Uitspraak
202504161/1/R3.
Datum uitspraak: 24 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 13 juni 2025 in zaak nrs. 25/3878 en 25/4231 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2024 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een Bed & Breakfast (hierna: B&B) op de begane grond van de woning op het perceel [locatie] in Dordrecht.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 april 2025 heeft het college de door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], [gemachtigde G] en [gemachtigde H], [gemachtigde I], [gemachtigde J] en [gemachtigde K] en [gemachtigde L] en [gemachtigde M] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2024 herroepen en alsnog geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Deze besluiten worden hierna samen gemakshalve het besluit op bezwaar genoemd.
Bij mondelinge uitspraak van 13 juni 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [gemachtigde G] en [gemachtigde H] en [gemachtigde C] en [gemachtigde D] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2026, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door M. van Groningen-Maaskant en M.J.A. Verhees, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [gemachtigde A] en [gemachtigde H] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel. De woning is de zesde woning van rechts (gezien vanaf de achterkant) in een rij van twaalf aaneengebouwde woningen. Elke woning heeft aan de achterzijde een terras met een diepte van 1,80 m. De ruimte achter de woningen moet vanwege architectonische eisen open blijven; de terrassen mogen dus niet, met bijvoorbeeld een schutting, van elkaar worden afgescheiden. Direct achter de terrassen loopt een gezamenlijk betegeld looppad, dat de bewoners kunnen gebruiken om bij de achterzijde van hun woningen te komen. Naast het pad ligt een grasveld, dat hoort bij een openbaar park. Een laag hekje scheidt het grasveld van het pad en de terrassen.
[appellant] heeft op de begane grond van zijn woning een B&B gerealiseerd. De toegang van de B&B is aan de achterzijde. In het hekje achter de woningen wil [appellant] ter hoogte van zijn woning een poortje maken, zodat de bezoekers van de B&B via het grasveld, waarin een pad is gemaaid, de woning kunnen bereiken. Hij heeft hiervoor een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning ingediend.
2. De aanvraag is op 19 juni 2024 ingediend, zodat daarop de Omgevingswet (hierna: de Ow) van toepassing is. Voor het perceel is, voor zover hier van belang, het bestemmingsplan "2e herziening bestemmingsplan Leerpark" vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Dordrecht als bedoeld in artikel 22.1 van de Ow. Voor de leesbaarheid van de uitspraak zal de Afdeling in het vervolg van de uitspraak nog steeds spreken over het bestemmingsplan.
Op grond van dat bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming "Woongebied" toegekend.
3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het door [appellant] gewenste gebruik in strijd is met de bestemming "Woongebied". Het heeft zich aanvankelijk, in het besluit van 15 december 2024, op het standpunt gesteld dat met het aangevraagde gebruik sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow verleend. Omwonenden vrezen voor overlast en hebben daarom tegen de verlening van de omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Het college is naar aanleiding van de gemaakte bezwaren teruggekomen van zijn eerder ingenomen standpunt. Het heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat met het realiseren van een B&B op het perceel geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Relevante regelgeving
4. De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de aanvraag in behandeling heeft genomen als een aanvraag om omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Hij voert aan dat het exploiteren van een B&B een dienstverlenend beroep is, dat past bij de woonfunctie. Volgens [appellant] is in essentie sprake van zeer kleinschalige kamerverhuur en niet van een B&B-bedrijf. Hij verkoopt geen producten en verzorgt geen ontbijt. Er is dus sprake van een 'dienst', waarbij de woonfunctie dominant is en blijft.
5.1. De rechtbank heeft overwogen dat een B&B in strijd is met de bestemming "Woongebied". Het tegen betaling aanbieden van nachtverblijf valt volgens haar niet onder wat ingevolge artikel 14.1 van de planregels op gronden met deze bestemming is toegestaan. Zij heeft vervolgens bezien of het aangevraagde gebruik kan worden aangemerkt als een aan huis verbonden beroep dat ingevolge artikel 19.2.1 van de planregels onder voorwaarden is toegestaan. Zij heeft, met inachtneming van de begripsomschrijving van "aan huis gebonden beroep" in artikel 1.5 van de planregels, het college gevolgd in zijn standpunt dat een B&B niet onder een dienstverlenend beroep kan worden begrepen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de B&B dus niet een op grond van artikel 19.2.1 onder voorwaarden toegelaten functie is.
De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet tot dit oordeel heeft kunnen komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het bijzonder van belang heeft kunnen achten dat bij een B&B sprake is van het tegen betaling aanbieden van nachtverblijf. Dit maakt dat de B&B wat ruimtelijke uitwerking en uitstraling betreft niet onder een dienstverlenend beroep kan worden begrepen. In de woning wordt door [appellant] namelijk geen dienst verleend. De activiteit bestaat alleen uit het verhuren van de woning. Dat, zoals [appellant] aanvoert, sprake is van kleinschaligheid en de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft, kan aan dat oordeel niet afdoen.
Het betoog slaagt niet.
6. Omdat sprake is van strijd met het bestemmingsplan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college de aanvraag terecht in behandeling heeft genomen als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt een omgevingsvergunning voor zo'n activiteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
7. Met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow, gelezen in combinatie met de begripsomschrijving van de 'buitenplanse omgevingsplan activiteit' in de bijlage van de Ow, beschikt het college over de bevoegdheid om op grondslag van een aanvraag een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan en die niet met toepassing van de beoordelingsregels van het omgevingsplan kan worden verleend. Het college kan de omgevingsvergunning, gelet op artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college de betrokken belangen af. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hij voert in dit verband aan dat de rechtbank niet is uitgegaan van de juiste feiten en zich heeft gebaseerd op aannames. De gasten van de B&B lopen over het openbare grasveld en maken gebruik van de door hem aangebrachte poort om de B&B te bereiken. Zij maken dus geen gebruik van het gezamenlijk looppad en van een grote inbreuk op de privacy, omdat de gasten van de B&B vlak langs de terrassen van omwonenden zouden lopen, is daarom geen sprake. Hij voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van woonbebouwing met een onveranderlijk open karakter, aangezien sommige bewoners op hun terrassen een afscheiding hebben geplaatst. De rechtbank is ook ten onrechte uitgegaan van een 'puur' woongebied, omdat in de buurt van de woning zich ook bedrijven, scholen en winkels bevinden. Hij wijst er daarbij ook op dat het grasveld openbaar gebied is en veelvuldig wordt gebruikt. De omwonenden hebben gekozen voor een woning op een locatie waar het aanzienlijk druk is en overlast kan ontstaan en daarom van omwonenden een hogere mate van tolerantie moet worden verwacht. Volgens [appellant] komen hun bezwaren niet voort uit overlast, maar is er sprake van principiële en onredelijke weerstand. [appellant] voert ook aan dat het niet verlenen van de omgevingsvergunning nadelige gevolgen voor hem heeft. Hij wijst erop dat hij de B&B nodig heeft als noodzakelijk aanvulling op zijn pensioen en dat hij kosten heeft moeten maken, onder meer om de woning te verbouwen. De B&B had een uitstekende ranking op diverse boekingsplatforms, welke ranking, doordat de B&B niet meer geboekt kan worden, verloren is gegaan.
8.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college goed heeft gemotiveerd dat en waarom de B&B wat aard en uitstraling betreft niet in de woonomgeving past, waarbij het college doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de kenmerken van de woonbebouwing op deze locatie. Het gaat om een rij met twaalf woningen met kleine open terrassen waar geen schuttingen zijn toegestaan, waardoor de buitenruimten bij de woningen met elkaar in verbinding staan. Daarnaast is er een gezamenlijk looppad dat vlak langs de ondiepe terrassen, en daarmee ook vlak langs de woningen zelf, loopt. Het college heeft groot belang kunnen hechten aan de relatief grote inbreuk op de privacy van omwonenden die ontstaat als de gasten van de B&B gebruik maken van het gezamenlijk looppad en het terras. Hoewel, zoals [appellant] betoogt, de rechtbank eraan voorbij lijkt te zijn gegaan dat het de bedoeling is dat de B&B wordt ontsloten via het pad in het grasveld en het poortje in het hekje, is, ondanks dat dit is opgenomen in de huisregels, niet uitgesloten dat de gasten van de B&B van het gezamenlijk looppad gebruik maken, met name als het pad over het grasveld niet (goed) onderhouden wordt of met slecht weer niet of slecht begaanbaar is. Daarbij wijst de Afdeling erop dat [appellant] niet altijd aanwezig is om ervoor te zorgen dat zijn gasten alleen gebruik maken van het pad in het grasveld. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de omgeving van de woningen een gemengd karakter heeft, op sommige momenten veel mensen in het openbaar gebied aanwezig zijn en één van de buren wel een afscheiding op zijn terras heeft aangebracht, doet niet af aan de hiervoor vermelde kenmerken van de woonbebouwing en de inbreuk die de gasten van de B&B daardoor op de privacy van omwonenden kunnen maken. Tegenover het belang van omwonenden staat het financiële belang van [appellant]. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college de belangen van omwonenden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan dat belang van [appellant].
Het betoog slaagt niet.
9. Het betoog van [appellant] over de bezwaren die omwonenden hebben geuit over de parkeersituatie is niet gericht tegen een oordeel van de rechtbank. Dit betoog kan daarom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken, zal het verzoek van [appellant] daartoe alleen al daarom worden afgewezen.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Pieters
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2026
473
BIJLAGE
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.6
1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
[.. ],
g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
[…].
Omgevingswet
Artikel 5.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
[…].
Artikel 22.1
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, ván de lnvoeringswet Omgevingswet,
[…].
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.0a
[…].
2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Omgevingsplan gemeente Dordrecht
Artikel 22.26
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
Bestemmingsplan "2e herziening bestemmingsplan Leerpark"
Artikel 1 Begrippen Pro
[…].
1.5 aan huis verbonden beroep
Een dienstverlenend beroep, dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is.
[…].
Artikel 14 Woongebied Pro
Artikel 14.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Woongebied' aangegeven gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. tuinen en erven;
c. bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals verhardingen, wegen, paden, groen, speelvoorzieningen, water, parkeervoorzieningen en nutsvoorzieningen een en ander met inachtneming van het bepaalde in lid 14.5 en 18.2.
Artikel 19.2 Beroepsuitoefening aan huis
Artikel 19.2.1 Gebruiksregel
Het gebruik van ruimten van een woning ten behoeve van de uitoefening van een vrij beroep en/of een aan huis verbonden beroep, is niet in strijd met de regels van dit plan voor zover wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. maximaal 25% van het vloeroppervlak van de woonruimten met inbegrip van de bijbehorende bouwwerken tot een maximum van 50 m2 mag worden gebruikt voor het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep;
b. degene die de beroepsactiviteit in de woonruimten uitvoert dient tevens bewoner van die woonruimten te zijn;
c. vergunningsplichtige of meldingsplichtige activiteiten ingevolge de Wet milieubeheer zijn niet toegestaan;
d. op eigen terrein dient te worden voorzien in de parkeer- en stallingbehoefte die het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep oproept;
e. de activiteit dient qua aard, omvang en uitstraling te passen in een woonomgeving;
f. er mag geen detailhandel plaatsvinden;
g. aan de buitenzijde van de woonruimten of elders op het bouwperceel mogen geen uiterlijke kenmerken ten behoeve van het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep worden aangebracht;
h. de uitoefening van een vrij beroep en/of een aan huis verbonden beroep is niet toegestaan in bijbehorende bouwwerken.