Uitspraak
202304393/1/R3.
Datum uitspraak: 1 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Badpaviljoen Hindeloopen B.V., gevestigd in Hindeloopen, gemeente Súdwest-Fryslân,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juni 2023 in zaak nr. 22/2069 in het geding tussen:
Badpaviljoen Hindeloopen
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2021 heeft het college de door Badpaviljoen Hindeloopen verbeurde dwangsom van € 110.000,- ingevorderd.
Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college het door Badpaviljoen Hindeloopen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juni 2023 heeft de rechtbank het door Badpaviljoen Hindeloopen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Badpaviljoen Hindeloopen hoger beroep ingesteld.
Badpaviljoen Hindeloopen heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 februari 2026, waar Badpaviljoen Hindeloopen B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door F. Nijp, bijgestaan door mr. E.F. van der Goot, advocaat in Leeuwarden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Badpaviljoen Hindeloopen is eigenaar van het badpaviljoen dat is gelegen aan de Westerdijk 2 in Hindeloopen. Het badpaviljoen is een rijksmonument.
2. Op 13 januari 2017 heeft een toezichthouder van de gemeente Hindeloopen een controle uitgevoerd bij het badpaviljoen. Bij die controle is geconstateerd dat er aan het badpaviljoen werkzaamheden zijn uitgevoerd zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. De werkzaamheden bestonden uit het vervangen van de kozijnen en houten delen, zoals boeidelen, het opnieuw verven van de gevel, het plaatsen van nieuwe kappen op de schoorstenen en het verwijderen en vervangen van het oude blikken plafond door een ander plafond.
3. Bij besluit van 21 februari 2019 heeft het college Badpaviljoen Hindeloopen gelast om de door haar uitgevoerde werkzaamheden binnen twee maanden na de verzenddatum van het besluit ongedaan te maken. Als dat niet is gebeurd, verbeurt Badpaviljoen Hindeloopen volgens dit besluit een dwangsom van in totaal € 60.000,- ineens.
Omdat de overtreding binnen de termijn van twee maanden niet was beëindigd, heeft het college besloten de verbeurde dwangsom van € 60.000,- bij Badpaviljoen Hindeloopen in te vorderen. Daarnaast heeft het college Badpaviljoen Hindeloopen bij besluit van 6 oktober 2020 wederom gelast om de uitgevoerde werkzaamheden ongedaan te maken. Als niet binnen twee maanden na verzending van dit besluit aan de last wordt voldaan, verbeurt Badpaviljoen Hindeloopen een dwangsom van in totaal € 110.000,- ineens, aldus het college in het besluit.
4. Tussen partijen is niet in geschil dat de overtreding niet binnen de begunstigingstermijn van twee maanden ongedaan is gemaakt.
4.1. Op 27 februari 2021 heeft EuroParcs Holding (EuroParcs) de aandelen van Badpaviljoen Hindeloopen verworven. EuroParcs en het college zijn vervolgens in overleg getreden en hebben afspraken gemaakt over het badpaviljoen, die zijn neergelegd in de zogenoemde Afsprakenbrief van 1 april 2021. De afspraken komen erop neer dat de lopende beroepsprocedure tegen het besluit van 21 februari 2019 wordt ingetrokken, dat de verbeurde dwangsom van € 60.000,- wordt voldaan en dat de bezwaarprocedure tegen het besluit van 6 oktober 2020 wordt ingetrokken. Verder is het volgende afgesproken:
"- Binnen zes maanden na 1 april 2021 wordt door EuroParcs in goed overleg met de omgeving en de gemeente een herstelplan gemaakt voor het Badpaviljoen, waarbij niet alleen aandacht is voor de herstelpunten zoals aangegeven in de lasten onder dwangsom, maar ook aan het herstel van de betonnen draagconstructie;
- Gedurende die zes maandentermijn neemt de gemeente ten aanzien van deze punten geen (nieuwe) handhavingsbesluiten;
- Ten aanzien van de tweede verbeurde dwangsom ter hoogte van € 110.000,- neemt de gemeente gedurende die zes maanden geen invorderingsbeschikking;
- Na afloop van die zes maanden wordt opnieuw in overleg getreden over deze tweede verbeurde dwangsom, waarbij de gemeente bereid is af te zien van het invorderen daarvan indien:
a. na het verstrijken van de zes maanden termijn sprake is van een vergunbaar herstelplan zoals hierboven omschreven,
b. een daartoe ontvankelijke vergunningaanvraag is ingediend;
c. sprake is van een door ons goedgekeurd plan van aanpak qua fasering uitvoering herstelplan en ingebruikname van het Badpaviljoen."
5. Op 13 september 2021 heeft EuroParcs het college verzocht om uitstel van de in de Afsprakenbrief afgesproken termijn van zes maanden. "Bij een overleg op locatie en na het uitvoeren van aanvullend onderzoek is gebleken dat de constructie veel slechter is dan werd gedacht. De wijze waarop de constructie hersteld kan en moet worden is bepalend voor het verdere ontwerp en het herstelplan.", aldus EuroParcs in het verzoek.
6. Op 6 oktober 2021 heeft het college aan Badpaviljoen Hindeloopen laten weten voornemens te zijn om de verbeurde dwangsom van € 110.000,- in te vorderen.
Bestreden besluitvorming en uitspraak van de rechtbank
7. Bij besluit van 18 oktober 2021 heeft het college de verbeurde dwangsom van € 110.000,- bij Badpaviljoen Hindeloopen ingevorderd. Dit besluit heeft het college in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
8. Badpaviljoen Hindeloopen kan zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
Hoger beroep
9. Badpaviljoen Hindeloopen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet van invordering af hoefde te zien, omdat volgens de rechtbank het tijdig opstellen van het herstelplan niet onmogelijk zou zijn, noch qua tijd noch qua complexiteit. De rechtbank heeft ten onrechte de punten uit de last los gezien van een volledige restauratie van het badpaviljoen zoals bedoeld in de Afsprakenbrief. Volgens Badpaviljoen Hindeloopen blijkt namelijk uit de Afsprakenbrief dat de context van de gemaakte afspraken wel degelijk was gericht op een totaaloplossing, in elk geval op een essentieel punt daarvan, namelijk herstel van de fundering. Dit punt wordt in de Afsprakenbrief ook uitdrukkelijk genoemd. De rechtbank is er aan voorbij gegaan dat van haar redelijkerwijs niet kon worden gevergd om binnen een termijn van zes maanden met een realistisch herstelplan te komen zonder duidelijkheid over de technische staat van de fundering, waarvoor boringen en een vergunning nodig waren, aldus Badpaviljoen Hindeloopen. Het college had bij het nemen van het invorderingsbesluit op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn privaatrechtelijke handelswijze moeten betrekken. In dat geval had het college moeten inzien dat in de gegeven omstandigheden voor het verstrijken van de overeengekomen termijn in ieder geval had moeten worden gereageerd op het uitstelverzoek en had het college niet pas na het verstrijken van die termijn met een bestuurlijk standpunt, namelijk invorderen, mogen komen.
9.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien (zie onder meer de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:309).
9.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering afgezien had moeten worden. De Afdeling onderschrijft het oordeel dat de rechtbank in de overwegingen 4.3 tot en met 4.6 van haar uitspraak heeft gegeven. Daaraan voegt zij het volgende toe. Blijkens de Afsprakenbrief hadden partijen afgesproken dat EuroParcs binnen zes maanden een herstelplan zou maken en dat de gemeente gedurende die periode geen nieuwe handhavingsbesluiten en geen invorderingsbesluit ten aanzien van de verbeurde dwangsom van € 110.000,- zou nemen. Verder is in de Afsprakenbrief uitdrukkelijk vermeld onder welke voorwaarden de gemeente na afloop van de zes maanden bereid zou zijn af te zien van de invordering van dit bedrag. Tussen partijen is niet in geschil dat niet aan deze voorwaarden is voldaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college vanwege de gemaakte afspraken geheel of gedeeltelijk van invordering af had moeten zien.
Dat, naar Badpaviljoen Hindeloopen heeft gesteld, zij niet aan de afgesproken voorwaarden kon voldoen omdat de betonnen draagconstructie in slechtere staat was dan verwacht, leidt, wat daar verder ook van zij, niet tot een ander oordeel. In dit kader acht de Afdeling van belang dat het college in het verweerschrift in bezwaar onweersproken heeft gesteld dat Badpaviljoen Hindeloopen in 2007 een monumentenvergunning heeft aangevraagd waarbij in die aanvraag ook een herstelplan voor de fundering was opgenomen. Hieruit blijkt dat toen al bekend was dat de fundering niet goed was. Dat dit ook bij EuroParcs bekend was, wordt bevestigd door het feit dat het herstel van de betonnen draagconstructie van het badpaviljoen is meegenomen in de in de Afsprakenbrief neergelegde afspraken. Dat EuroParcs naar eigen zeggen uiteindelijk niet binnen de afgesproken zes maanden aan die afspraken kon voldoen, komt voor haar rekening en risico.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroep
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
12. Badpaviljoen Hindeloopen heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
13. De redelijke termijn die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
14. Het college heeft het bezwaarschrift van Badpaviljoen Hindeloopen ontvangen op 29 november 2021. De redelijke termijn is daarom op die datum aangevangen. Deze uitspraak is van 1 april 2026. De redelijke termijn is daarom met ruim vier maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de Afdeling.
15. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan Badpaviljoen Hindeloopen toe te kennen bedrag € 500,-. De Afdeling zal de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van € 500,- aan Badpaviljoen Hindeloopen als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade.
16. De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Badpaviljoen Hindeloopen heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
II. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Badpaviljoen Hindeloopen B.V. een schadevergoeding van € 500,- te betalen;
III. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Badpaviljoen Hindeloopen B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. De Groot
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026
752