Uitspraak
202201436/1/V6.
Datum uitspraak: 8 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 januari 2022 in zaak nr. 21/4875 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Werk en Participatie (de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een verzoek van [appellant] om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen.
Bij besluit van 23 juni 2021 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een verzoek van [appellant] om terug te komen van het besluit van 25 april 2019 afgewezen.
Bij besluit van 24 september 2021 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 202201438/1/V6 op een zitting behandeld op 22 november 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Alaca, advocaat in Breda, en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, zijn verschenen.
Na de sluiting van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend en de zaak aangehouden.
[appellant] en de staatssecretaris Participatie en Integratie hebben op verzoek van de Afdeling nadere stukken ingediend.
Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 27 november 2015 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, haar inburgeringstermijn op 24 september 2015 is gestart en zij voor 18 november 2018 aan deze plicht moet hebben voldaan. De minister heeft de inburgeringstermijn bij brief van 20 mei 2016 ambtshalve verlengd tot 16 december 2018, omdat [appellant] langer dan acht weken in een asielzoekerscentrum heeft verbleven. Op 9 juli 2018 heeft [appellant] de minister een machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens gestuurd en hem verzocht de inburgeringstermijn te verlengen op medische gronden. De minister heeft dit verzoek afgewezen bij besluit van 25 april 2019. [appellant] heeft geen bezwaar gemaakt tegen dit besluit, waardoor dit in rechte onaantastbaar is. Bij brief van 24 februari 2021 heeft zij de minister verzocht om het besluit van 25 april 2019 te herzien. Bij besluit van 23 juni 2021 heeft de minister het verzoek van [appellant] afgewezen, omdat volgens hem geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar heeft de minister bij besluit van 24 september 2021 ongegrond verklaard. In dit besluit heeft hij zich op het standpunt gesteld dat hij de brief van [appellant] van 24 februari 2021 in het eerdere besluit van 23 juni 2021 ten onrechte heeft aangemerkt als een herzieningsverzoek. Het gaat volgens hem om een herhaalde aanvraag om verlenging van de inburgeringstermijn wegens medische gronden. De minister heeft zich primair op het standpunt gesteld dat [appellant] de herhaalde aanvraag niet tijdig heeft ingediend en subsidiair dat de aanvraag niet alsnog kan leiden tot verlenging van de inburgeringstermijn op medische gronden. Hij heeft in dit verband gewezen op het rapport van Argonaut van 17 april 2019, waaruit volgt dat er geen indicatie bestaat voor een verlenging van de inburgeringstermijn.
1.1. Voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling heeft de minister kenbaar gemaakt dat hij de stukken die [appellant] op 14 oktober 2022 heeft overgelegd over de behandeling van PTSS, zal voorleggen aan Argonaut voor het opstellen van een nadere rapportage. De Afdeling heeft na het sluiten van het onderzoek op zitting aanleiding gezien het onderzoek te heropenen om de nadere rapportage van Argonaut af te wachten en bij de beoordeling te betrekken. De minister heeft de nadere rapportage van Argonaut op 21 februari 2024 aan de Afdeling gestuurd.
Daarnaast heeft de Afdeling de verdere behandeling van de zaak bij brief van 21 november 2023 ook aangehouden in afwachting van de beantwoording door het Hof van Justitie van de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraak van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:975) heeft gesteld. Het Hof heeft deze vragen in het arrest van 4 februari 2025, Keren, ECLI:EU:C:2025:52, beantwoord.
1.2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Op dit geding is de Wet inburgering (Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
Hoger beroep en beoordeling
Rapport Argonaut
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 25 april 2019 evident onredelijk is, omdat de minister niet heeft voldaan aan zijn vergewisplicht. [appellant] voert aan dat uit het rapport van Argonaut van 17 april 2019 volgt dat Argonaut kennis heeft genomen van de brief van huisarts J. Renooij van 20 februari 2019. Uit deze brief volgt dat bij haar de diagnose PTSS is gesteld. Maar Argonaut heeft deze diagnose ten onrechte buiten beschouwing gelaten in het rapport van 17 april 2019. De minister had volgens [appellant] dan ook moeten inzien dat het rapport naar wijze van totstandkoming niet zorgvuldig en naar inhoud niet inzichtelijk en concludent is. De rechtbank heeft weliswaar overwogen dat Argonaut niet inzichtelijk rekening heeft gehouden met de psychische omstandigheden, maar zij heeft daarna ten onrechte overwogen dat niet op voorhand gesteld kan worden dat de psychische klachten zouden hebben geleid tot een verlenging van de inburgeringstermijn. Volgens [appellant] heeft de rechtbank hiermee ten onrechte een eigen medisch oordeel gegeven. [appellant] voert verder aan dat het door haar ingevulde machtingsformulier gezondheidsgegevens niet leidend kan zijn, omdat zij geen deskundige is en het op de weg van Argonaut ligt om medische informatie op te vragen en mee te nemen in de beoordeling. Haar psychische klachten, genoemd in de brief van huisarts Renooij van 20 februari 2019, hadden dan ook moeten leiden tot een verlenging van de inburgeringstermijn. In hoger beroep heeft [appellant] ter onderbouwing van haar betoog een behandelingsplan van 16 januari 2018 van Sinai, een behandel- en expertisecentrum voor PTSS, en een PTSS-diagnose van 6 februari 2018, eveneens van Sinai, overgelegd.
2.1. De Afdeling stelt voorop dat de rechtbank de brief van [appellant] van 24 februari 2021 terecht heeft aangemerkt als een verzoek om terug te komen van het besluit van 25 april 2019, waarbij de minister het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn heeft afgewezen.
2.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit, ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan meent dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, kan het er op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook voor kiezen om de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
Als het bestuursorgaan - overeenkomstige - toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
Als naar het oordeel van de bestuursrechter het bestuursorgaan terecht meent dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van de aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd echter tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
2.3. De Afdeling stelt vast dat [appellant] in hoger beroep niet is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Dat betekent dat dit standpunt van de minister de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel kan dragen. De vraag die in hoger beroep voorligt is of de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het besluit van 25 april 2019 evident onredelijk is.
2.4. Zoals volgt uit het hiervoor onder 2.2 uiteengezette kader, ligt bij de beoordeling door de bestuursrechter of de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is niet de vraag voor of het oorspronkelijke besluit onredelijk of onjuist is. Maar [appellant] beoogt met wat zij aanvoert een discussie te voeren over de juistheid van het oorspronkelijke besluit van de minister van 25 april 2019. Daarvoor is in de voorliggende procedure geen plaats, omdat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Wat [appellant] in de voorliggende procedure aanvoert, had zij tijdig tegen het besluit van 25 april 2019 moeten aanvoeren. Dat zij tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt, komt voor haar risico.
2.5. Het voorgaande neemt niet weg dat als een oorspronkelijk besluit onmiskenbaar onjuist is, de bestuursrechter dit kan betrekken bij de beoordeling of de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. Alleen in uitzonderlijke gevallen zal de afwijzing evident onredelijk zijn. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 18 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:925, onder 7.4.
2.6. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat de omstandigheid dat Argonaut niet inzichtelijk rekening heeft gehouden met de psychische klachten van [appellant], nog niet betekent dat het oorspronkelijke besluit van 25 april 2019 onmiskenbaar onjuist is. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat niet op voorhand vast te stellen is dat de door [appellant] gestelde psychische omstandigheden hadden moeten leiden tot een verlenging van de inburgeringstermijn. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank met deze overweging geen eigen medisch oordeel gegeven. Uit deze overweging volgt alleen dat nader onderzoek nodig is voor de beantwoording van de vraag of de door [appellant] gestelde psychische klachten hadden moeten leiden tot verlenging van de inburgeringstermijn.
De nadere rapportage van Argonaut die de minister na de zitting bij de Afdeling heeft laten opstellen, leidt ook niet tot de conclusie dat het oorspronkelijke besluit van 25 april 2019 onmiskenbaar onjuist is. In deze nadere rapportage concludeert Argonaut namelijk op basis van de aangeleverde informatie dat er voor [appellant] geen medische reden bestaat voor verlenging van de inburgeringstermijn. De reactie van [appellant] op de nadere rapportage leidt niet tot een ander oordeel. In deze reactie beoogt [appellant] namelijk opnieuw een discussie te voeren over de juistheid van het oorspronkelijke besluit van de minister van 25 april 2019. Zij licht in haar reactie niet toe waarom het besluit van 25 april 2019 volgens haar onmiskenbaar onjuist zou zijn.
Arrest Keren
2.7. In de nadere stukken naar aanleiding van het arrest Keren en de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3087, betoogt [appellant] dat haar situatie vergelijkbaar is met de situatie in de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2025. Volgens [appellant] is ook de aan haar opgelegde boete in strijd met artikel 34 van Pro de Kwalificatierichtlijn en kan het besluit van 25 april 2019 daarom niet in stand blijven. [appellant] voert aan dat de boete namelijk volgt uit dit besluit, omdat de boete rechtstreeks is gebaseerd op het standpunt dat zij de inburgeringstermijn zou hebben overschreden.
2.8. Uit het arrest Keren en uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2025, onder 10.1, volgt dat artikel 34 van Pro de Kwalificatierichtlijn zich ertegen verzet dat het feit dat een inburgeringsexamen niet met succes is afgelegd, stelselmatig wordt bestraft met een geldboete. Artikel 31, eerste lid, van de Wi is dan ook onverbindend wegens strijd met artikel 34 van Pro de Kwalificatierichtlijn, voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders. Het besluit van 25 april 2019 gaat echter niet over een boete, maar over de afwijzing van een verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2025, onder 9.3, vindt het Hof de inburgeringsverplichting in beginsel verenigbaar met artikel 34 van Pro de Kwalificatierichtlijn. Uit punt 71 van het arrest volgt dat lidstaten daarbij wel bijzondere individuele omstandigheden, zoals de gezondheidstoestand, in aanmerking moeten nemen. In dit geval heeft de minister de medische omstandigheden van [appellant] betrokken in de afwijzing van haar verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn. Dat de beoordeling van haar medische situatie niet tot het door haar gewenste resultaat heeft geleid, betekent niet dat het besluit van 25 april 2019 onmiskenbaar onjuist is.
De minister heeft de boete opgelegd in het boetebesluit van 2 mei 2019 en niet in het besluit van 25 april 2019. [appellant] heeft tegen dit besluit van 2 mei 2019 geen bezwaar gemaakt, waardoor dit boetebesluit in rechte vaststaat. De Afdeling overweegt met verwijzing naar haar uitspraak van 18 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:925, onder 8.2, dat [appellant] desgewenst een verzoek om herziening van het boetebesluit van 2 mei 2019 aan de minister kan richten.
2.9. Gelet op wat de Afdeling onder 2.6 en 2.8 heeft overwogen, is het oorspronkelijke besluit van 25 april 2019 dus niet onmiskenbaar onjuist, zodat het niet evident onredelijk is dat de minister het herzieningsverzoek van [appellant] heeft afgewezen.
2.10. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Conclusie
3. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2026
899-887-1061
BIJLAGE
Kwalificatierichtlijn
Artikel 34
Teneinde de integratie van personen die internationale bescherming genieten in de samenleving te vergemakkelijken, bieden de lidstaten toegang tot integratieprogramma's welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, of zorgen zij voor de omstandigheden waaronder de toegang tot dergelijke programma's gewaarborgd is.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
[…]