Uitspraak
202306314/1/A3.
Datum uitspraak: 19 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
2. Centavos Investment B.V., gevestigd te Groningen,
3. [appellant sub 3], wonend te Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 10 augustus 2023 in zaken nrs. 22/4363 en 22/4369 in de gedingen tussen:
Centavos en [appellant sub 3]
en
het college.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 23 december 2021 heeft het college aanvragen om omgevingsvergunningen van Centavos en [appellant sub 3] afgewezen.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 14 oktober 2022 heeft het college de door Centavos en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 augustus 2023 heeft de rechtbank de door Centavos en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 14 oktober 2022 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op de bezwaren te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Centavos en [appellant sub 3] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Centavos en [appellant sub 3] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een zienswijze gegeven.
Bij besluit van 9 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van Centavos en [appellant sub 3] opnieuw ongegrond verklaard.
Centavos en [appellant sub 3] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 9 oktober 2023.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.D. Polak, advocaat te Groningen, en mr. C.T. Brontsema, Centavos, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellant sub 3], allebei bijgestaan door mr J.L. Baar, advocaat te Arnhem, en mr. A.S. Schollaardt, advocaat te Laren, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Centavos en [appellant sub 3] hebben het college verzocht omgevingsvergunningen te verlenen voor de uitbreiding van magazijnruimte en verbouwing van een woning in Groningen. Het college heeft de vergunningen niet verleend, omdat het van mening is dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen mede gebruikt zullen worden om strafbare feiten te plegen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob.
2. Volgens het college blijkt dat uit een advies van het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) van 28 juni 2021, dat is aangevuld op 20 december 2021. In dat advies staat opgenomen dat Centavos in 2013 twee boetes opgelegd heeft gekregen voor het in strijd handelen met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr). Daarnaast staat in het advies dat een ernstig vermoeden bestaat dat [appellant sub 3] zich schuldig heeft gemaakt aan het handelen in strijd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in de periode van 23 juni 2014 tot en met in ieder geval 29 augustus 2016 en op 9 januari 2018. Verder is [appellant sub 3] veroordeeld voor het overtreden van de Wet milieubeheer, gepleegd op 6 januari 2012 en bestaat het ernstige vermoeden dat hij zich op 4 januari 2012 schuldig heeft gemaakt aan het handelen in strijd met de Wet milieubeheer. Ook bestaat een ernstig vermoeden dat Centavos zich schuldig heeft gemaakt aan het handelen in strijd met de Wabo op 5 november 2021.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde omgevingsvergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het college moet daarom binnen zes weken na de uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren van Centavos en [appellant sub 3] nemen.
Hoger beroep en incidenteel hoger beroep
4. Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de besluiten van 14 oktober 2022 beter gemotiveerd moeten worden. Centavos en [appellant sub 3] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld omdat zij van mening zijn dat geen sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband en dat de strafbare feiten niet ten grondslag mochten worden gelegd aan de besluitvorming. In hun incidenteel hoger beroep hebben Centavos en [appellant sub 3] onder meer aangevoerd dat het college de omgevingsvergunningen niet had mogen weigeren omdat geen zakelijk samenwerkingsverband bestaat en omdat niet is voldaan aan het samenhangcriterium. Deze onderdelen van het incidenteel hoger beroep zijn het meest verstrekkend. Daarom zal de Afdeling eerst het incidenteel hoger beroep van Centavos en [appellant sub 3] bespreken en daarna het hoger beroep van het college.
Zakelijk samenwerkingsverband
5. Centavos en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een actueel zakelijk samenwerkingsverband bestaat tussen hen. De rechtbank heeft in de uitspraak van 10 augustus 2023 daarover het volgende geoordeeld:
"6.2 In het Bibob-advies is uitgegaan van de volgende gegevens:
— [appellant sub 3] is sinds 15 februari 2017 100% certificaathouder van Stichting MMB.
— Stichting MMB is sinds 15 februari 2017 enig aandeelhouder van [bedrijf].
— [bedrijf] is sinds 31 december 2008 50% aandeelhouder van Centavos Investment B.V.
— Centavos Investment B.V. is sinds 4 oktober 2010 bestuurder en sinds 27 december 3017 enig aandeelhouder van Centavos Investment II B.V.
Volgens het Bureau volgt uit artikel 9 van de Akte van Certificering van de aandelen dat als één persoon alle certificaten houdt, deze decertificering van de aandelen kan verlangen. [appellant sub 3] houdt alle certificaten van de stichting MMB wat betekent dat hij onmiddellijke zeggenschap heeft over [bedrijf] en daarmee ook over Centavos Investment B.V. Daardoor maakt hij deel uit van het concern waartoe Centavos Investment B.V., stichting MMB, [bedrijf] en Centavos II B.V. behoren. Op basis van deze gegevens is het college onder overname van het Bibob-advies tot de conclusie gekomen dat ook in de huidige situatie nog sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband.
6.3 De rechtbank overweegt als volgt. Anders dan eisers stellen, valt uit de uitspraak van de Afdeling niet af te leiden dat in de huidige situatie geen sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant sub 3] en Centavos Investment B.V. De Afdeling heeft weliswaar in haar uitspraak overwogen dat het zakelijk samenwerkingsverband formeel was verbroken, maar aan het besluit dat ter beoordeling aan de Afdeling voorlag was een ander advies van het Bureau en waren andere gegevens ten grondslag gelegd. Eisers hebben die gegevens niet betwist en ook niet betwist dat op basis van die gegevens mocht worden aangenomen dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college ervan uit mocht gaan dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant sub 3] en Centavos Investment B.V. Dit betekent dat de door [appellant sub 3] en Centavos Investment B.V. gepleegde feiten in beginsel in beide dossiers door het college mochten worden betrokken. Dat, zoals is aangevoerd, niet blijkt dat Centavos Investment B.V. enige invloed heeft op of bemoeienis heeft met de bouwactiviteiten rondom de privéwoning van [appellant sub 3] maakt dat niet anders."
5.1. Volgens Centavos en [appellant sub 3] is het samenwerkingsverband in 2017 verbroken. [appellant sub 3] is nog slechts middellijk certificaathouder en dus winstgerechtigd, maar hij heeft geen zeggenschap over Centavos. Dat het zakelijk samenwerkingsverband is verbroken, moet tot gevolg hebben dat de feiten zoals die gelden van [appellant sub 3], niet mogen meewegen ten aanzien van Centavos en vice versa. Dat het zakelijk samenwerkingsverband is verbroken, volgt volgens hen ook uit de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2450. Inmiddels is het tijdsverloop dusdanig, dat de conclusie dat het zakelijke samenwerkingsverband te kort geleden was verbroken in dit geval niet meer kan gelden.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 20 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4759, moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.
5.3. De Afdeling is het eens met wat de rechtbank heeft geoordeeld over het zakelijk samenwerkingsverband en voegt daar het volgende aan toe. Artikel 3, vierde lid, van de Wet Bibob bepaalt dat ook in gevallen waarin indirecte zeggenschap bestaat, de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. Weliswaar houdt [appellant sub 3] de certificaten van Stichting MMB en heeft hij daarmee op dit moment geen directe zeggenschap over de bedrijfsvoering van Centavos, maar ter zitting is besproken dat de certificaten op elk moment kunnen worden omgezet in aandelen, waardoor [appellant sub 3] ook stemgerechtigd is. Dat betekent dat [appellant sub 3] indirect zeggenschap heeft of kan hebben over de bedrijfsvoering van Centavos en zij dus in relatie staan tot elkaar en de strafbare feiten. De verwijzing van Centavos en [appellant sub 3] naar de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 kan hen niet baten, omdat in die uitspraak niet een oordeel is gegeven over het zakelijk samenwerkingsverband tussen Centavos en [appellant sub 3], zoals die in deze zaak is vormgegeven met [appellant sub 3] als certificaathouder.
5.4. Het betoog van Centavos en [appellant sub 3] slaagt dan ook niet.
Samenhangcriterium
6. Centavos en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het standpunt kon innemen dat voldoende samenhang bestaat tussen de strafbare feiten en de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunningen zijn aangevraagd. Volgens Centavos en [appellant sub 3] bestaat geen samenhang tussen die strafbare feiten en de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd. Bij het verbouwen van een privéwoning bestaat geen verplichting om aangifte te doen van omzetbelasting. De strafbare feiten staan in een te ver verwijderd verband van de activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, aldus Centavos en [appellant sub 3].
6.1. De rechtbank heeft over het samenhangcriterium, voor zover relevant, het volgende geoordeeld:
"7.3.1. Ten aanzien van het handelen in strijd met de Awr overweegt de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat is voldaan aan het samenhangcriterium. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen is sprake van overtredingen van de belastingwetgeving die specifiek samenhingen met de realisatie en het gebruik van een bouwwerk. Hierbij is niet van belang of het gaat om een bouwwerk van een bedrijf of een bouwwerk van een privépersoon. In zoverre kunnen deze fiscale feiten ook aan eiser worden tegengeworpen. […]"
6.2. Om een relatie tot strafbare feiten vast te stellen, moet worden beoordeeld of die strafbare feiten samenhangen met de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Van activiteiten die samenhangen met die waarvoor de beschikking is gevraagd, kan worden gesproken als het gaat om activiteiten die in elkaars verlengde liggen. Vergelijk daarvoor de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 december 2023.
6.3. Wat de verbouwing van de privéwoning betreft oordeelt de Afdeling dat de overtredingen van de Awr in dit geval in een te ver verwijderd verband staan met de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Het gaat daarbij om het (gedeeltelijk) niet tijdig betalen van de omzetbelasting in 2013. De Afdeling ziet niet in op welke wijze deze overtredingen in het verlengde liggen van de verbouwing van de privéwoning. Verder heeft Centavos op 5 november 2021 een last onder dwangsom opgelegd gekregen voor het zonder vergunning realiseren van twee zelfstandige appartementen. Ook hiervan is de Afdeling van oordeel dat deze overtredingen in een te ver verwijderd verband staan, omdat deze overtredingen in de zakelijke sfeer zijn gepleegd. De overtredingen van de Awr en de overtreding van 5 november 2021 mogen dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan de weigering om de omgevingsvergunning voor de verbouwing van de privewoning te weigeren.
Wat de overige overtredingen van de Wabo en de Wet milieubeheer betreft is de Afdeling van oordeel dat die samenhangen met de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning voor de privéwoning is aangevraagd. Het zonder vergunning realiseren van een tuinhuis en een dakkapel zijn bij uitstek activiteiten die in het verlengde liggen van de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning voor de privéwoning is aangevraagd. Daarnaast kunnen met een omgevingsvergunning ook overtredingen worden gepleegd van de Wet milieubeheer.
6.4. Het betoog slaagt in zoverre.
6.5. Wat betreft de omgevingsvergunning die Centavos heeft aangevraagd voor de uitbreiding van magazijnruimte, is de Afdeling van oordeel dat alle overtredingen in het verlengde liggen van de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Met die vergunning kunnen immers dezelfde overtredingen worden gepleegd. Dat geldt dus ook voor de overtredingen van de Awr, zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 17 juli 2019, en de overtreding van 5 november 2021, die Centavos heeft gepleegd.
6.6. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Ernst van de feiten
7. De rechtbank heeft over de ernst van de feiten als volgt geoordeeld:
"7.3.4. Echter, zoals eisers aanvoeren is sinds het plegen van de Awr-feiten inmiddels 10 jaar verstreken. Het college heeft niet voldoende onderbouwd dat deze feiten gelet op het tijdsverloop nog steeds de conclusie kunnen dragen dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. De overtredingen van de Wabo en Wm zijn grotendeels ook niet recent van aard. Bovendien kunnen die feiten niet zelfstandig een weigering van de vergunning op de b-grond dragen, zoals eerder door de Afdeling is overwogen [in de uitspraak van 17 juli 2019]. De rechtbank merkt hierbij op dat het besluit dat bij de Afdeling voorlag dateert van 2017. Er kan daarom niet enkel op grond van de Afdelingsuitspraak worden gesteld dat dezelfde feiten ook ten tijde van de voorliggende bestreden besluiten in 2022 nog steeds een weigering op grond van de b-grond rechtvaardigen. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom onvoldoende gemotiveerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten."
7.1. In hoger beroep betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij onvoldoende heeft gemotiveerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. De rechtbank heeft daartoe volgens het college ten onrechte overwogen dat sinds het plegen van de Awr-feiten inmiddels 10 jaar zijn verstreken en ook de overtredingen van Wabo en Wm grotendeels niet recent van aard zijn. Bovendien dateert het meest recente feit van 5 november 2021. Deze feiten kunnen volgens het college nog steeds het standpunt dragen dat deze feiten in samenhang bezien, gelet op het structurele karakter daarvan, ernstig zijn. Het college wijst er daarbij op dat de twee Awr-feiten in combinatie met betrekkelijk lichte overtredingen van de Wet bodembescherming en Wm zijn tegengeworpen bij weigering van een vergunning in 2017. Die afwijzing heeft in hoger beroep bij de de Afdeling standgehouden in de uitspraak van 17 juli 2019, aldus het college.
7.2. Centavos en [appellant sub 3] betogen daarentegen dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, omdat de feiten grotendeels niet recent van aard zijn, onvoldoende gemotiveerd is waarom die feiten de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van ernstig gevaar. Volgens hen had de rechtbank echter verder moeten gaan en moeten oordelen dat de feiten in zijn geheel niet ten grondslag mochten worden gelegd aan in de gevaarsconclusie, aldus Centavos en [appellant sub 3].
7.3. De Afdeling is van oordeel dat Centavos en [appellant sub 3] dit terecht betogen. De feiten zijn namelijk niet zodanig ernstig, ook niet in samenhang bezien, dat dit de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. De overtreding van [appellant sub 3] van de Wet milieubeheer betreft een feit uit januari 2012, waarbij restanten hout werden verbrand en is naar het oordeel van de Afdeling te lang geleden om nog te kunnen tegenwerpen. De overtreding op 5 november 2021 van de Wabo door Centavos betreft het zonder vergunning realiseren van twee zelfstandige appartementen. Het betreft een overtreding in de zakelijke sfeer en voor de activiteit is later alsnog een vergunning verleend. Voor de overtredingen van [appellant sub 3] van de Wabo voor het zonder vergunning plaatsen van een dakopbouw zijn lasten onder dwangsom opgelegd, maar het college heeft geconstateerd dat de lasten niet zijn overtreden. Ter zitting heeft [appellant sub 3] bovendien onweersproken verklaard dat, nadat de lasten waren opgelegd, de bouwwerkzaamheden zijn gestopt. Ook voor de overtreding op 9 januari 2018 van de Wabo door [appellant sub 3] voor het zonder vergunning plaatsen van een tuinhuisje is een last onder dwangsom opgelegd, waarna de werkzaamheden direct zijn stopgezet. Nadat daarvoor vergunning is verkregen, is het tuinhuisje alsnog geplaatst. Het college heeft bovendien ter zitting verklaard dat de overtredingen op zichzelf bezien niet ernstig zijn.
Ten aanzien van de uitbouw van het magazijn, voegt de Afdeling aan dit oordeel toe dat de Awr-feiten te lang geleden zijn gepleegd om nog te kunnen tegenwerpen. Niet is gebleken dat deze of vergelijkbare feiten opnieuw zijn gepleegd en dat nog sprake zou zijn van een structureel karakter, dat maakt dat deze feiten daarom ten grondslag konden worden gelegd aan de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen.
Mede gelet op het feit dat er sprake is van grotendeels oude feiten, die met uitzondering van de Awr feiten gering van ernst zijn, is de Afdeling van oordeel dat, ook als deze feiten worden bezien in samenhang, die feiten niet de conclusie kunnen dragen dat sprake is van ernstig gevaar dat de omgevingsvergunningen zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dat Centavos en [appellant sub 3] in het verleden vaker overtredingen hebben gepleegd, laat onverlet dat deze overtredingen onvoldoende ernstig zijn om, ook in samenhang, die conclusie te kunnen rechtvaardigen.
7.4. Het betoog van het college slaagt niet. Het betoog van Centavos en [appellant sub 3] slaagt.
7.5. Het voorgaande betekent dat het college de aanvragen voor een omgevingsvergunning niet mocht weigeren op grond van de Wet Bibob. Het college moet de aanvragen dan ook in behandeling nemen en, als er geen andere wettelijke beletselen zijn, de vergunning verlenen.
Conclusie over het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep
8. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Omdat het incidenteel hoger beroep van Centavos en [appellant sub 3] slaagt, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd, voor zover daarbij het college is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank had namelijk moeten bepalen dat ook de besluiten van 23 december 2021 werden herroepen en dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 14 oktober 2022. De Afdeling zal dat alsnog bepalen.
Het besluit van 9 oktober 2023
9. Het besluit van 9 oktober 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat met de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank van 10 augustus 2023 aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen, zal de Afdeling dit besluit eveneens vernietigen.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Groningen ongegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Centavos Investment B.V. en [appellant sub 3] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 augustus 2023 in zaken nrs. 22/4363 en 22/4369, voor zover daarbij het college van burgemeester en wethouders van Groningen is opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak nieuwe besluit op bezwaar te nemen;
IV. herroept de besluiten van 23 december 2021, kenmerken: 8815703 en 8815678;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de door de rechtbank Noord-Nederland vernietigde besluiten van 14 oktober 2022;
VI. vernietigt het besluit van 9 oktober 2023, kenmerk: 9739840;
VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Groningen een griffierecht van € 548,- wordt geheven;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij Centavos Investment B.V. en [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij Centavos Investment B.V. en [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Renkema
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
1071