Uitspraak
202300973/1/R2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Milieuvereniging de Groene Koepel, gevestigd in Breda,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 december 2022 in zaak nr. 22/380 in het geding tussen:
Sedum Extra B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college aan Sedum Extra een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan telen van sedum in trays dan wel containers op een perceel ten zuiden van de Kwaalburg 13 in Alphen.
Bij besluit van 21 december 2021 heeft het college het door Sedum Extra daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2022 heeft de rechtbank het door Sedum Extra daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 december 2021 vernietigd en het besluit van 10 mei 2021 herroepen.
Tegen deze uitspraak heeft De Groene Koepel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Groene Koepel en Sedum Extra hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 maart 2024, waar De Groene Koepel, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Janssens, mr. J.C. Stouten, ing. R.H.C.J. Krol en H.P. Geerlings, zijn verschenen. Verder is op de zitting Sedum Extra, vertegenwoordigd door mr. R.M. Königel, advocaat in Etten-Leur, [gemachtigden], als partij gehoord.
Na sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend om een deskundigenbericht als bedoeld in artikel 8:47 van Pro die wet in te winnen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. De Groene Koepel en Sedum Extra hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De zaak is door een enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.
De Afdeling heeft de zaak wederom op een zitting behandeld op 2 oktober 2025, waar De Groene Koepel, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, en [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.J. Janssens en ing. R.H.C.J. Krol, zijn verschenen. Verder is op de zitting Sedum Extra, vertegenwoordigd door mr. R.M. Königel, advocaat in Etten-Leur, [gemachtigden], als partij gehoord.
Sedum Extra heeft een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn gedaan.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom] is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
2. Bij besluit van 10 mei 2021 heeft het college aan Sedum Extra een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
3. Op percelen gelegen achter Kwaalburg 13 in Alphen wordt sedum geteeld door het bedrijf Sedum Extra. Een deel van die percelen heeft de bestemming "Agrarisch". Hier wordt sedum geteeld, onder meer in kunststof trays of containers die op worteldoek staan.
Het college heeft op 10 mei 2021, naar aanleiding van een handhavingsverzoek van De Groene Koepel, aan Sedum Extra een last onder dwangsom opgelegd wegens het ter plekke in strijd met het bestemmingsplan telen van sedum in trays dan wel containers. Bij het besluit van 21 december 2021 heeft het college het door Sedum Extra daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat het telen van sedum in trays of containers op gronden met de bestemming "Agrarisch" in strijd is met artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010". Volgens de rechtbank is geen sprake van een overtreding en is het college niet bevoegd handhavend op te treden.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de gronden met de bestemming "Agrarisch" op grond van artikel 3.1 van de planregels onder andere bestemd zijn voor agrarische doeleinden in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen, waaronder tijdelijke en overige teeltondersteunende voorzieningen. Het bestemmingsplan biedt geen aanknopingspunten voor de uitleg van het college en De Groene Koepel dat dit inhoudt dat er sprake moet zijn van een grondgebonden agrarisch bedrijf en biedt ruimte voor een (niet-grondgebonden) agrarisch bedrijf. Dat betekent dat het bedrijf gericht moet zijn op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen. Daarbij moet de bodem voor agrarische doeleinden en de exploitatie van een agrarisch bedrijf worden gebruikt. Daar is hier sprake van.
Verder vallen containervelden volgens de rechtbank op grond van de begripsbeschrijving in artikel 1 van Pro de planregels onder permanente teeltondersteunende voorzieningen, als ze langer dan 6 maanden worden gebruikt, en onder tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen, als ze korter worden gebruikt. De omschrijving "bijbehorende voorzieningen, waaronder tijdelijke en overige teeltondersteunde voorzieningen" in artikel 3.1 van de planregels staat tijdelijke voorzieningen expliciet toe, maar sluit permanente voorzieningen ten behoeve van agrarische doeleinden niet uit. Omdat zowel permanente als tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan is de vraag of de voorzieningen langer of korter dan 6 maanden gebruikt worden niet meer relevant. In beide gevallen is geen sprake van een overtreding waardoor het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de teelt van sedum in trays of containers, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
5. De Groene Koepel betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het telen van sedum in trays of containers op gronden met de bestemming "Agrarisch" niet in strijd is met het bestemmingsplan.
De rechtbank heeft volgens haar ten onrechte geoordeeld dat artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" binnen de bestemming "Agrarisch" ruimte biedt aan zowel grondgebonden als niet-grondgebonden agrarische activiteiten. Daarmee heeft de rechtbank volgens haar niet onderkend dat uit dit artikel blijkt dat uitsluitend grondgebonden agrarische activiteiten zijn toegestaan. In dat verband voert De Groene Koepel aan dat op grond van dit artikel sprake moet zijn van bodemexploitatie. Dat impliceert volgens haar dat het gebruik afhankelijk moet zijn van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf. Daarbij wijst De Groene Koepel erop dat artikel 4 van Pro de planregels voor de gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" expliciet de eis van grondgebondenheid stelt. De planwetgever kan volgens haar niet hebben bedoeld dat voor de activiteiten van het agrarische bedrijf in de bedrijfsbebouwing binnen de bouwvlakken de eis van grondgebondenheid van de bedrijfsvoering geldt, maar dat het gebruik dat dit bedrijf maakt van de onbebouwde agrarische gronden rondom de bedrijfsgebouwen niet aan de eis van grondgebondenheid behoeft te voldoen. Het vereiste van (agrarische) bodemexploitatie verschilt volgens De Groene Koepel daarom in feite niet van grondgebondenheid. Het telen van sedum in trays kan volgens haar dan ook niet als agrarische bodemexploitatie worden beschouwd.
De rechtbank heeft volgens haar voorts ten onrechte geoordeeld dat artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" permanente (teeltondersteunende) voorzieningen ten behoeve van agrarische doeleinden niet uitsluit. Dit oordeel steunt volgens haar op een onjuiste lezing van de planregels. In de eerste plaats zijn teeltondersteunende voorzieningen alleen toegestaan als ze kunnen worden beschouwd als "bijbehorende voorzieningen". Het begrip "bijbehorend" slaat terug op "agrarische bodemexploitatie". Daarom zijn teeltondersteunende voorzieningen alleen geoorloofd als ze vallen onder "agrarische bodemexploitatie". In de tweede plaats zijn permanente voorzieningen niet toegestaan, behalve voor zover ze kunnen worden beschouwd als "overige teeltondersteunende voorziening". Volgens De Groene Koepel is evident dat de trays niet vallen onder de definitie van "overige teeltondersteunende voorziening" in artikel 1 van Pro de planregels. Een andere redenering zou het expliciet noemen van onder andere de tijdelijke voorzieningen, zinledig maken. Ook uit p. 43 van de plantoelichting blijkt dat permanente teeltondersteunende voorzieningen niet rechtstreeks binnen de bestemming "Agrarisch" zijn toegestaan. Sedumteelt in trays is volgens De Groene Koepel om deze redenen dan ook in strijd met het bestemmingsplan.
5.1. Het college stelt dat het de last onder dwangsom heeft opgelegd omdat De Groene Koepel om handhaving had verzocht en het college de overtuiging had dat het gebruik van de trays niet was toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Het college was van mening dat de teelt in trays een permanente ondersteunende voorziening betrof, die alleen mogelijk was op percelen met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch-bedrijf". Aangezien de rechtbank heeft geoordeeld dat dit gebruik wel is toegestaan omdat het niet expliciet is verboden, kan het college zich in die redenering vinden.
Beoordeling door de Afdeling
5.2. De Afdeling overweegt dat het college aan het besluit van 10 mei 2021 overtreding van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010" (vastgesteld op 10 december 2015) ten grondslag heeft gelegd. Gelet hierop en omdat dit ook het geldende plan was ten tijde van de besluiten van 10 mei 2021 en 21 december 2021, heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar het bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010" (vastgesteld op 11 februari 2010).
Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Correctieve herziening buitengebied Alphen-Chaam 2010" zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende voorzieningen, waaronder tijdelijke en overige teeltondersteunende voorzieningen.
Op grond van artikel 1 wordt Pro, voor zover van belang, verstaan onder:
agrarisch bedrijf:
een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren;
agrarisch bedrijf, grondgebonden:
een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf;
(teelt)ondersteunende voorzieningen:
(teelt)ondersteunende voorzieningen, die onderdeel zijn van de totale agrarische bedrijfsvoering van een (grondgebonden) open- of vollegronds tuin-bouwbedrijf(stak), boom- of vaste plantenteeltbedrijf(stak) en die gebruikt worden om de bedrijfsvoering te optimaliseren; hierdoor vindt (een deel van) de productie onder meer gecontroleerde omstandigheden plaats, waardoor gezorgd kan worden voor een verbetering van de productiekwaliteit en/of arbeidsomstandigheden, teeltvervroeging of -verlating en het terugdringen van gewasbeschermingsmiddelen en meststoffengebruik;
permanente (teeltondersteunende) voorzieningen:
teeltondersteunende voorzieningen die voor een periode langer dan 6 maanden worden gebruikt;
tijdelijke (teeltondersteunende) voorzieningen:
teeltondersteunende voorzieningen die op dezelfde locatie gebruikt kunnen worden zo lang de teelt dit vereist, met een minimum van 1 maand en een maximum van 6 maanden. Deze tijdelijke voorzieningen hebben een directe relatie met het grondgebruik. Hieronder worden verstaan folies, insectengaas, acryldoek, wandelkappen, schaduwhallen, hagelnetten, stellingen met eventueel regenkappen;
overige (teelt)ondersteunende voorzieningen
permanente (teelt)ondersteunende voorzieningen in de vorm van een afscheiding, eventueel in de vorm van een hek, met een hoogte van niet meer dan 2,5 m, op boomteeltpercelen waarmee dieren van die percelen geweerd kunnen worden.
5.3. Blijkens het STAB-advies vindt de sedumteelt, voor zover hier van belang, plaats in kunststofbakken (trays) van 7 à 8 cm hoog die voorzien zijn van gaten voor de afvoer van het water. De trays staan geplaatst op worteldoek. Het sedum in trays wordt opgekweekt gedurende 6 tot 12 weken. Na 12 weken zijn de trays, hoewel de sedumplanten dan nog niet geheel zijn volgroeid, leverbaar en worden ze verkocht. Ze ontwikkelen zich dan verder bij de afnemer. De trays blijven maximaal 5 tot 6 maanden op dezelfde locatie op het veld liggen. De sedum wordt inclusief de tray verkocht en zijn een kant-en-klaar product dat gelijk op het dak kan worden geplaatst. Niet in geschil is dat bij de teelt in trays geen sprake is van afhankelijkheid van het voortbrengend vermogen van de ondergrond, zodat geen sprake is van grondgebonden teelt.
5.4. Een planregel dient omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald kan worden uitgegaan. Indien de planregel duidelijk is bestaat er geen aanleiding voor een ruimere uitleg. Indien een planregel op zichzelf noch in samenhang met andere planregels (bijvoorbeeld de systematiek een plan) niet duidelijk is, kan voor de uitleg van de planregel de toelichting van betekenis zijn.
5.5. In de omschrijving van de bestemming "Agrarisch" in artikel 3.1 van de planregels wordt - in tegenstelling tot de bestemmingen "Agrarisch -Agrarisch bedrijf" en "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" het begrip grondgebonden of grondgebonden agrarisch bedrijf niet genoemd. Dit betekent dat geen sprake hoeft te zijn van een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden behorend bij het bedrijf.
Volgens de omschrijving van de bestemming "Agrarisch" moet sprake zijn van gebruik voor agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan geen definitie kent van "agrarische bodemexploitatie". De regels van dat plan en de toelichting daarbij bieden geen aanknopingspunten voor uitleg van dit begrip. Daarom moet dit begrip worden uitgelegd naar normaal spraakgebruik. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt "exploitatie" omschreven als "exploiteren of geëxploiteerd worden". Met betrekking tot een bezit wordt "exploiteren" omschreven als "gebruiken om er voordeel uit te trekken, winstgevend maken". Bodemexploitatie omvat gelet hierop het gebruik van de bodem om er voordeel uit te trekken. In dit geval is ter plaatse sprake van het voortbrengen van producten door middel van het telen van sedum in trays of containers, en derhalve van een agrarische activiteit. Daarbij wordt de bodem, doordat daarop op worteldoek de trays of containers met daarin het teeltgewas sedum staan, gebruikt om er voordeel uit te trekken. Ook is dat gebruik agrarisch van aard. Gelet hierop is het gebruik te beschouwen als een vorm van agrarische bodemexploitatie.
Het betoog slaagt niet.
5.6. Voor zover De Groene Koepel betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3.1 van de planregels permanente (teeltondersteunende) voorzieningen ten behoeve van agrarische doeleinden niet uitsluit, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het STAB-advies volgt dat de trays maximaal 5 tot 6 maanden op dezelfde locatie op het veld blijven liggen. Dit betekent dat geen sprake is van permanente (teeltondersteunende) voorzieningen als bedoeld in artikel 1 van Pro de planregels. De vraag of artikel 3.1 van de planregels permanente (teeltondersteunende) voorzieningen toestaat, behoeft dan ook geen bespreking.
Het betoog slaagt niet.
5.7. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het telen van sedum in trays of containers op gronden met de bestemming "Agrarisch" niet in strijd is met het bestemmingsplan, en geen sprake is van een overtreding.
De rechtbank heeft dan ook terecht het beroep tegen het besluit van 21 december 2021 gegrond verklaard, het besluit van 21 december 2021 vernietigd en het besluit van 10 mei 2021 herroepen.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
7. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Redelijke termijn
8. Sedum Extra heeft een verzoek gedaan tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
8.1. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van Sedum Extra om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 202300973/2/R2 toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202300973/2/R2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de door Sedum Extra B.V. gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier
w.g. Kaajan
voorzitter
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
271