Uitspraak
202502078/1/V6.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 maart 2025 in zaak nr. 24/3507 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2023 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 12.000,00 wegens een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens.
Bij besluit van 24 april 2024 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 maart 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 15 december 2023 herroepen, beide voor zover de boete is vastgesteld op € 12.000,00, de boete vastgesteld op € 6.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 april 2024.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202502086/1/V6 op een zitting behandeld op 19 maart 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Neys, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.E.B. de Hollander, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 14 september 2023, met kenmerk 2246690/03, staat het volgende. Op 14 december 2022 heeft [wederpartij] bij de Nederlandse Arbeidsinspectie gemeld dat zij [persoon A], een persoon met de Angolese nationaliteit, zonder tewerkstellingsvergunning heeft laten werken bij [bedrijf A]. [persoon A] had ook geen gecombineerde vergunning voor deze werkzaamheden. [persoon A] heeft van 14 november 2022 tot en met 11 december 2022 gewerkt. De arbeidsinspecteurs hebben [wederpartij] in de werkgeversketen aangemerkt als uitlener en [bedrijf A] als inlener. Dit betekent dat [wederpartij] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Bij het opleggen van de boete is de minister uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De minister heeft daarom bij de boeteoplegging een boetebedrag van € 4.000,00 als uitgangspunt genomen en heeft dit vervolgens met 200% verhoogd naar € 12.000,00, omdat in dit geval sprake is van herhaalde recidive van soortgelijke overtredingen, als bedoeld in artikel 19d, vierde lid, van de Wav.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtreding [wederpartij] verminderd valt te verwijten. Zij heeft daarbij overwogen dat de minister in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel 2020) een matigingsgrond van 50% heeft opgenomen voor de situatie waarin de werkgever de overtreding zelf heeft gemeld bij de Nederlandse Arbeidsinspectie en deze direct heeft beëindigd. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel [wederpartij] niet de maximale zorg heeft betracht die van haar kon worden verlangd, zij wel zelf de overtreding heeft gemeld en beëindigd en dat deze matigingsgrond dus van toepassing is. De rechtbank heeft de boete daarom vastgesteld op 25% van het boetenormbedrag, namelijk € 2.000,00, en dit bedrag vervolgens met 200% verhoogd wegens herhaalde recidive, wat neerkomt op een boete van € 6.000,00.
Verwijtbaarheid en matiging van de boete
3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overtreding [wederpartij] verminderd valt te verwijten. Volgens de minister heeft [wederpartij] ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig en ernstig onachtzaam gehandeld. [wederpartij] is namelijk een gecertificeerd uitzendbureau en juist van een uitzendbureau mag worden verwacht dat het bekend is met de voorschriften uit de Wav en dat het haar bedrijfsvoering hierop inricht. Zo had [wederpartij] deze overtreding kunnen voorkomen door te controleren of de betrokkene in Nederland mocht werken. Dit heeft zij volgens de minister niet of onvoldoende gedaan. Verder heeft [wederpartij] de Wav al eerder meerdere keren overtreden. Wel heeft [wederpartij] de overtreding zelf gemeld en beëindigd, heeft zij de betrokkene verantwoord in de administratie en verloond volgens de wettelijke vereisten. De minister betoogt dat, gelet op al deze omstandigheden samen, sprake is van normale verwijtbaarheid en dat dit, mede gelet op de herhaalde recidive, leidt tot een boete van € 12.000,00.
3.1. In haar uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel 2020 en eerdere beleidsregels. Dit betekent dat de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt neemt wanneer de overtreder de Wav opzettelijk heeft overtreden en 75% van dat bedrag in geval van grove schuld bij de overtreder. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.
3.2. Dat de minister veronderstelt dat een werkgever bekend is met de Wav, samen met het feit dat een werkgever deze heeft overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Onder verminderde verwijtbaarheid vallen situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar de werkgever niet opzettelijk heeft gehandeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de werkgever de Wav niet of niet behoorlijk heeft nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.
3.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld door onvoldoende te controleren of de betrokkene in Nederland mocht werken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij het begin van het werk na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Zie hiervoor onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694, onder 2.3.1. [wederpartij] heeft het zogeheten Datachecker-systeem een identiteitsbewijs van betrokkene laten controleren. Uit het boeterapport volgt dat [wederpartij] echter niet het juiste identiteitsdocument heeft gecontroleerd. Zij beschikte namelijk alleen over een Portugees verblijfsdocument van [persoon A]. Op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet op de loonbelasting 1964, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, onder 1 tot en met 3, van de Wet op de identificatieplicht, is dit geen document waarmee een werkgever de identiteit van een persoon kan vaststellen. [wederpartij] had dus meteen moeten doorvragen naar een geldig identiteitsbewijs. Dat het Datachecker-systeem een verkeerde uitkomst heeft gegeven, komt voor risico van [wederpartij]. Daar komt bij dat [wederpartij] een gecertificeerd uitzendbureau is dat dagelijks dit soort controles uitvoert. [wederpartij] heeft als uitzendbureau een grote verantwoordelijkheid om de identiteitsdocumenten van werknemers goed te controleren. Door dit niet goed te doen, heeft zij, zoals de minister terecht betoogt, in dit geval ernstig nalatig gehandeld.
3.4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1430, onder 4.4, kan de minister de matigingsgronden die gaan over verwijtbaarheid gebruiken om de mate van verwijtbaarheid vast te stellen. De minister hoeft na het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid deze matigingsgronden niet nog een keer toe te passen. De minister heeft in dit geval meegewogen dat, hoewel [wederpartij] ernstig nalatig heeft gehandeld, zij de overtreding wel zelf heeft gemeld, zij de betrokkene heeft verantwoord in haar administratie en dat zij de betrokkene een loon volgens de wettelijke vereisten heeft betaald. De minister betoogt daarom terecht dat [wederpartij] met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld, waarbij een boete van 50% van het boetenormbedrag past. Kortgezegd zitten er in het handelen van [wederpartij] wat verzwarende elementen voor de verwijtbaarheid, en wat verlichtende elementen. Terecht komt de minister daarmee ‘in het midden’ uit: normale verwijtbaarheid.
3.5. Het betoog slaagt.
Het boetebedrag
4. Gelet op het voorgaande, heeft de minister terecht een boetebedrag van 50% van het boetenormbedrag als uitgangspunt genomen. Dat komt in dit geval neer op een bedrag van € 4.000,00, aangezien volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregel 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav de bestuurlijke boete voor overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden € 8.000,00 bedraagt per overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Wegens herhaalde recidive heeft de minister het bedrag van € 4.000,00 terecht verhoogd met 200%, wat leidt tot een boete van € 12.000,00.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep is alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 maart 2025 in zaak nr. 24/3507;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Oei
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
670-1174