Uitspraak
202205085/1/A2.
Datum uitspraak: 26 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 juli 2022 in zaak nr. 21/3041 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2020 heeft het Instituut het verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2021 vernietigd voor zover dat ziet op schades 2 tot en met 6, 8, 10 tot en met 21, 23, 25 tot en met 28, 32 tot en met 34, 37 tot en met 43 en 49 tot en met 53. De rechtbank heeft het Instituut opgedragen een nieuw besluit te nemen over een aantal schades met inachtneming van de in deze uitspraak gegeven aanwijzingen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.R. van der Vorst, vergezeld door [persoon] en ir. W.A.B. Meiborg, deskundige, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. S.C. Goldbohm en mr. B.C. Rots, vergezeld door ing. C.G. Verdoorn, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 1986 eigenaar van een oude kop-hals-romp boerderij uit de zestiende/zeventiende eeuw (verder: de woonboerderij) aan de [locatie] in Munnekezijl.
2. Op 24 mei 2013 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten gemeld bij de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM).
3. Op 5 december 2013 heeft de deskundige van KLEIN Architecten B.V. in opdracht van de NAM een beoordelingsrapport uitgebracht. In het rapport is vermeld dat de schade aan de woonboerderij niet het gevolg van mijnbouwactiviteiten is.
4. Op 11 november 2014 heeft [appellant] de Technische commissie bodembeweging (de Tcbb) om advies gevraagd over de schade aan de woning. [appellant] heeft een second opinion van 27 februari 2014 van het bedrijf Libau, opgesteld door A. de Groot, ingebracht. De Tcbb heeft vervolgens geotechnisch onderzoek laten doen en advies uitgebracht over de vraag of er causaal verband bestaat tussen mijnbouw en de schade. In het advies van 23 december 2015 heeft de Tcbb geoordeeld dat de schade niet door mijnbouw is veroorzaakt. Op 25 juni 2018 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten gemeld bij de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, tegenwoordig het Instituut. Volgens [appellant] heeft hij de schade op 1 december 2017 ontdekt en gaat het om schade aan de gevels, vloeren, (bij)keuken, gang, badkamer en hallen.
Procedure in de besluitvormingsfase
5. Op 5 december 2018 heeft K. Borger van NIVRE in opdracht van het Instituut de woonboerderij bezocht en de schade aan de woning opgenomen. Hierbij was ook zaakbegeleider P. Kerssies aanwezig. Borger heeft op 2 oktober 2019 een advies opgesteld.
6. [appellant] heeft op 26 november 2019 een zienswijze ingediend onder verwijzing naar een tegenadvies van Meiborg van 17 november 2019.
7. Op 9 juli 2020 heeft L.H.M. Nabben van NIVRE de woning bezocht en de schade beoordeeld. Op 13 augustus 2020 heeft hij een herzien advies uitgebracht. De conclusie is dat de schades zijn veroorzaakt door andere oorzaken dan mijnbouwactiviteiten. Daarbij is een geotechnisch onderzoek van ir. T. Bertrand van Koops grondmechanica betrokken. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een verslag van Archipunt, opgesteld door Bertrand en ir. K.A. Hazewinkel.
8. Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het herziene advies de aanvraag om schadevergoeding afgewezen. Voor een aantal schades is het bewijsvermoeden weerlegd en over andere schades is het Instituut niet bevoegd om te oordelen.
9. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 5 oktober 2020 onder verwijzing naar een tegenadvies van 10 december 2020 van Bosscher Expertise B.V., opgesteld door D. Bosscher, en een tegenadvies van 28 november 2020, opgesteld door Meiborg.
10. Op 28 juli 2021 heeft het Instituut onder verwijzing naar het advies van 26 juli 2021 van de bezwaaradviescommissie het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
11. Over schades 35 en 44 tot en met 47 is de rechtbank van oordeel dat deze schades eerder zijn behandeld door de NAM. Uit een in beroep overgelegd tegenadvies van 18 mei 2022, opgesteld door Meiborg, volgt niet dat het om nieuwe of verergerde schade gaat. Het Instituut is niet bevoegd deze schade opnieuw te beoordelen en hoeft geen toepassing te geven aan de hardheidsclausule neergelegd in artikel 2, lid 5 van de Tijdelijke wet Groningen (TwG).
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Instituut onder verwijzing naar het herziene advies aangetoond dat schades 1, 7, 22 en 30 en schades 29 en 48 een autonome oorzaak (respectievelijk krimp en werking) hebben en niet zijn ontstaan door bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd voor twijfel aan de door de deskundige gemaakte en door het Instituut gevolgde beoordeling.
13. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 28 juli 2021 gegrond verklaard voor zover het schades 2 tot en met 6, 8, 10 tot en met 21, 23, 25 tot en met 28, 32 tot en met 34, 37 tot en met 43 en 49 tot en met 53 betreft. Het Instituut moet opnieuw beoordelen of het bewijsvermoeden voor deze schades is weerlegd.
Beoordeling van het hoger beroep
14. De Afdeling bespreekt hieronder de hogerberoepsgronden van [appellant].
Bevoegdheid van het Instituut en identieke schades
15. [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het Instituut onbevoegd is de aanvraag te behandelen voor zover deze ziet op de schades 35 en 44 tot en met 47 die eerder door de NAM zijn beoordeeld.
Beoordelingskader
16. Artikel 2, vierde lid en onder a, van de TwG luidt als volgt:
Het Instituut is niet bevoegd om een aanvraag om vergoeding van schade te behandelen indien deze schade betreft waarvoor:
a. voor 31 maart 2017, 12:00 uur een schademelding - of claim is voorgelegd aan het Centrum Veilig Wonen of de exploitant;
(…)
Artikel 2, vijfde lid, van de TwG luidt als volgt:
Het Instituut kan, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, afwijken van het bepaalde in het vierde lid, onder a en b, ten einde onbillijkheden van overwegende aard te voorkomen.
Toepassing
17. [appellant] heeft de schade aan de woning in 2013, dus vóór 31 maart 2017, gemeld aan de vergunninghouder (de NAM). Het Instituut is op grond van artikel 2, vierde lid en onder a, van de TwG niet bevoegd de eerder door de NAM beoordeelde identieke schades te behandelen, maar kan schades, die eerder door de NAM zijn beoordeeld, wel beoordelen voor zover deze zijn verergerd.
18. [appellant] heeft in hoger beroep niet gemotiveerd waarom het oordeel van de rechtbank dat het om identieke, niet verergerde schades gaat, onjuist is. Op de zitting heeft hij betoogd dat het Instituut toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule neergelegd in artikel 2, vijfde lid, van de TwG en de schades 35 en 44 tot en met 47 in behandeling had moeten nemen.
19. Het betoog van [appellant] dat het Instituut de schades niet met toepassing van het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a BW heeft beoordeeld, is geen bijzondere omstandigheid die leidt tot het oordeel dat het Instituut in afwijking van de hiervoor uiteengezette bevoegdheidsverdeling de aanvraag om vergoeding van schade in behandeling had moeten nemen. Dat de NAM bij de beoordeling van de schade in 2014 nog geen toepassing hoefde te geven aan het wettelijke bewijsvermoeden, is geen omstandigheid die [appellant] in het bijzonder treft. Dit gold voor iedereen die vóór 1 januari 2017 (de dag waarop de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen in werking is getreden) een schadeclaim bij de NAM had ingediend. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1019, onder 31.
20. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat de NAM geen voorstel heeft gedaan in het kader van een coulanceregeling, is geen onbillijkheid van overwegende aard. Voorop staat dat een dergelijk aanbod niet bepalend is voor de vraag of een situatie als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de TwG zich voordoet. Daarbij gaat het om de vraag of de schade voor 31 maart 2017 aan de CVW/de NAM is gemeld. Daarbij komt dat de NAM in het laatste jaar (2017) dat de NAM de schade afhandelde zo’n aanbod deed om 6000 dossiers op korte termijn tot een einde te brengen. Het dossier van [appellant] is in 2015 door de NAM gesloten.
21. Ook het betoog van [appellant] dat het gaat om verzakkingsschade die niet eerder is vergoed, het om een voortdurend schadeveroorzakend proces gaat en de schade daarmee complex is, leidt niet tot het oordeel dat het Instituut toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule. Het Instituut heeft onweersproken toegelicht dat verzakkingsschade geen uitzonderlijke schade is. Dit typ schade komt relatief veel voor onder de getroffenen die vóór 31 maart 2017 een schadeclaim bij de NAM hadden ingediend.
22. De Afdeling stelt tot slot vast dat het in dit geval niet gaat om uitzonderlijk grote schades. Het gaat bij de schades 35 en 44 t/m 47 om scheurvorming, die ook in vele andere woningen en boerderijen in het aardbevingsgebied (en daarbuiten) is waar te nemen. Uit het tegenadvies van Meiborg volgt niet dat het om zeer uitzonderlijke schades gaat. Daarbij komt dat de scheurvorming volgens de NAM niet is te relateren aan mijnbouwactiviteiten en [appellant] ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat de scheurvorming is verergerd.
23. Het procesverloop is evenmin buitengewoon geweest. Na afwijzing van het verzoek om schadevergoeding door de NAM heeft [appellant] de schades voor beoordeling voorgelegd aan de Tccb. Nadat ook de Tccb heeft geoordeeld dat de schade niet door mijnbouw is veroorzaakt, heeft [appellant] berust in dit oordeel en heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een vordering tot schadevergoeding in te dienen bij de burgerlijke rechter. Vergelijk Kamerstukken II, 2019-2020, 35 250, nr. 8, p. 26-27 en zie de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2232 onder 47.
24. De slotsom is dat het Instituut in het geval van [appellant] geen uitzondering heeft hoeven maken en zich terecht niet bevoegd heeft geacht om de schades te beoordelen, omdat de NAM eerder over deze schades heeft geoordeeld.
25. Het betoog slaagt niet.
Weerlegging bewijsvermoeden
26. [appellant] betoogt dat het Instituut een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bewijsvermoeden en het bewijsvermoeden voor schades 1, 7, 22, 29, 30 en 48 niet heeft weerlegd.
Beoordelingskader
27. Het bewijsvermoeden van artikel 6:177a, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek is van toepassing op de schades. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken die naar haar aard redelijkerwijs schade zou kunnen zijn door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld, wordt vermoed dat die schade is veroorzaakt door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk.
28. Het Instituut weerlegt het bewijsvermoeden met succes als het aan de hand van een deskundigenadvies aantoont dat de schadeoorzaak aantoonbaar uitsluitend een andere is dan bodembeweging als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk. In dat geval is het voldoende aannemelijk dat de schade niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
29. De Afdeling verwijst voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context verder naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 30-40. Voor de toepassing van het geactualiseerde en aangevulde beoordelingskader van het wettelijk bewijsvermoeden, wijst de Afdeling op r.o. 61-72.
Toepassing
30. Het Instituut heeft voor schades 1 en 7 (lichte haarscheuren in het stucwerk van het voorhuis), 22 (oppervlakkige scheurvorming in de gerepareerde plint van de rechtergevel van het voorhuis) en 30 (lichte scheurvorming in de stuclaag van de wand in de CV-ruimte) krimp aangewezen als autonome oorzaak.
31. Voor schade 29 (scheur- en naadvorming tussen het raamkozijn en de aftimmering) en schade 48 (scheur- en naadvorming in de voegen van de hoeken van de wanden van het toilet) heeft het Instituut werking aangewezen als autonome oorzaak.
32. De rechtbank is van oordeel dat het Instituut aan de hand van het herziene advies van Nabben en het nadere advies van Verdoorn en Nabben van 23 maart 2022 heeft aangetoond dat de schades evident en aantoonbaar uitsluitend een andere oorzaak hebben dan mijnbouwactiviteiten. Volgens de rechtbank heeft [appellant] onder verwijzing naar het tegenadvies van 10 december 2020 van Bosscher geen concrete aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusies van Verdoorn en Nabben.
33. [appellant] heeft op de zitting in hoger beroep toegelicht dat de aard van de scheuren en het moment waarop de scheurvorming is ontstaan, maken dat het niet is uit te sluiten dat de schade door mijnbouwactiviteiten is ontstaan. De woonboerderij bestaat al lang en de scheurvorming is pas na de aardbevingen opgetreden. [appellant] wijst verder op de rol van tussentijdse bodembewegingen, de ligging en de kwetsbaarheid van de woonboerderij voor het ontstaan van schades. Daarnaast is werking als oorzaak van het ontstaan van schades 29 en 48 niet aannemelijk, omdat er al lang een stabiel binnenklimaat is. [appellant] wijst ter ondersteuning van zijn betoog op de eerder ingediende tegenadviezen van Bosscher en Meiborg.
34. De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7 tot en met 8.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
35. De Afdeling voegt daaraan toe dat Verdoorn op de zitting navolgbaar heeft toegelicht dat schade die bestaat uit scheuren in de mortel waarmee eerdere scheuren zijn hersteld, herkenbaar is als krimpschade. [appellant] heeft hier onvoldoende tegenover gesteld.
36. Over de werking van hout heeft Verdoorn op de zitting navolgbaar toegelicht dat hout onder invloed van de relatieve luchtvochtigheid voortdurend krimpt en zwelt. Bij dat proces is de mate van krimp telkens iets groter dan de mate van zwellen. Ook hier heeft [appellant] onvoldoende tegenover gesteld.
37. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar het herziene advies en de daarop gegeven toelichting voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom voor de schades uitsluitend andere oorzaken dan bodembeweging door gaswinning zijn aangewezen. Het Instituut heeft daarnaast een aanvullende onderbouwing voor de weerlegging van het bewijsvermoeden gegeven. De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat het Instituut dit beoordelingskader mag hanteren. Zie de eerder genoemde uitspraak van 8 juni 2022, r.o. 88.
38. Volgens het Instituut is op de plaats van de woonboerderij een maximaal berekende trillingsnelheid van 2,98 mm/s (met een overschrijdingskans van 1%) opgetreden. Toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader leidt tot de conclusie dat de schades niet zijn veroorzaakt of verergerd door trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Op grond van de SBR Trillingsrichtlijn kan de kans op overbelasting door trillingen door aardbevingen, inclusief de verergering van een scheur door autonome zettingsschade, uitgesloten worden.
39. Het betoog van [appellant] dat het Instituut het cumulatieve effect van meer lichtere aardbevingen onderschat en miskent dat de schade kan zijn ontstaan door triggerwerking, slaagt niet. In de grenswaardes in de SBR Trillingsrichtlijn is zowel het risico op herhaalde trillingen als triggerwerking verdisconteerd. Het Instituut past op deze grenswaarden nog een veiligheidsafslag toe van een factor 1,5. Het Instituut stelt dat met deze factor ook in het geval van herhaalde trillingen of het risico op triggerwerking, voldoende veilige grenswaarden worden gehanteerd om uit te gaan van een kleinere kans dan 1%. In dit geval lag het trillingsniveau niet boven de grenswaarden die gelden voor een gevoelig gebouw, 5 mm/s (met een overschrijdingskans van 1%). [appellant] heeft niet voldoende onderbouwd dat het Instituut ook minder krachtige aardbevingen en de cumulatie van aardbevingen in de beoordeling had moeten betrekken. [appellant] heeft ook niet bestreden dat in de SBR Trillingsrichtlijn genoemde grenswaarden en toepassing van de veiligheidsfactor 1,5 het risico op triggerwerking voldoende is verdisconteerd.
40. Het betoog slaagt niet.
Nieuwe beslissing op bezwaar?
41. [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het Instituut een nieuw besluit op bezwaar moet nemen over de vraag of het bewijsvermoeden over schades 2 tot en met 6, 8, 10 tot en met 21, 23, 25 tot en met 28, 32 tot en met 34, 37 tot en met 43 en 49 tot en met 53 is weerlegd. Volgens [appellant] had de rechtbank moeten bepalen dat het Instituut een schadevergoeding toekent. Het Instituut heeft voldoende gelegenheid gehad om het bewijsvermoeden te weerleggen en moet daarom niet in de gelegenheid worden gesteld om nader bewijs te leveren, aldus [appellant].
42. De Afdeling stelt voorop dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde gronden beoordeelt of het bewijsvermoeden evident en aantoonbaar is weerlegd en dus of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan en zijn besluitvorming op de adviezen mocht baseren. Bij onvoldoende zekerheid of wegens het verloop van de procedure, kan de bestuursrechter partijen in de gelegenheid stellen nader bewijs te leveren. Ook kan de bestuursrechter een externe deskundige inschakelen om zich te laten voorlichten over de vraag of het Instituut aan zijn bewijslast heeft voldaan. Als echter met voldoende zekerheid vast staat dat uitsluitend een of meer andere oorzaken dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten de schade hebben doen ontstaan en de aangevoerde beroepsgronden in zoverre dus falen, is er geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen of de aanvrager opnieuw in de gelegenheid te stellen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan te dragen. Omgekeerd zal de bestuursrechter ook het Instituut geen gelegenheid bieden nader bewijs aan te dragen, als met voldoende zekerheid vaststaat dat het Instituut niet zal slagen in de weerlegging van het bewijsvermoeden. De bestuursrechter zal in beide gevallen dan een oordeel geven over de weerlegging van het bewijsvermoeden. Zie de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631 onder 94.
43. In dit geval heeft de rechtbank over schade 50 (een gescheurde vloertegel bij het raamkozijn en één bij het raam ter plaatse van de douche) en schade 51 (scheuren in twee vloertegels in de kelder) overwogen dat in het herziene advies en in het in beroep overgelegde nadere advies van 23 maart 2022 verschillende oorzaken van de scheuren naar voren zijn gebracht. In het herziene advies wordt het ontbreken van een flexibele voeg en het uitzetten en krimpen van materialen genoemd, terwijl in het nadere advies erop is gewezen dat alle scheuren zwaar vervuild zijn en is krimp van de betonvloer die niet door de tegels kan worden gevolgd als autonome oorzaak aangewezen. Het is volgens de rechtbank onvoldoende inzichtelijk hoe het nadere advies zich verhoudt tot het herziene adviesrapport. Daarom heeft zij het Instituut opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen over schades 50 en 51.
44. Voor de schades buiten (2 tot en met 6, 8, 10, 11 tot en met 21, 23, 25, 26 en 33) en binnen (27, 28, 32, 34, 37 tot en met 43, 49, 52 en 53) is in het herziene advies de ongelijke zetting van de fundering door onvoldoende stijfheid en onvoldoende draagkracht van de ondergrond als autonome schadeoorzaak aangewezen. Deze conclusie is onderschreven in het besluit van 28 juli 2021 en het daaraan ten grondslag liggende advies van de bezwaaradviescommissie. Volgens de rechtbank heeft [appellant] concrete aanknopingspunten voor twijfel aangevoerd. De rechtbank is van oordeel dat de conclusie in het herziene advies onvoldoende wordt gedragen door de inhoud van het rapport van Archipunt, terwijl dit rapport wel ten grondslag ligt aan deze conclusie. Volgens de rechtbank is daarmee niet voldoende inzichtelijk gemaakt waarom het rapport van Archipunt kan leiden tot de in het herziene advies getrokken conclusie.
45. De Afdeling acht dit oordeel niet onbegrijpelijk. Voor de rechtbank stond niet met voldoende zekerheid vast dat het Instituut niet zal slagen in de weerlegging van het bewijsvermoeden. Daarom heeft de rechtbank het Instituut in de gelegenheid gesteld opnieuw te besluiten over de schades. Zij is daarmee niet getreden buiten de beoordelingsruimte die haar toekomt bij de wijze van afdoening van het geschil. Hoewel de Afdeling de zorgen van [appellant] over de duur van de procedure begrijpt, ziet zij daarin onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de rechtbank destijds het geschil anders had moeten beslechten.
46. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
47. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
48. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
299-1120