Uitspraak
202406707/1/R2.
Datum uitspraak: 15 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 september 2024 in zaak nr. 22/3211 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college de aanvraag van [appellante] voor een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) afgewezen.
Bij uitspraak van 24 september 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:3718, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 30 maart 2026 op zitting behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door M.V. Hazekamp, rechtsbijstandverlener in Delden en [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Drenth, mr. L.L. Riddersma en dr. D.G. van der Veer, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Partijen verschillen van mening op welke datum de aanvraag is ingediend, maar wel staat vast dat de oorspronkelijke aanvraag bij brief van 21 december 2021 ingrijpend is gewijzigd en dat het college op die gewijzigde aanvraag heeft beslist. De aanvraag om een natuurvergunning is dus voor 1 januari 2024 ingediend. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] exploiteert een melkveehouderij aan de [locatie] in Tiendeveen.
Op 18 mei 1982 is een Hinderwetvergunning voor de oprichting van de rundveehouderij verleend.
Op 28 oktober 1996 is een milieuvergunning verleend voor het houden van 2 schapen, 80 stuks vrouwelijk jongvee, 26 vleesstieren en 110 melk- en kalfkoeien, met een totale emissie van 1.974,2 kg NH3 per jaar.
Vervolgens is op 27 maart 2008 een milieuvergunning verleend, voor het houden van 302 melk- en kalfkoeien en 188 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar, met een totale emissie van 4.556,90 kg NH3 per jaar.
2.1. [appellante] heeft op 21 december 2021 de oorspronkelijke aanvraag voor een natuurvergunning aangepast en aangevuld. De aangepaste aanvraag heeft betrekking op het houden van 440 melk- en kalfkoeien en 189 stuks jongvee, met een totale emissie van 4.432,05 kg NH3 per jaar. Deze aanvraag leidt volgens [appellante] niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de milieuvergunning van 27 maart 2008. De referentiesituatie kan volgens [appellante] aan die milieuvergunning worden ontleend, omdat die milieuvergunning is getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De milieuvergunning is daarom een besluit als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb.
2.2. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat de aangevraagde activiteit ten opzichte van de milieuvergunning van 28 oktober 1996, dat is de milieutoestemming met de laagste depositie sinds de referentiedatum, leidt tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Volgens het college kan de referentiesituatie niet ontleend worden aan de milieutoestemming van 27 maart 2008. Die vergunning valt niet onder artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, omdat uit de vergunning niet blijkt dat die is genomen met in achtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank overweegt dat uit de tekst van de milieuvergunning van 27 maart 2008 niet kan worden afgeleid dat daarbij expliciet of impliciet is getoetst aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De milieuvergunning is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Het college heeft de referentiesituatie terecht ontleend aan de milieuvergunning van 28 oktober 1996 en op basis daarvan geconstateerd dat de vergunning niet verleend kan worden. Ook overweegt de rechtbank dat de afwijzing van de aanvraag niet in strijd is met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel en het recht op vrij ondernemerschap als bedoeld in artikel 16 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) of artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Het hoger beroep van [appellante]
- De omvang van het geding - goede procesorde
4. Op 6 maart 2026 heeft [appellante] een brief met bijlagen (totaal 184 pagina’s) ingediend. In de brief voert [appellante] voor het eerst in deze procedure aan dat het college de aanvraag positief had moeten weigeren, omdat
(1) uit de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in Duitsland volgt dat significante gevolgen van een individuele ammoniakbijdrage die niet groter is dan 21,43 mol/ha/jr (0,3 kg/ha/jr) zijn uitgesloten. Daarbij verwijst [appellante] naar de uitspraak van het Bundesverwaltungsgericht van 15 mei 2019, ECLI:DE:BVerwG:2019:150519U7C27.17.0. Die rechtspraak is in dit geval relevant omdat de stikstofdepositie van de aangevraagde situatie volgens [appellante] maximaal 8,07 mol/ha/jr is. Het college had de aanvraag daarom positief moeten weigeren.
(2) in de notitie van Hoekman Milieu Advies van 4 maart 2026, die in opdracht van [appellante] is opgesteld, wordt geconcludeerd dat:
a. de met AERIUS gemodelleerde stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden redelijkerwijs niet toerekenbaar is aan [appellante], en
b. de met AERIUS gemodelleerde stikstofdepositie van 8,07 mol/ha/jaar onmogelijk significante gevolgen kan veroorzaken voor de desbetreffende Natura 2000 gebieden.
Die conclusies zijn in de notitie onderbouwd met een verwijzing naar drie rapportages van TNO (uit 2021, 2022 en 2024) en de resultaten van het zogenoemde Schiermonnikoogexperiment. In de notitie wordt gemotiveerd dat de onzekerheid van een met AERIUS berekende ammoniakdepositie zo groot is dat de berekende ammoniakdeposities op een afstand van meer dan 300-500 meter van de bron redelijkerwijs niet meer aan die bron kunnen worden toegerekend. Volgens de notitie kunnen met AERIUS gemodelleerde stikstofdeposities van minder dan 50 mol/ha/jr niet worden gebruikt als wetenschappelijke onderbouwing dat een plan of project significante effecten kan veroorzaken.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het betoog over de Duitse rechtspraak en de notitie van Hoekman Milieu Advies niet in deze procedure betrokken kunnen worden. Daarbij wijst het college erop dat het gaat om nieuwe, uitgebreid onderbouwde milieu-inhoudelijke stellingen, waarop hij zich voor de behandeling van de zaak op de zitting niet adequaat kon voorbereiden.
4.2. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nieuwe gronden, nieuwe argumenten ter motivering van een eerdere beroepsgrond en nieuw bewijs worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. De goede procesorde stelt dus grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuwe gronden, argumenten of nieuw bewijs in te brengen. Dat geldt ook als het nog meer dan tien dagen duurt voordat de zitting is, zoals geregeld in artikel 8:58 van Pro de Awb. De Afdeling hanteert twee vragen om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden. De eerste vraag is of voor de overige partij(en) te weinig tijd resteert om zich er inhoudelijk over uit te laten. De tweede vraag is of de zaak moet worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging. Onder dat laatste valt ook de voorbereiding van de zitting door de bestuursrechter. Bij de invulling van deze twee vragen speelt in ieder geval een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend, de omvang van het bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren.
4.3. De Afdeling betrekt het betoog over de Duitse rechtspraak en de notitie van Hoekman Milieu Advies niet bij de beoordeling van het hoger beroep, omdat zij van oordeel is dat de goede procesorde zich daartegen verzet. Daarbij neemt zij in aanmerking dat het college door de complexiteit en omvang van deze stukken en het tijdstip van indiening daarvan, niet de mogelijkheid heeft gehad adequaat op deze stukken te reageren. Dat geldt in het bijzonder voor de notitie van Hoekman Milieu Advies. Die notitie bevat nieuwe inzichten en standpunten over de geschiktheid en rol van AERIUS bij de beoordeling van natuurvergunningen, en gaat bovendien uit van een ander project, met andere dieraantallen, dan waarop het besluit betrekking heeft. Zonder schriftelijke reactie van het college over de inzichten en standpunten uit de notitie, die redelijkerwijs op een zo korte termijn niet kon worden gegeven, kan de Afdeling de notitie niet beoordelen. Voor het betoog over de Duitse rechtspraak geldt voorts dat niet duidelijk is waarom dit niet eerder ingediend kon worden.
- Is de milieuvergunning van 27 maart 2008 een besluit als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb?
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college volgt in zijn standpunt dat de referentiesituatie niet kan worden ontleend aan de milieuvergunning van 27 maart 2008. Zij volhardt in haar standpunt dat het rechtszekerheidsbeginsel meebrengt dat de referentiesituatie moet worden ontleend aan de milieuvergunning van 27 maart 2008. [appellante] stelt dat zij ervan uit mocht gaan dat die vergunning gelijk te stellen was aan een natuurvergunning. Anders dan de rechtbank overweegt stelt artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb niet als voorwaarde dat de milieuvergunning is getoetst aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De milieuvergunning moet zijn verleend met inachtneming van die bepalingen uit de Habitatrichtlijn en dat is in dit geval ook gebeurd.
5.1. Artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb luidt: "artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden".
5.2. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat uit de tekst van de milieuvergunning van 27 maart 2008 niet kan worden afgeleid dat daarbij is getoetst aan artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn en de onder 8.2.2 - 8.3 opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. Daarbij betrekt de Afdeling dat de tekst van de milieuvergunning, zoals weergegeven onder 8.2.1 van de uitspraak van de rechtbank, geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de milieuvergunning is verleend met in achtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Ook betrekt de Afdeling daarbij dat de rechtbank met de woorden ‘toetsen aan’ geen andere invulling heeft gegeven aan artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb waarin ‘met in achtneming van’ staat. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de milieuvergunning van 27 maart 2008 geen besluit is als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden door de milieuvergunning van 27 maart 2008 niet als referentiesituatie aan te merken. De Afdeling onderschrijft de onder 11 - 11.2 opgenomen overwegingen waarop de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd. De Afdeling ziet in de tekst van de milieuvergunning geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellante] daaruit kon afleiden dat de milieuvergunning gelijkgesteld kon worden met een natuurtoestemming.
Het betoog slaagt niet.
- Is de afwijzing in strijd met artikel 15 en Pro 16 van het EU Handvest?
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van de natuurvergunning ontoelaatbaar raakt aan haar recht om een vrijelijk gekozen beroep uit te oefenen en haar recht op vrijheid van ondernemerschap als bedoeld in artikel 15, eerste lid en artikel 16 van Pro het EU Handvest. Weliswaar is het recht op vrijheid van ondernemerschap geen absoluut recht, maar beperkingen daarop mogen alleen worden gesteld als zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Hoewel natuurbescherming een doelstelling van algemeen belang is, beantwoordt de afwijzing van de gevraagde natuurvergunning volgens [appellante] niet aan de doelstelling van natuurbescherming. Ter ondersteuning van haar betoog verwijst zij naar het rapport "Nitrogen deposition around dairy farms: spatial and temporal patterns" van de Universiteit van Amsterdam. Zij leidt uit deze stukken af dat een melkveehouderij die op grotere afstand dan 500 meter van een Natura 2000-gebied ligt niet als bron van neergeslagen stikstofdepositie in dat gebied kan worden aangewezen. De met AERIUS gemodelleerde stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden is daarom volgens [appellante] redelijkerwijs niet toerekenbaar aan haar melkveehouderij, die op een afstand van 2.000 meter van een Natura 2000-gebied ligt. De natuurvergunningplicht kan daarom niet gebaseerd worden op een berekening van de stikstofdepositie met AERIUS. De weigering van de vergunning beantwoordt daarom niet aan de doelstelling van natuurbescherming.
6.1. Artikel 15, eerste lid, van het EU Handvest luidt: "Eenieder heeft het recht te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen".
Artikel 16 van Pro het EU Handvest luidt: "De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken".
6.2. De Afdeling ziet in het standpunt dat de weigering van de natuurvergunning ontoelaatbaar raakt aan het recht van [appellante] om een vrijelijk gekozen beroep uit te oefenen, geen aanleiding dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college de natuurvergunning niet kon weigeren.
6.3. Het recht van vrij ondernemerschap als bedoeld in artikel 16 van Pro het EU Handvest omvat de vrijheid om een economische activiteit of commerciële activiteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging. Artikel 16 van Pro het EU Handvest is in dit geval van toepassing omdat met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb uitvoering wordt gegeven aan het Unierecht en het besluit op de aanvraag voor een natuurvergunning kan leiden tot een beperking in de vrijheid van het ondernemerschap. De vrijheid van ondernemerschap heeft echter geen absolute gelding, maar moet in relatie tot haar maatschappelijke functie worden beschouwd. Tegelijkertijd erkent artikel 52, eerste lid, van het EU Handvest dat aan de uitoefening van in het EU Handvest neergelegde rechten beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover bij wet in deze beperkingen is voorzien, de beperkingen de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (vergelijk Hof van Justitie 8 mei 2019, ECLI:EU:C:2019:383).
6.4. Niet in geschil is dat de bescherming van natuur en milieu krachtens de Habitatrichtlijn een doelstelling van algemeen belang is op grond waarvan een beperking van de vrijheid van ondernemerschap mogelijk is. De Afdeling ziet in wat [appellante] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de natuurvergunningplicht niet noodzakelijk is en niet werkelijk beantwoordt aan het algemeen belang van natuurbescherming. Ook ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de weigering van de natuurvergunning in dit concrete geval leidt tot een onevenredige ingreep waardoor de vrijheid van ondernemerschap in de kern wordt aangetast. De Afdeling betrekt daarbij dat zij in het UvA-rapport waarnaar [appellante] verwijst en afleidt dat de meeste stikstofdepositie van melkveehouderijen op korte afstand van het bedrijf neerslaat en buiten die afstand niet meer aan de melkveehouderij kan worden toegerekend, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat AERIUS op dit moment niet het best beschikbare rekenmodel is voor de berekening van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. Het college heeft dan ook bij zijn oordeel dat op voorhand op grond van objectieve gegevens niet is uitgesloten dat de aangevraagde activiteit significante gevolgen heeft en daarom vergunningplichtig is, de met AERIUS berekende stikstofdepositie door de activiteit kunnen betrekken. Het college heeft bovendien de vergunning terecht geweigerd omdat de gevolgen van stikstofdepositie niet passend zijn beoordeeld. Gelet daarop deelt de Afdeling het standpunt van [appellante] dat de weigering van de gevraagde natuurvergunning niet daadwerkelijk beantwoordt aan de veronderstelde doelstelling van natuurbescherming niet.
6.5. Uit het voorgaande volgt dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over het antwoord op de opgeworpen vraag. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals door [appellante] is verzocht.
- Is de afwijzing in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM?
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering van de natuurvergunning ontoelaatbaar raakt aan het recht op vrij ondernemerschap dat wordt beschermd door artikel 8 van Pro het EVRM.
7.1. Op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
7.2. De Afdeling ziet in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geen aanknopingspunten dat het recht op vrij ondernemerschap, dat de vrijheid om een economische activiteit of commerciële activiteit uit te oefenen omvat, onder artikel 8 van Pro het EVRM wordt beschermd.
7.3. Uit het voorgaande volgt dat wat [appellante] heeft aangedragen geen principiële rechtsvragen oproept over de interpretatie of toepassing van het EVRM. Er bestaat dan ook geen aanleiding tot het vragen van advies aan het EHRM op grond van artikel 1, eerste lid, van het Zestiende Protocol bij het EVRM, zoals door [appellante] is verzocht.
Conclusie hoger beroep
8. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Besselink
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Verbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2026
388