Uitspraak
202401957/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2024 in zaak nr. 22/499 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen (nu en hierna: de Dienst Toeslagen).
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2021 heeft de Dienst Toeslagen de aanvraag van [appellante] om toekenning van kindgebonden budget over 2019 afgewezen.
Bij besluit van 21 december 2021 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat in Amsterdam, vergezeld door R. Majan, tolk, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 28 juni 2018 is [appellante] door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (de IND) in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd (tot 28 juni 2023) voor het doel ‘verblijf als familie- of gezinslid bij haar partner’. Tot 29 november 2019 stond [appellante] in de basisregistratie personen ingeschreven op het adres van haar toenmalige partner. Hierna is zij naar eigen zeggen met haar dochters gevlucht voor geweld in de relationele sfeer en heeft zij de woning op dit adres verlaten. Uiteindelijk is zij in december 2019 in de vrouwenopvang terechtgekomen. Tot 1 augustus 2020 had zij een brievenbusadres in een vrouwenopvang. Bij besluit van 5 augustus 2020 heeft de IND de verblijfsvergunning van [appellante] ingetrokken.
Sinds oktober 2021 heeft [appellante] een zelfstandige verblijfsstatus. Vanaf juni 2021 ontvangt zij kindgebonden budget. Op 9 augustus 2021 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om kindgebonden budget over 2019.
Besluitvorming
2. Bij besluit van 16 september 2021 heeft de Dienst Toeslagen de aanvraag van [appellante] afgewezen, omdat deze te laat was ingediend. De termijn om kindgebonden budget over 2019 aan te vragen liep op grond van artikel 15, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) tot 1 september 2020. De dienst heeft zich in het besluit van 21 december 2021 aanvullend op het standpunt gesteld dat artikel 15 van Pro de Awir een dwingendrechtelijk voorschrift in een formele wet is, zodat niet kan worden toegekomen aan toetsing aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat op grond van artikel 15, eerste lid, van de Awir een termijn van 20 maanden gold voor het met terugwerkende kracht aanvragen van onder meer het kindgebonden budget. De aanvraag van [appellante] voor toekenning van kindgebonden budget over het berekeningsjaar 2019 kon dus uiterlijk tot 1 september 2020 worden ingediend. De Dienst Toeslagen heeft de aanvraag op 9 augustus 2021 ontvangen, zodat deze naar het oordeel van de rechtbank te laat is ingediend. De Dienst Toeslagen heeft de aanvraag dan ook terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 15, eerste lid, van de Awir dwingend is geformuleerd en de tekst van deze bepaling geen ruimte laat om af te wijken van de aanvraagtermijn. De Awir is een wet in formele zin. Daarom kan artikel 15, eerste lid, van de Awir naar het oordeel van de rechtbank niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat, in het geval van bijzondere omstandigheden, aanleiding kan bestaan voor contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht. Dit zijn omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Volgens de rechtbank heeft de wetgever in artikel 15 van Pro de Awir bewust heeft gekozen voor een begrenzing van de aanvraagtermijn en heeft de wetgever bovendien een bewuste keuze gemaakt om het kindgebonden budget een inkomensafhankelijke regeling te maken, waarop de Awir van toepassing is. Tot slot laat het karakter van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen het niet toe dat deze ook nog worden verleend als er een lange tijd is verstreken na het moment waarop de desbetreffende uitgaven zijn gedaan, aldus de rechtbank. De slotsom van de rechtbank is dat, omdat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om in een situatie zoals die van [appellante] geen aanspraak op kindgebonden budget toe te kennen, er geen aanleiding voor contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen bestaat.
Hoger beroep
4. [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij betoogt in de kern dat de rechtbank niet is ingegaan op de bijzondere omstandigheden die zij heeft aangevoerd. Zo voert zij aan dat de toeslag destijds hard nodig was en nog steeds is, omdat de benodigde toeslag door de vrouwenopvang is voorgeschoten om de lopende uitgaven te dekken. Verder stond in de toekenningsbrief voor kinderbijslag van 10 oktober 2018 dat zij geen verdere stappen hoefde te ondernemen en dat de Sociale Verzekeringsbank (SVB) contact zou opnemen met de Dienst Toeslagen. Bovendien was het voor haar destijds onmogelijk om het kindgebonden budget tijdig aan te vragen. Zij was uit huis gevlucht voor haar ex-partner en kon zonder de handtekening van haar partner geen toeslag aanvragen. Daarnaast zou een eventuele aanvraag bij voorbaat kansloos zijn, omdat zij geen verblijfsvergunning meer had. Overigens wenst [appellante] op te merken dat zowel bijstand als kinderbijslag inmiddels wel met terugwerkende kracht zijn verleend nadat haar verblijfsrecht weer was erkend. Niet valt in te zien waarom dit anders zou moeten zijn voor kindgebonden budget. Het niet alsnog toekennen van kindgebonden budget voor 2019 is volgens [appellante] een vorm van excessief formalisme. Omdat een hardheidsclausule in de Awir ontbreekt, had het evenredigheidsbeginsel contra-legem moeten worden toegepast.
4.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat artikel 15, eerste lid, van de Awir dwingend is geformuleerd en dat de tekst van de bepaling geen ruimte laat om af te wijken van de aanvraagtermijn. Daarnaast zijn er geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de wetgever bedoeld heeft de mogelijkheid open te laten om onder omstandigheden af te wijken van de aanvraagtermijn (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 18-19 en p. 47). Zoals de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.2, heeft overwogen is inherent aan de keuze van de wetgever voor een ‘harde’ (aanvraag)termijn dat er gevallen zijn die buiten deze termijn vallen. Voor de toepassing van artikel 15, eerste lid, van de Awir heeft de wetgever niet voorzien in een uitzonderingsmogelijkheid. Daarmee heeft de wetgever bewust gekozen voor een beperkte aanvraagtermijn die tot gevolg heeft dat ouders die materieel gezien recht zouden hebben op een toeslag, hierop toch geen aanspraak kunnen maken als zij hun aanvraag te laat indienen.
Daarnaast heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat artikel 15, eerste lid, van de Awir niet kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. De Awir is namelijk een wet in formele zin. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.6 en 9.10, kan artikel 15, eerste lid, van de Awir daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, zoals ook neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 13b, tweede lid, van de Awir.
4.2. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.11 tot en met 9.14 uiteengezet dat aanleiding kan bestaan voor zogenoemde contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Dit is het geval indien zich bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
4.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zich in het geval van [appellante] geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat overschrijding van de uiterste termijn tot gevolg zou hebben dat geen toeslag wordt uitgekeerd heeft de wetgever voorzien (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:409, onder 9.16).
Overigens vormen de door [appellante] gestelde bijzondere omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat toepassing van artikel 15, eerste lid, van de Awir zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. [appellante] heeft tot 5 augustus 2020 rechtmatig verblijf gehad en heeft kort voor 1 september 2020, de uiterste aanvraagdatum voor het kindgebonden budget over berekeningsjaar 2019, de wijziging van haar verblijfstatus aangevraagd en kort daarna zorgtoeslag. Zij had zonder de medewerking van haar ex-partner ook een schriftelijke aanvraag kunnen indienen voor een kindgebonden budget. Dat zij kosten ten behoeve van haar kinderen heeft gemaakt die naar zij stelt (deels) zijn voorgeschoten door de vrouwenopvang, maakt dit niet anders. Daarbij moet ook worden meegenomen dat het tijdsverloop sinds het maken van de kosten in 2019 groot is en het karakter van de inkomensafhankelijke tegemoetkomingen het niet toelaat dat deze ook nog worden verleend als er een lange tijd is verstreken na het moment waarop de desbetreffende uitgaven zijn gedaan (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, p. 18-19). Ten slotte is zij er in de brief van 10 oktober 2018 op gewezen dat zij het kindgebonden budget zelf moest aanvragen als zij op 5 december 2018 nog niets had gehoord. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de situatie van [appellante], kon de Dienst Toeslagen in haar geval niet van de aanvraagtermijn afwijken. Het betoog slaagt daarom niet.
Slotsom
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
6. De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026
705-1129