Uitspraak
202403046/1/R2.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Uden, gemeente Maashorst,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 april 2024 in zaak nr. 23/1121 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maashorst.
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2023 heeft het college een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfswoning aan de [locatie] in Uden geweigerd.
Bij uitspraak van 8 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 maart 2023 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 9 maart 2026, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.M. Smetsers, advocaat in Nijmegen, en S.J.J. Zenden, en het college, vertegenwoordigd door drs. P. Tolic en C.J.A. van den Heuvel, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Uden. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bedrijfswoning. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd op grond van artikel 2.20 van de Wabo in samenhang met artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob).
Volgens het college mocht de omgevingsvergunning geweigerd worden, omdat feiten en omstandigheden er op wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden, dat voor verkrijging en behoud van de aangevraagde vergunning een strafbaar feit is gepleegd, namelijk valsheid in geschrifte. Daarnaast bestaat volgens het college een ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, en om strafbare feiten te plegen.
[appellant] is het niet eens met de weigering van de omgevingsvergunning, onder meer omdat er volgens hem geen aanleiding was om een integriteitsonderzoek te doen op grond van de Wet Bibob en de Beleidslijn voor de toepassing van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 2013 (de beleidslijn).
2.1. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de bedrijfswoning geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Volgens de rechtbank is de reguliere procedure namelijk niet van toepassing, omdat de omgevingsvergunning slechts kon worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Het besluit op de aanvraag diende daarom te worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide procedure. Hierdoor kon geen omgevingsvergunning van rechtswege tot stand komen.
Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Volgens de rechtbank is met de brief van het college van 10 februari 2023 geen sprake van een toezegging dat de omgevingsvergunning in geen geval meer zal worden geweigerd op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob. Uit die brief volgt namelijk niet ondubbelzinnig en onvoorwaardelijk dat het college afstand doet van het recht de aanvraag af te wijzen op de grond dat sprake is van (een vermoeden van) valsheid in geschrifte ter verkrijging van de omgevingsvergunning.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college geen gebruik heeft mogen maken van artikel 2.1, tweede lid, van de beleidslijn om een onderzoek te verrichten op grond van de Wet Bibob. Hierdoor bevat het besluit van 9 maart 2023 een motiveringsgebrek. Het college heeft evenwel in het verweerschrift en op zitting toegelicht dat met toepassing van artikel 2.1a van de Beleidslijn een Bibob-toets mocht worden uitgevoerd, omdat uit eigen onderzoek aanwijzingen bleken die het vermoeden rechtvaardigen, dat bij de aanvraag sprake is van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat het de Bibob-toets mocht uitvoeren.
Omdat het motiveringsgebrek is hersteld en het college de vergunning mocht weigeren omdat sprake is van een ernstig vermoeden dat aanvrager ter verkrijging van de vergunning een strafbaar feit heeft gepleegd, heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Gronden van het hoger beroep
De omvang van het geschil
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten de omvang van het geschil is getreden. Volgens hem heeft de rechtbank een zelfstandig oordeel gegeven door te overwegen dat de nieuwe bedrijfswoning buiten de aanduiding "bedrijfswoning" wordt gerealiseerd, terwijl dit niet volgt uit de aanvraag. [appellant] verwijst naar een uitspraak van de CRvB van 30 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3528, onder 4.1.
5. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank niet in strijd met artikel 8:69 van Pro de Awb buiten de omvang van het geschil is getreden.
In de uitspraak van de rechtbank staat onder 9.1: "Het bouwplan betreft een nieuwe bedrijfswoning buiten het aanduidingsvlak ‘bedrijfswoning’, en daar komt bij dat de huidige inpandige bedrijfswoning blijft bestaan." Overweging 9.1 vormt een weergave van het standpunt van het college. [appellant] heeft dit standpunt blijkens de uitspraak niet betwist.
Nog afgezien daarvan, heeft het college bij de rechtbank gewezen op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, op grond waarvan in de daar bedoelde gevallen, waarin de aanvraag betrekking heeft op de activiteit bouwen, de aanvraag mede moet worden aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Alleen al hierom was er geen sprake van het treden buiten de omvang van het geschil. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de CRvB van 30 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3528, onder 4.1, gaat dan ook niet op.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsvergunning van rechtswege
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de bedrijfswoning geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Hij voert aan dat niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure maar de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college de aanvraag terecht mede heeft aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Loopkant-Liessent". De aangevraagde omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning voor de activiteit bouwen mocht volgens hem niet worden uitgebreid met de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.
6.1. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dat is geregeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo schrijft dwingend voor welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die de Wabo voorschrijft.
Bij de ene voorbereidingsprocedure kan wel een vergunning van rechtswege zijn gegeven, bij de andere kan dat niet. In paragraaf 4.1.3.3 van de Awb is de beschikking van rechtswege geregeld. Die paragraaf geldt ook voor vergunningen van rechtswege. Als de Wabo bepaalt dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, dan kan geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is namelijk bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van die wet niet van toepassing is als afdeling 3.4 moet worden toegepast. Als de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast, dan is een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven als het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Dat is geregeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de bedrijfswoning geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Een van rechtswege verleende omgevingsvergunning kan slechts ontstaan als de reguliere procedure van toepassing is en het college niet tijdig een besluit neemt op een aanvraag. De reguliere procedure is echter niet van toepassing, omdat het besluit op de aanvraag van [appellant] op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moest worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide procedure in afdeling 3.4 van de Awb. In dit geval is namelijk sprake van een aanvraag die gedeeltelijk betrekking heeft op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, waarbij er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo. De aanvraag voor de activiteit bouwen wordt in dit geval namelijk op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, omdat de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Hierover heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag voor de nieuwbouw van een bedrijfswoning op het perceel in strijd is met artikel 3.2.3, aanhef en onder a, van de planregels. Uit deze bepaling volgt dat ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" één bedrijfswoning is toegestaan. In de huidige situatie is al een bedrijfswoning binnen de aanduiding aanwezig. Uit de aanvraag volgt dat de bedrijfswoning nieuw wordt geplaatst en verder blijkt niet dat de huidige bedrijfswoning wordt vervangen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag gaat over een tweede bedrijfswoning op het perceel van [appellant]. Niet in geschil is dat hiervoor geen vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° of 2o, van de Wabo.
Het betoog slaagt niet.
Uitvoeren van de Bibob-toets
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren op grond van artikel 2.20 van de Wabo in samenhang met artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het op grond van artikel 2.1a van de beleidslijn een Bibob-toets mocht uitvoeren. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college de uitkomsten van het onderzoek naar zijn integriteit naar aanleiding van een eerdere aanvraag van 16 februari 2017 mocht zien als aanleiding voor het opnieuw uitvoeren van de Bibob-toets. Verder voert [appellant] aan dat het college door ten onrechte toepassing te geven aan artikel 2.1a van de beleidslijn in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en artikel 4:84 van Pro de Awb, op grond waarvan het college in beginsel conform het door hem vastgestelde beleid moet handelen.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren op grond van artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Hierover heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college gebruik mocht maken van artikel 2.1a van de beleidslijn om een Bibob-toets uit te voeren. Op basis van eigen informatie van het college bleken er duidelijke aanwijzingen die het vermoeden rechtvaardigen, dat bij de aanvraag sprake was van een ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet Bibob. Het college heeft hierover toegelicht dat het onderzoek dat is verricht naar aanleiding van een eerdere aanvraag van 16 februari 2017 van [appellant] voor een omgevingsvergunning voor hetzelfde perceel, alsmede het feit dat er destijds geen gehoor is gegeven aan het verzoek om een Bibob-vragenformulier in te vullen, aanleiding gaven om ook bij de beoordeling van de aanvraag van 22 februari 2022 een Bibob-toets uit te voeren. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college, door aldus toepassing te geven aan artikel 2.1a van de beleidslijn, in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en/of artikel 4:84 van Pro de Awb. Niet aannemelijk is dat de brief van het college van 10 februari 2023 bij [appellant] redelijkerwijs de indruk wekt dat het college afstand doet van het recht de aanvraag te weigeren op de grond dat sprake is van (een vermoeden van) valsheid in geschrifte ter verkrijging van de omgevingsvergunning. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de motivering van het college over de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven voor de Bibob-toets, goed navolgbaar, specifiek en adequaat waren.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Van Ravels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
271-1135
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4.20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking.
[…]
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
[…]
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]
Artikel 2.20
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of b, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, artikel 2.11, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
2. Voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van Pro die wet worden gevraagd.
[…]
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
[…]
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
[…]
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
[…]
Bestemmingsplan "Bedrijventerrein Loopkant-Liessent"
3.2.3 Bedrijfswoningen
Voor het bouwen van bedrijfswoningen gelden de volgende bepalingen:
a. Ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ is één bedrijfswoning toegestaan.
[…]
Beleidslijn voor de toepassing van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur 2013
Artikel 2.1
De toepassing van de wet zal door het bestuursorgaan op de hieronder aangeduide beschikkingen op de volgende wijze plaatsvinden:
[…]
2. Uitvoering van de Bibob-toets vindt bij onderstaande aanvragen voor een beschikking in beginsel plaats als zij vallen onder de daartoe aangewezen branche en/ of gebied en de daarbij geldende risico-indicatoren:
a. De aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (omgevingsvergunning bouwactiviteit). De toepassing blijft beperkt tot de aanvragen met een bouwsom hoger dan € 500.000,- of aanvragen die vallen onder specifieke risicocategorieën en/ of risicogebieden dan wel waarbij sprake is van cumulatie van aanvragen.[…]
Artikel 2.1a
1. Naast de in artikel 2.1 lid 1 aangeduide gevallen, zal het bestuursorgaan bij een aanvraag voor de in artikel 2.1 lid 2 genoemde beschikkingen ook overgaan tot een Bibob-toets, als:
§ vanuit eigen informatie en/of
[…]
er duidelijke aanwijzingen zijn die het vermoeden rechtvaardigen, dat bij de aanvraag sprake is van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van Pro de wet.