Uitspraak
202106454/1/R3.
Datum uitspraak: 5 maart 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante A], gevestigd in Balk, gemeente De Fryske Marren,
2. Centraal Orgaan opvang asielzoekers, gevestigd in Den Haag,
3. het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 31 augustus 2021 in zaak nr. 19/3882 in het geding tussen:
[appellante A]
en
het college
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2019 heeft het college aan het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA) een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk realiseren van een asielzoekerscentrum aan de Wikelerdyk 9a in Balk (hierna: het asielzoekerscentrum), geldig tot 17 maart 2022.
Bij uitspraak van 31 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 30 september 2019 vernietigd.
Tegen deze uitspraak hebben het COA en het college hoger beroep ingesteld. [appellante A] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 november 2021 heeft het college aan het COA opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk realiseren van het asielzoekerscentrum, geldig tot 17 maart 2022.
[appellante A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het COA en het college hebben een zienswijze naar voren gebracht over het incidenteel hoger beroep van [appellante A].
[appellante A], het COA en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2024, waar [appellante A], vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat in Heerenveen, het COA, vertegenwoordigd door mr. J. Meijer en L. Hutten en bijgestaan door mr. U. Franssen, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door A.J. Bremer en bijgestaan door mr. M.C. Pakkert, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 februari 2016. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Deze zaak gaat over het asielzoekerscentrum in Balk. Het asielzoekerscentrum is oorspronkelijk geopend in september 2016, nadat de aanvraag van het COA om een omgevingsvergunning van 10 februari 2016 was ingewilligd. In oktober 2018 is het asielzoekerscentrum gesloten, vanwege een daling in de instroom van vluchtelingen. Vervolgens is bij besluit van 30 september 2019 een omgevingsvergunning verleend voor de heropening van het asielzoekerscentrum. Dit besluit is bij uitspraak van 31 augustus 2021 door de rechtbank vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank was onvoldoende gemotiveerd dat er een behoefte bestond aan 500 nieuwe opvangplaatsen. Ook was onvoldoende gemotiveerd dat het asielzoekerscentrum niet binnen bestaand stedelijk gebied had kunnen worden gerealiseerd.
3. Het COA en het college zijn het oneens met deze uitspraak. Zij vinden dat in het besluit van 30 september 2019 voldoende was gemotiveerd dat er behoefte bestond aan een asielzoekerscentrum met 500 plaatsen, en dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in deze behoefte kon worden voorzien. Zij hebben daarom hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak.
4. [appellante A] exploiteert een veehouderij, gelegen ten zuidoosten van het asielzoekerscentrum, aan de [locatie]. Zij is het ook oneens met de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank daarin heeft geoordeeld dat haar betoog over het woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum geen doel treft. Zij heeft daarom incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak.
Ontvankelijkheid
5. [appellante A] stelt dat het hoger beroep van het COA niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Zowel de bij besluit van 30 september 2019 als de bij besluit van 3 november 2021 verleende vergunning had namelijk een geldigheidsduur tot 17 maart 2022. Aangezien deze datum inmiddels is verstreken, heeft het COA volgens [appellante A] geen belang meer bij een uitspraak in hoger beroep.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2310, onder 4), kan het belang bij een inhoudelijk oordeel onder andere gelegen zijn in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de Afdeling kan worden betrokken bij eventuele toekomstige aanvragen voor een vergunning en de toetsing daarvan. Het college heeft desgevraagd bij brief van 17 juli 2024 aan de Afdeling toegelicht dat er, na het verlopen van de vorige vergunning op 17 maart 2022, een nieuwe vergunning is verleend voor het asielzoekerscentrum die inmiddels ook is verlopen. De gemeenteraad heeft ingestemd met een verlenging van deze termijn voor nog drie jaar. Het COA moet hiervoor een aanvraag indienen, waarvoor het inhoudelijke oordeel van de Afdeling over de vergunning van 30 september 2019 relevant is.
Hiermee staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat het COA, en ook het college en [appellante A] belang hebben bij een inhoudelijk oordeel over de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraak. Zij hebben namelijk een belang bij een oordeel over de hoger beroepsgronden over de behoefte aan het asielzoekerscentrum in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), meer in het bijzonder over de door het COA gebruikte manier van het berekenen van de behoefte aan plaatsen voor asielzoekers en de (on)mogelijkheid om deze behoefte binnen bestaand stedelijk gebied op te vangen. Het oordeel van de Afdeling in dit kader kan, zoals het COA en het college uiteen hebben gezet, worden betrokken bij toekomstige aanvragen. Zowel het hoger beroep van het COA als het hoger beroep van het college is daarom naar het oordeel van de Afdeling ontvankelijk. Daardoor is ook het incidenteel hoger beroep van [appellante A] ontvankelijk.
De hoger beroepen van het COA en het college
Behoefte asielzoekerscentrum
6. Het COA en het college betogen dat de rechtbank om verschillende redenen ten onrechte heeft geoordeeld dat onvoldoende is aangetoond dat er op 30 september 2019 behoefte bestond aan het asielzoekerscentrum.
Het COA wijst er ten eerste op dat de rechtbank bij haar oordeel uit is gegaan van de verkeerde cijfers. De rechtbank heeft zich namelijk gebaseerd op cijfers uit 2018, terwijl het gaat om de behoefte op 30 september 2019. Het aantal nieuwe asielaanvragers tussen augustus 2018 en 30 september 2019 lag daarbij volgens het COA gemiddeld rond de 800 per week, en niet rond de 400 per week, zoals de rechtbank overweegt.
Daarnaast voeren het COA en het college aan dat de rechtbank de behoefte op een onjuiste manier heeft geduid. Ofschoon er bij het bepalen van de behoefte inderdaad in de eerste plaats een vergelijking wordt gemaakt tussen vraag en aanbod, moeten daarnaast andere factoren in overweging worden genomen om te bepalen of er sprake is van behoefte aan een asielzoekerscentrum, aldus het COA en het college. De rechtbank heeft alleen gekeken naar de kwantitatieve behoefte, door vast te stellen dat er op het moment van het nemen van het besluit in het hele land meer beschikbare opvangplekken waren dan mensen die een opvangplek nodig hadden. Volgens het COA en het college heeft de rechtbank miskend dat ook de kwalitatieve behoefte in ogenschouw moet worden genomen. Zij verwijzen in dit kader naar verschillende factoren die zorgen voor een grotere behoefte, maar die niet direct tot uitdrukking komen in een cijfermatige vergelijking tussen vraag en aanbod op een bepaald moment. De lage capaciteit bij de IND, de lange afhandelingstijden van de asielprocedures, de stagnatie van de doorstroming van vergunninghouders naar (reguliere) woningen, de tijd die gepaard gaat met het (opnieuw) gereedmaken van leegstaande locaties, het door het COA gehanteerde maximale bezettingspercentage van 90% en de wens om gezinnen bij elkaar te houden, zorgen er volgens het COA en het college voor dat de enkele omstandigheid dat op een bepaald moment het aantal personen dat een opvangplek nodig heeft lager is dan het totaal aantal opvangplekken, niet betekent dat er geen behoefte bestaat aan nieuwe opvangplekken. Zowel wat betreft de vraag als het aanbod moet er namelijk volgens het college naar het trendmatig verloop worden gekeken, zodat er op tijd, dus al vóórdat het maximale bezettingspercentage wordt bereikt, ingespeeld kan worden op een verwachte verhoging van de instroom om de asielopvang functionerend te houden. Iedere week dat de instroom groter is dan de uitstroom, bouwt de behoefte verder op en "stapelt" het aantal mensen dat een plek nodig heeft zich als het ware op. Ook als de instroom bijvoorbeeld een aantal weken lager is dan de uitstroom, blijft deze "opgestapelde" vraag naar opvangplekken bestaan, aldus het COA. Door een weekgemiddelde op basis van de cijfers van een heel jaar te hanteren, heeft de rechtbank dit trendmatige verloop niet onderkend.
De rechtbank had daarom volgens het COA en het college, ook op basis van de cijfers die door [appellante A] naar voren zijn gebracht, tot het oordeel moeten komen dat er op 30 september 2019 een behoefte bestond aan het asielzoekerscentrum. Het COA verwijst naar zijn jaarverslag uit 2019, waaruit volgt dat zowel in 2018 als in 2019 de instroom hoger was dan de uitstroom en dat de bezetting vanaf de zomer van 2019 zodanig opliep dat er medio 2021 5000 nieuwe plekken nodig waren. Ook uit de financiële verantwoording van het COA uit 2019 volgt, anders dan de rechtbank stelt, dat de instroom in 2019 fors hoger was dan de uitstroom en dat er verwacht werd dat de reeds ingezette stijging van de bezetting zou aanhouden. Daarnaast volgt uit capaciteitsoverzichten van het COA dat de bezettingsgraad op 24 september 2019 89.24% bedroeg.
6.1. Artikel 3.1.6 van het Bro luidt:
"[…] 2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
[…]"
6.2. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht luidt:
"Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing."
6.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bedoeld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar zorgt ervoor dat de wens om een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk te maken met het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het bevoegd gezag, dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging over die ontwikkeling, moet beoordelen of het bereikte resultaat optimaal is.
6.4. In de "Ruimtelijke onderbouwing realisatie opvanglocatie voor asielzoekers te Balk", opgesteld door BRO op 19 februari 2019, dat als bijlage bij het besluit van 30 september 2019 is gevoegd (hierna: de ruimtelijke onderbouwing), staat dat het aantal nieuwe asielaanvragen in Nederland op dat moment sinds augustus 2018 gemiddeld rond de 800 per week lag. Het aantal opvangplekken dat vrijkwam door uitstroom was ongeveer 500 per week, waardoor de zogenoemde "delta", het verschil tussen de nieuwe asielaanvragers en de uitstroom, 300 per week bedroeg. Het aantal mensen dat op dat moment opvang nodig had bedroeg 22.235, terwijl het COA de beschikking had over 26.416 plekken. Hierbij wordt opgemerkt dat het aantal mensen in feite een "dagkoers" is die geregeld wijzigt. Het gemiddelde bezettingspercentage bedroeg daardoor op 30 oktober 2018 85.61%, in vergelijking met een percentage van 79% in augustus 2018.
Wat betreft de kwalitatieve behoefte/vraag, wordt in de ruimtelijke onderbouwing het volgende opgemerkt: "Iedere week neemt de omvang van de vraag naar opvangplaatsen fors toe. Er is geen reden om aan te nemen dat deze trend van een steeds verder toenemende vraag op korte termijn zal wijzigen. Het COA houdt de instroom wekelijks in de gaten. Sinds augustus 2018 is er geen dalende lijn waargenomen en er zijn geen indicaties dat daarin verandering komt. Dat heeft gevolgen voor de verschillende opvangregimes. Doordat de uitstroom vanuit de AZC’s (de locatie waar iemand verblijft die een verblijfsvergunning heeft verkregen) onvoldoende is, blijven mensen langer in POL-opvanglocaties (de locatie waar iemand verblijft in afwachting van de procedure van de asielaanvraag). Die locaties stromen daardoor niet goed door. Daarom zijn in 2018 al zogenoemde Pre-POL-opvanglocaties in het leven geroepen. Dit zijn opvanglocaties waar personen het in behandeling nemen van hun asielaanvraag kunnen afwachten en vormen dus een aanvulling op de onder hiervoor geschetste procedure die normaal gesproken wordt gevolgd bij de behandeling van een asielaanvraag. Idee achter de Pre-POL-opvanglocaties is dat je alle personen die nog in afwachting zijn van hun procedure bij elkaar houdt, zoals hiervoor al is toegelicht. Bij "normale" piekmomenten konden asielzoekers die nog enige tijd moesten wachten totdat hun aanvraag door de IND in behandeling kon worden genomen, worden opgevangen in reguliere AZC’s. Daarin werd dan een deel van de opvangplaatsen ingezet voor deze groep mensen. Door de huidige hoge bezettingsgraad is deze noodoplossing niet meer mogelijk en is er behoefte aan zowel extra (pré)pol-locaties als aan reguliere AZC-locaties."
6.5. In de financiële verantwoording 2019 van het COA, opgesteld op 10 april 2020, waar de rechtbank in de aangevallen uitspraak naar verwijst, staat, samengevat, dat de bezetting van asielzoekerscentra in 2019 een stijgende lijn vertoonde. Na de zomer van 2019 steeg de bezetting sterker dan verwacht, en in oktober 2019 is de prognose gesteld dat deze stijging zou aanhouden tot en met medio 2021.
6.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank onterecht geoordeeld dat het college niet had aangetoond dat er, op 30 september 2019, behoefte bestond aan een asielzoekerscentrum. Hierbij neemt de Afdeling verschillende omstandigheden in aanmerking.
6.7. Ten eerste voeren het COA en het college naar het oordeel van de Afdeling terecht aan dat de rechtbank uit is gegaan van de verkeerde cijfers. Uit de cijfers die op de zitting bij de rechtbank door [appellante A] zijn overhandigd, waar de rechtbank haar oordeel op heeft gebaseerd, volgt dat in 2018 20.353 eerste asielaanvragen bij de IND zijn binnengekomen. Dit betekent dat 20.353 mensen in dat jaar voor het eerst een asielaanvraag indienden. In de ruimtelijke onderbouwing, waar de rechtbank dit getal mee vergelijkt, is echter uitgegaan van het aantal nieuwe asielaanvragen. Hiermee wordt verwezen naar de asielinstroom, waaronder naast eerste asielaanvragen ook herhaalde asielaanvragen, hervestigingen, herplaatsingen en nareizigers vallen. Uit de cijfers van het ministerie van Justitie en Veiligheid, die al tijdens de rechtbankprocedure beschikbaar waren, volgt dat dit getal inderdaad gemiddeld tussen de 700 en 800 mensen per week bedraagt in de weken tussen augustus 2018 en 30 september 2019.
Een vergelijking tussen deze twee cijfers kan daarom niet leiden tot het oordeel dat het getal dat in de ruimtelijke onderbouwing genoemd wordt onjuist is, of dat daaruit niet volgt dat er behoefte bestond aan een asielzoekerscentrum. Ook herhaalde asielaanvragen, hervestigingen, herplaatsingen en nareizigers hebben namelijk invloed op de behoefte. Dit geldt temeer omdat de getallen waar de rechtbank haar oordeel op heeft gebaseerd uit 2018 komen, terwijl juist de cijfers uit 2019, in het bijzonder uit de periode kort voor 30 september 2019, van belang zijn voor een beoordeling van de behoefte.
De betogen slagen in zoverre.
6.8. Daarnaast heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling onterecht geoordeeld dat uit de cijfers die in de ruimtelijke onderbouwing worden genoemd geen kwantitatieve behoefte volgt. De factoren die de rechtbank buiten beschouwing heeft gelaten, zoals het feit dat locaties sluiten, dat de IND niet op sterkte is, dat procedures langer duren en dat mensen langer in de opvang verblijven, mogen namelijk mee worden gewogen bij het bepalen van de kwantitatieve behoefte aan een bepaalde stedelijke ontwikkeling. Hetzelfde geldt voor het feit dat, zoals in de ruimtelijke onderbouwing ook uiteen wordt gezet, de behoefte aan asielzoekerscentra een trendmatig verloop vertoont. In dit kader voeren het COA en het college terecht aan dat uit de enkele omstandigheid dat er op een bepaald moment in Nederland meer opvangplekken beschikbaar zijn dan mensen die een opvangplek nodig hebben, niet volgt dat er alleen al daarom geen kwantitatieve behoefte bestaat aan een asielzoekerscentrum. Gelet op het trendmatige karakter van de behoefte aan asielzoekerscentra, moet het COA immers op tijd op die behoefte in kunnen spelen om daarin te voorzien. De beoordeling van de kwantitatieve behoefte kan daarom niet beperkt worden tot een cijfermatige vergelijking tussen vraag en aanbod op een bepaald moment: er moet ook rekening worden gehouden met de genoemde factoren, en in het bijzonder met de observeerbare trends. Deze beoordeling kan leiden tot de conclusie dat er kwantitatieve behoefte bestaat aan nieuwe opvangplaatsen, ook als er op dat moment nog geen kwantitatief gebrek aan opvangplaatsen is.
Deze conclusie heeft het college getrokken en ten grondslag gelegd aan het besluit van 30 september 2019. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college dit doen. Uit de ruimtelijke onderbouwing en de cijfers van het Ministerie van Justitie en Veiligheid blijkt dat de wekelijkse instroom in de periode vóór 30 september 2019 gemiddeld ruim hoger was dan de uitstroom, waardoor de vraag naar opvangplaatsen en het bezettingspercentage opliepen. Dit wordt bevestigd door de financiële verantwoording, waaruit blijkt dat het verloop van de vraag naar opvangplaatsen en het bezettingspercentage op 30 september 2019 al een aanzienlijke periode een stijgende lijn vertoonden. Door te oordelen dat er op 30 september 2019, ook bij een bezettingsgraad van 90%, voldoende opvangplaatsen waren om in de vraag te voorzien, heeft de rechtbank niet onderkend dat er, gelet op het trendmatige verloop van de vraag, op die datum al een behoefte bestond aan extra opvangplaatsen.
In dit kader overweegt de Afdeling dat het, zoals zij eerder heeft overwogen (zie de overzichtsuitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9), bij de behoefte in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, niet alleen om de kwantitatieve behoefte, maar ook om de kwalitatieve behoefte kan gaan, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling. Het oordeel van de rechtbank dat de behoefte strikt cijfermatig onderbouwd moest worden, is daarom onjuist. Naast de hierboven genoemde kwantitatieve factoren, mocht bij de beoordeling van de behoefte aan een asielzoekerscentrum daarom ook rekening worden gehouden met het feit dat het COA een maximaal bezettingspercentage van 90% hanteert. Zoals in de ruimtelijke onderbouwing wordt uiteengezet, hangt dit namelijk onder andere samen met de kwalitatieve wens om gezinnen samen te plaatsen.
De betogen slagen in zoverre.
Alternatieven binnen bestaand stedelijk gebied
7. Het COA en het college betogen dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat onvoldoende is onderbouwd waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte voor een asielzoekerscentrum kon worden voorzien. De rechtbank heeft namelijk onterecht overwogen dat er uitsluitend is beoordeeld dat een aantal buiten bestaand stedelijk gebied gelegen locaties geschikter zou zijn dan binnenstedelijke locaties. Volgens het COA en het college is er een volledig onderzoek naar alle potentiële opvanglocaties in Balk, Lemmer en Joure verricht, waarbij ook alle potentiële locaties binnen bestaand stedelijk gebied zijn beoordeeld.
Zij verwijzen naar het locatieonderzoek van 10 maart 2015 (hierna: het locatieonderzoek), waarin 30 potentiële locaties zijn onderzocht. In dit onderzoek is een nadere inkadering tot 10 locaties gemaakt, waar zowel locaties binnen als buiten bestaand stedelijk gebied tussen zaten. Deze 10 locaties zijn aan 6 criteria getoetst: de planologische realiseerbaarheid, de privaatrechtelijke realiseerbaarheid, de technische realiseerbaarheid, onderwijs, verkeer en verkeersveiligheid en de impact op lopende projecten en plannen. De locaties binnen bestaand stedelijk gebied voldeden onvoldoende aan deze criteria, waardoor het COA ervoor heeft gekozen om een aanvraag in te dienen voor de realisatie van een asielzoekerscentrum buiten het bestaand stedelijk gebied in Balk. Door te oordelen dat vast had moeten staan dat feitelijk binnen bestaand stedelijk gebied geen locatie voorhanden was, voordat een locatie buiten bestaand stedelijk gebied kon worden gekozen, heeft de rechtbank volgens het college miskend dat ook de beschikbaarheid en de geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden een rol spelen. De vereiste onderbouwing voor de keuze om niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte te voorzien is volgens hen gegeven in het locatieonderzoek.
Het college voegt daaraan toe dat er op 30 september 2019, toen het besluit werd genomen, binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties beschikbaar waren en dat er in de periode tussen het locatieonderzoek en het besluit geen geschikte nieuwe locaties binnen bestaand stedelijk gebied door de gemeente waren verworven.
7.1. De Afdeling heeft eerder overwogen (zie de overzichtsuitspraak over de ladder voor duurzame verstedelijking van 28 juni 2017,ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 3.1) dat, wanneer een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten stedelijk gebied mogelijk wordt gemaakt, moet worden gemotiveerd waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Bij deze motivering kunnen de beschikbaarheid en geschiktheid van de ontwikkelingsmogelijkheden in bestaand stedelijk gebied een rol spelen.
Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is er daarom in beginsel niets op tegen om in een locatieonderzoek zowel locaties binnen als buiten bestaand stedelijk gebied op te nemen, om daarna aan de hand van een aantal criteria de meest geschikte locatie te bepalen. In het locatieonderzoek wordt aan de hand van de onder 7 genoemde criteria, die de Afdeling op zichzelf redelijk voorkomen, gemotiveerd waarom de locaties binnen bestaand stedelijk gebied minder geschikt waren dan de uiteindelijk gekozen locatie buiten bestaand stedelijk gebied. De locaties binnen bestaand stedelijk gebied voldeden namelijk minder goed aan de genoemde criteria. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling deugdelijk gemotiveerd waarom binnen bestaand stedelijk gebied niet in de behoefte kon worden voorzien.
De betogen slagen.
Het incidenteel hoger beroep van [appellante A]
Woon- en leefklimaat
8. [appellante A] betoogt dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd ter plaatse van het asielzoekerscentrum. De rechtbank heeft volgens [appellante A] bij haar oordeel onvoldoende onderscheid gemaakt tussen de vraag of [appellante A] door de realisering van het asielzoekerscentrum wordt belemmerd in haar bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden en de vraag of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum. De vraag of [appellante A] in haar bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden wordt beperkt, die door de rechtbank is beoordeeld, is namelijk veel beperkter dan de vraag of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum. De rechtbank heeft geoordeeld dat het feit dat er geen geurnormen geschonden worden, betekent dat er ter plaatse van het asielzoekerscentrum sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Volgens [appellante A] heeft de rechtbank hiermee onvoldoende onderscheid tussen deze twee toetsingskaders gemaakt. Hierbij is vooral het onderscheid tussen geurgevoelige objecten binnen de "varkenscirkel" en de "koeiencirkel" relevant. Met betrekking tot de "varkenscirkel" staat namelijk niet vast dat, wanneer een gebouw buiten de cirkel staat, sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Om vast te stellen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat is een zelfstandige afweging in het kader van de goede ruimtelijke ordening vereist, die niet beperkt is tot geurgevoelige objecten als bedoeld in de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv), maar waarbij ook andere objecten of terreinen betrokken kunnen worden. Volgens [appellante A] moet de beoordeling in dit kader daarom niet beperkt blijven tot de gebouwen van het asielzoekerscentrum, maar moet hierbij ook het verblijfsterrein betrokken worden. De gebouwen zijn zo gepositioneerd dat deze nét buiten de stankcirkel staan, maar het verblijfsterrein, waar bewoners dagelijks verblijven, ligt daarbinnen. [appellante A] voert daarom aan dat dit terrein gelijkgesteld moet worden aan een tuin bij een woning en de bescherming die daaraan wordt toegekend in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
8.1. Het COA en het college hebben zich op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan een inhoudelijke beoordeling van dit betoog in de weg staat. De normen waarop [appellante A] zich beroept strekken volgens hen namelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellante A], maar tot bescherming van de belangen van de bewoners van het asielzoekerscentrum.
8.2. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
8.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
8.4. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.6), beschermt de norm van goede ruimtelijke ordening, voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning - in dit geval het asielzoekerscentrum - ook de belangen van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf. [appellante A] heeft op de zitting verklaard dat het haar gaat om de vrees dat er klachten vanuit het asielzoekerscentrum zouden komen over het woon- en leefklimaat als gevolg van de bedrijfsvoering van de veehouderij. De Afdeling is daarom van oordeel dat de normen waar [appellante A] zich op beroept strekken tot bescherming van haar belangen, en zal haar betoog nu inhoudelijk bespreken.
8.5. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum. Mede gelet op wat hierover op de zitting is aangevoerd, begrijpt de Afdeling de beroepsgrond van [appellante A] zo, dat de rechtbank volgens haar wat betreft zowel de "koeiencirkel" als de "varkenscirkel" onterecht heeft geoordeeld dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum.
Wat betreft de afstandscirkel die geldt voor de koeien, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd ter plaatse van het asielzoekerscentrum. Dit betreft immers een afstandsnorm, en de geurgevoelige objecten in de zin van de Wgv liggen ruim buiten de geurcontour. Dit betekent dat in beginsel mag worden aangenomen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2985, r.o. 27.5).
Wat betreft de geurcirkel die geldt voor varkens, overweegt de Afdeling als volgt. Alhoewel er op het moment dat het besluit werd genomen geen varkens werden gehouden ter plaatse van de veehouderij, behoorde dit wel tot de planologische mogelijkheden. Het aantal varkens dat kon worden gehouden was door de bestaande bebouwde kom beperkt tot 180. De Afdeling stelt vast dat een deel van de sportvelden, een deel van het grasveld daarnaast, en een deel van de parkeerplaats binnen de "varkenscirkel" die geldt bij dit aantal van 180 varkens liggen. Dit betekent dat niet aan de geldende geurnormen is voldaan. Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing en in een nader stuk toegelicht waarom dit naar zijn oordeel desondanks in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is: het gebruik van de sportvelden is niet intensief, aangezien de bewoners daar slechts een beperkt deel van hun tijd doorbrengen. Het COA heeft daarbij op de zitting toegelicht dat het terrein van het asielzoekerscentrum groot is, en er meerdere plaatsen zijn waar gespeeld en gesport kan worden die ruim buiten de "varkenscirkel" vallen, zodat bewoners zich kunnen verplaatsen als zij last hebben van stank. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldoende onderbouwd waarom er ter plaatse van het asielzoekerscentrum, ondanks het feit dat delen van het terrein binnen de "varkenscirkel" liggen, sprake is van een goed woon- en leefklimaat. Hierbij acht de Afdeling het relevant dat het slechts gaat om onderdelen van de parkeerplaats, de sportvelden en het grasveld ernaast. Het gaat niet om locaties waar de bewoners van het asielzoekerscentrum duurzaam voor lange periodes verblijven.
Met de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is van een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van het asielzoekerscentrum.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. De hoger beroepen van het COA en het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante A] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [appellante A] tegen het besluit van 30 september 2019 ongegrond.
Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag aan het besluit van 3 november 2021 te ontvallen. De rechtbank had het college in de aangevallen uitspraak immers opgedragen om dit besluit te nemen. Dit besluit wordt daarom al vernietigd.
10. Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
11. De griffier van de Raad van State zal met toepassing van artikel 8:114 van de Awb aan het COA het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren en Centraal Orgaan opvang asielzoekers gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante A] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 augustus 2021 in zaak nr. 19/3882;
IV. verklaart het beroep van [appellante A] tegen het besluit van 30 september 2019 ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren van 3 november 2021, kenmerk OV 20160053/2186295;
VI. gelast dat de griffier van de Raad van State aan Centraal Orgaan opvang asielzoekers het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, mr. B. Meijer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2025
780-1103