Uitspraak
202502086/1/V6.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 maart 2025 in zaak nr. 24/692 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 40.000,00 wegens vijf overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid Vreemdelingen (Wav) en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens.
Bij besluit van 22 december 2023 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 maart 2025 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 17 augustus 2023 herroepen, beide voor zover de boete is vastgesteld op € 40.000,00, de boete vastgesteld op € 20.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 22 december 2023.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 202502078/1/V6 op een zitting behandeld op 19 maart 2026, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Neys, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.E.B. de Hollander, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In het op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 23 maart 2023, met kenmerk 2201967/03, staat het volgende. Op 8, 9 en 10 februari 2022 heeft [wederpartij] bij de Nederlandse Arbeidsinspectie gemeld dat zij vijf personen heeft laten werken bij vier inleners zonder dat zij over de vereiste tewerkstellingsvergunningen beschikte. Ook hadden de betrokkenen geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Het gaat om de volgende personen:
- [persoon A], met de Sierra Leoonse nationaliteit;
- [persoon B], met de Kameroense nationaliteit;
- [persoon C], met de Albanese nationaliteit;
- [persoon D], met de Congolese nationaliteit;
- [persoon E], met de Guinese nationaliteit.
1.1. [persoon A] en [persoon B] hebben gewerkt bij [bedrijf A], [persoon C] en [persoon D] bij [bedrijf B] en [persoon E] bij [bedrijf C] [persoon D] heeft ook bij [bedrijf D] gewerkt. Dit betekent dat [wederpartij] artikel 2, eerste lid, van de Wav vijf keer heeft overtreden. Bij het opleggen van de boete is de minister uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De minister heeft daarom bij de boeteoplegging een boetebedrag van € 20.000,00 als uitgangspunt genomen en heeft dit vervolgens met 100% verhoogd naar € 40.000,00, omdat in dit geval sprake is van recidive van soortgelijke overtredingen als bedoeld in artikel 19d, tweede lid, van de Wav.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtredingen [wederpartij] verminderd vallen te verwijten. Zij heeft daarbij overwogen dat de minister in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel 2020) een matigingsgrond van 50% heeft opgenomen voor de situatie waarin de werkgever de overtredingen zelf heeft gemeld bij de Nederlandse Arbeidsinspectie en deze direct heeft beëindigd. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel [wederpartij] niet de maximale zorg heeft betracht die van haar kon worden verlangd, zij wel zelf de overtredingen heeft gemeld en beëindigd en dat deze matigingsgrond dus van toepassing is. De rechtbank heeft de boete daarom vastgesteld op 25% van het boetenormbedrag, namelijk € 10.000,00, en dit bedrag vervolgens met 100% verhoogd wegens recidive, wat neerkomt op een boete van € 20.000,00.
Verwijtbaarheid en matiging van de boete
3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overtredingen [wederpartij] verminderd vallen te verwijten. Volgens de minister heeft [wederpartij] ernstig nalatig, ernstig onzorgvuldig en ernstig onachtzaam gehandeld. [wederpartij] is namelijk een gecertificeerd uitzendbureau en juist van een uitzendbureau mag worden verwacht dat het bekend is met de voorschriften uit de Wav en dat het haar bedrijfsvoering hierop inricht. Zo had [wederpartij] deze overtredingen kunnen voorkomen door te controleren of de betrokkenen in Nederland mochten werken. Dit heeft zij volgens de minister niet of onvoldoende gedaan. Verder heeft [wederpartij] de Wav al eerder overtreden. Wel heeft [wederpartij] de overtredingen zelf gemeld en beëindigd, heeft zij de betrokkenen verantwoord in de administratie en verloond volgens de wettelijke vereisten. De minister betoogt dat, gelet op al deze omstandigheden samen, sprake is van normale verwijtbaarheid en dat dit, mede gelet op de recidive, leidt tot een boete van € 40.000,00.
3.1. In haar uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel 2020 en eerdere beleidsregels. Dit betekent dat de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt neemt wanneer de overtreder de Wav opzettelijk heeft overtreden en 75% van dat bedrag in geval van grove schuld bij de overtreder. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.
3.2. Dat de minister veronderstelt dat een werkgever bekend is met de Wav, samen met het feit dat een werkgever deze heeft overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Onder verminderde verwijtbaarheid vallen situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar de werkgever niet opzettelijk heeft gehandeld. Het gaat dan bijvoorbeeld om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de werkgever de Wav niet of niet behoorlijk heeft nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.
3.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld door onvoldoende te controleren of de betrokkenen in Nederland mochten werken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij het begin van het werk na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Zie hiervoor onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694, onder 2.3.1. Vast staat dat [wederpartij] betrokkenen heeft laten werken zonder dat zij over de vereiste tewerkstellingsvergunningen beschikte. Dat [wederpartij] niet heeft opgemerkt dat zij die vergunning moest hebben is in dit geval ernstig nalatig omdat op de verblijfsdocumenten van de betrokkenen stond dat een tewerkstellingsvergunning vereist was voor het verrichten van arbeid. Dit had [wederpartij] dus makkelijk kunnen opmerken bij de fysieke controle van de identiteitsdocumenten. Dat bij de digitale controle via het Datachecker-systeem dat niet naar boven kwam, komt voor risico van [wederpartij]. [wederpartij] had eerder wel tewerkstellingsvergunningen aangevraagd en verkregen voor [persoon A] en [persoon D], maar deze vergunningen waren verlopen op het moment dat [wederpartij] hen opnieuw liet werken. Ook de geldigheid van deze vergunningen had [wederpartij] voorafgaand aan de tewerkstelling van [persoon A] en [persoon D] kunnen en moeten controleren. Verder heeft [wederpartij] de twijfels van [bedrijf C] over de identiteit van [persoon E] niet goed onderzocht. Pas een aantal dagen nadat [persoon E] was begonnen te werken bij [bedrijf C], heeft [wederpartij] zijn identiteit goed gecontroleerd en [bedrijf C] geïnformeerd dat hij niet mocht werken zonder een tewerkstellingsvergunning. Daar komt bij dat [wederpartij] een gecertificeerd uitzendbureau is dat dagelijks dit soort controles uitvoert. [wederpartij] heeft als uitzendbureau een grote verantwoordelijkheid om de identiteitsdocumenten van werknemers goed te controleren. Door dit niet goed te doen, heeft zij, zoals de minister terecht betoogt, in dit geval ernstig nalatig gehandeld.
3.4. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1430, onder 4.4, kan de minister de matigingsgronden die gaan over verwijtbaarheid gebruiken om de mate van verwijtbaarheid vast te stellen. De minister hoeft na het vaststellen van de mate van verwijtbaarheid deze matigingsgronden niet nog een keer toe te passen. De minister heeft in dit geval meegewogen dat, hoewel [wederpartij] ernstig nalatig heeft gehandeld, zij de overtredingen wel zelf heeft gemeld, zij de betrokkenen heeft verantwoord in haar administratie en dat zij de betrokkenen een loon volgens de wettelijke vereisten heeft betaald. De minister betoogt daarom terecht dat [wederpartij] met een normale mate van verwijtbaarheid heeft gehandeld, waarbij een boete van 50% van het boetenormbedrag past. Kortgezegd zitten er in het handelen van [wederpartij] wat verzwarende elementen voor de verwijtbaarheid, en wat verlichtende elementen. Terecht komt de minister daarmee ‘in het midden’ uit: normale verwijtbaarheid.
3.5. Het betoog slaagt.
Boetebedrag
4. Gelet op het voorgaande, heeft de minister terecht een boetebedrag van 50% van het boetenormbedrag als uitgangspunt genomen. Dat komt in dit geval neer op een bedrag van € 4.000,00 per overtreding, dus € 20.000 in totaal, aangezien volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregel 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav de bestuurlijke boete voor overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden € 8.000,00 bedraagt per overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Wegens recidive heeft de minister het bedrag van € 20.000,00 terecht verhoogd met 100%, wat leidt tot een boete van € 40.000,00.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het beroep is alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 maart 2025 in zaak nr. 24/692;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. Oei
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
670-1174