een deel van de percelen van Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen grenst aan het perceel 1416.
Ingetrokken beroepsgronden
45. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen hebben op de zitting hun beroepsgronden over de gewijzigde bouw- en gebruiksmogelijkheden en over het vergroten van de woonbestemming ingetrokken.
Beroepsgronden
Concreet initiatief
46. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen betogen dat de raad met het toekennen van de bestemming "Wonen" aan het perceel 1416 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met hun concrete initiatief. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen hebben in hun beroep gesteld en op de zitting toegelicht dat zij op hun perceel een logiesgebouw voor 40 arbeidsmigranten willen bouwen. Daarvoor moet een waterberging verplaatst worden. De (grotere) waterberging zou op (een deel van) het perceel 1416 geplaatst kunnen worden. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen stellen daarover in gesprek te zijn met de huidige eigenaar van dat perceel. Zij voeren aan dat zij deze plannen in hun zienswijze al naar voren hebben gebracht en dat zij daarnaast ook een initiatiefplan hebben ingediend. De gemeente wist dus van het plan, waardoor het volgens Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen onbegrijpelijk is dat toch is gekozen om de bestemming van het perceel 1416 te wijzigen van "Agrarisch - Glastuinbouw" naar "Wonen". Door de raad is in de nota van zienswijzen ten onrechte verondersteld dat Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen het perceel 1416 niet nodig hebben voor de bedrijfsvoering en dat uitbreiding van de waterbergingscapaciteit niet in de lijn der verwachting ligt.
46.1. De Afdeling stelt voorop dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten ontleend kunnen worden. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
In het geval dat een nieuw plan een bepaalde ontwikkeling niet meer mogelijk maakt, terwijl dit op grond van het vorige plan wel mogelijk was, is voor de beoordeling van de vraag of die beperking aanvaardbaar is onder andere van belang of er concrete plannen waren voor die ontwikkeling. De raad moet namelijk bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
46.2. De Afdeling zal hierna beoordelen of het initiatief van Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen om het perceel 1416 te gebruiken voor waterberging om zo een logiesgebouw te kunnen realiseren op eigen gronden voldoende concreet is.
46.3. In hun zienswijze stellen Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen het perceel 1416 graag te willen gebruiken voor wateropslag en parkeerterrein. Zij schrijven te verwachten in de komende jaren meer hemelwateropvang nodig te hebben als gevolg van veranderingen in regelgeving. De toevoeging van perceel 1416 zou de reconstructie van de voorkant van het bedrijf mogelijk maken.
De Afdeling overweegt dat dit een ander initiatief is dan het initiatief dat Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen in hun beroep en initiatiefplan naar voren brengen. In hun zienswijze wordt de wens om het perceel 1416 aan het bedrijf toe te voegen immers niet in verband gebracht met het plan om een logiesgebouw op hun eigen perceel te realiseren. De Afdeling acht de enkele wens om het perceel 1416 in de toekomst aan het bedrijf toe te voegen, wegens de verwachting dat in de komende jaren meer hemelwateropvang nodig zal zijn, onvoldoende concreet. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het perceel 1416 niet in eigendom is van Triomaas Vastgoed en/of Vereijken Kwekerijen en dat niet is gebleken dat er concrete gesprekken zijn gevoerd over de eventuele verkoop van het perceel. Op de zitting heeft Vreugdenhil, de eigenaar van het perceel 1416, toegelicht dat Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen één keer contact met hem hebben opgenomen, maar dat hij heeft aangegeven geen interesse te hebben. Daarna hebben er geen gesprekken meer over de verkoop plaatsgevonden.
46.4. Wat betreft het initiatiefplan dat Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen op 13 april 2023 bij de gemeente hebben ingediend, overweegt de Afdeling als volgt. Bij het initiatiefplan zit een afbeelding waarop het logiesgebouw staat ingetekend op de percelen van Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen. Op deze afbeelding is echter het perceel 1416 niet opgenomen als onderdeel van het initiatief. Anders dan Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen stellen, is daaruit dus niet af te leiden dat Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen de waterberging willen verplaatsen naar het perceel 1416. Dat dit uit dit stuk niet is af te leiden blijkt ook uit de reactie van de gemeente op het initiatiefplan. Daarin staat namelijk dat door het initiatief twee watersilo’s verdwijnen, en wordt gevraagd om toelichting of dat bedrijfstechnisch mogelijk is en of er dan voldoende wordt voorzien in de eigen watervoorziening.
46.5. Gelet op de voorgaande overwegingen is de Afdeling van oordeel dat er in dit geval geen sprake was van een concreet initiatief op het perceel 1416 waar de raad bij de vaststelling van het plan rekening mee moest houden.
Het betoog slaagt niet.
Ontsluitingswegen
47. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen betogen dat gronden met de bestemming "Wonen" in het plan ten onrechte niet meer als ontsluitingswegen ten behoeve van glastuinbouwbedrijven en voet- en fietspaden mogen worden gebruikt. Op de zitting hebben Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen toegelicht dat dit samenhangt met het hierboven besproken initiatief.
47.1. Zoals hierboven is geoordeeld, was er geen sprake van een concreet initiatief waar de raad bij de vaststelling van het plan rekening mee moest houden. Gelet daarop hoefde de raad ook geen rekening te houden met de wens van Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen om, in het kader van haar initiatief, ontsluitingswegen te realiseren ter plaatse van de woonbestemming.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
48. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen betogen dat de raad willekeurig handelt bij het legaliseren van strijdig privégebruik van agrarische gronden. Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen voeren aan dat aan de Maasdijk, maar ook in het gebied daaromheen, veel percelen zijn aan te wijzen waar sprake is van eenzelfde situatie als op perceel 1416, maar waar geen bestemmingswijziging plaatsvindt.
48.1. Desgevraagd hebben Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen op de zitting geen concrete voorbeelden kunnen noemen van gelijke gevallen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
49. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 5], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], [appellant sub 10], Glastuinbouw Nederland, [appellant sub 12] en anderen, [appellant sub 13], en Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen zijn ongegrond. Deze uitspraak is voor deze beroepen een einduitspraak. De procedure komt voor deze genoemde appellanten ten einde.
50. Wat betreft de beroepen van [appellant sub 4], en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], heeft de Afdeling in de overwegingen 21.1 en 25.3 gebreken geconstateerd in het besluit van 21 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Legalisering Oude Strijdigheden (LOS)". Voor deze gebreken past de Afdeling de hieronder beschreven bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft deze beroepen nog niet ten einde komt.
Bestuurlijke lus
51. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 21.1 en 25.3, de daar omschreven gebreken te herstellen.
51.1. De raad kan het onder 21.1 geconstateerde gebrek bijvoorbeeld herstellen door, indien hij dat in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht, aan het perceel van [appellant sub 4] een woonbestemming toe te kennen.
51.2. De raad kan het onder 25.3 geconstateerde gebrek herstellen door nader te motiveren waarom het perceel van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] niet aan de voorwaarden voor legalisatie voldoet of, als de raad dat verder in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht, door alsnog een woonbestemming aan het perceel toe te kennen.
51.3. De raad moet de Afdeling, [appellant sub 4], en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], de uitkomst mededelen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
52. Omdat de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 5], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], [appellant sub 10], Glastuinbouw Nederland, [appellant sub 12] en anderen, [appellant sub 13], en Triomaas Vastgoed en Vereijken Kwekerijen ongegrond zijn, hoeft de raad de door hen gemaakte proceskosten en betaalde griffierechten niet te vergoeden.
53. In de einduitspraak wordt voor de beroepen van [appellant sub 4], en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 5], [appellant sub 7], [appellant sub 8], [appellant sub 9A] en [appellant sub 9B], [appellant sub 10], Vereniging Glastuinbouw Nederland, [appellant sub 12] en anderen, [appellant sub 13], en Triomaas Vastgoed B.V. en Vereijken Kwekerijen B.V. ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Westland op om:
- binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen 21.1, 25.3, 51.1 en 51.2 de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Westland van 21 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Legalisering Oude Strijdigheden (LOS)" te herstellen, en
- de Afdeling, [appellant sub 4], en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G. Tricoli, griffier.
w.g. Uylenburg
voorzitter
w.g. Tricoli
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
1076-1103
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Bestemmingsplan "Legalisering Oude Strijdigheden (LOS)"
Artikel 8.2.1
[…]
h. de afstand van het hoofdgebouw plus aan- en uitbouw tot aan de bestemmingsgrens bedraagt, voor zover deze grenst aan gronden die op grond van het daarvoor geldende bestemmingsplan de bestemming 'Agrarisch - Glastuinbouw' hebben, minimaal 10 meter
[…]
Artikel 17.3
Indien direct aansluitend op de gronden, welke voorzien zijn van de gebiedsaanduiding 'wetgevingszone-moderniseringsgebied', herstructurering, schaalvergroting of optimalisatie plaatsvindt van een glastuinbouwbedrijf, dienen de gronden welke voorzien zijn van de gebiedsaanduiding 'wetgevingszone-moderniseringsgebied' bij deze planvorming betrokken te worden en mogen deze niet braak blijven liggen.
Omgevingsverordening Zuid-Holland
Artikel 6.15
1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen het glastuinbouwgebied, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 11 in bijlage II, laat alleen glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven toe, alsmede de daarbij behorende voorzieningen en voorzieningen voor energieopwekking.
[…]
4. In het bestemmingsplan kan de begrenzing van het glastuinbouwgebied, bedoeld in het eerste lid, in beperkte mate worden aangepast, rekening houdend met de lokale omstandigheden en bestaande bedrijven en functies, anders dan glastuinbouwbedrijven en openlucht tuinbouwbedrijven, mits aangetoond is dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de omvang en de bruikbaarheid van het glastuinbouwgebied.
[…]