Uitspraak
202203236/1/R3.
Datum uitspraak: 26 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 april 2022 in zaak nr. 18/115 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij brief van 30 juni 2017 heeft [appellante] het college verzocht om handhavend op te treden in verband met de in haar woning geïnstalleerde warmteterugwinning balansventilatie installatie (hierna: WTW-installatie) en vanwege de geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten onder haar woning aan de [locatie] in Rotterdam.
Bij brief van 19 december 2017 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op haar verzoek om handhavend op te treden.
Op 4 januari 2018 heeft [appellante] beroep ingesteld bij de rechtbank wegens het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek om handhavend op te treden en de rechtbank verzocht de hoogte van de door het college aan haar verbeurde dwangsom vast te stellen.
Bij besluit van 17 januari 2018 heeft het college het door [appellante] ingediende verzoek om handhavend op te treden afgewezen.
Bij uitspraak van 15 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard en dat met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd. Ook heeft de rechtbank een door het college verbeurde dwangsom vastgesteld. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 17 januari 2018 ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 7 januari 2025, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en A. Vonk, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Havensteder, vertegenwoordigd door mr. T.J.J. Slegers, advocaat te Eindhoven, als partij gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend en partijen in de gelegenheid gesteld te reageren op het verweerschrift van het college. [appellante] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Stichting Havensteder heeft vervolgens gereageerd op die reactie.
De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 10 juni 2025, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman en A. Vonk, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Havensteder, vertegenwoordigd door mr. T.J.J. Slegers, advocaat te Eindhoven, als partij gehoord.
[appellante] heeft verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (namens deze: de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie en Veiligheid; hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving ziet mede op de Wabo en is gedaan op 30 juni 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
Inleiding
2. [appellante] is eigenaar van het appartement aan de [locatie] in Rotterdam. Dit appartement maakt onderdeel uit van een appartementencomplex aan de Bergsingel in Rotterdam en is gelegen op de eerste verdieping boven de gemeenschappelijke ruimten. Het college heeft bij besluit van 20 oktober 2004 aan [bedrijf] een bouwvergunning (tegenwoordig: omgevingsvergunning) verleend voor de bouw van dit appartementencomplex bestaande uit 139 woningen, een wijkzorgvoorziening en een parkeergarage.
Deze zaak gaat over het verzoek van [appellante] aan het college om handhavend op te treden, omdat volgens haar het appartementencomplex, waaronder haar woning, niet volledig overeenkomstig de verleende bouwvergunning is gebouwd. Ook is er volgens haar strijd met het Bouwbesluit 2003. Het college heeft bij besluit van 17 januari 2018 haar verzoek om handhavend op te treden afgewezen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak dit besluit in stand gelaten en haar beroep tegen dit besluit ongegrond verklaard. [appellante] is het daar niet mee eens en heeft daarom hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
3. Ook heeft [appellante] verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Het oordeel van de Afdeling
4. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit van 17 januari 2018 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dit besluit vernietigen voor zover het college daarin niet heeft geconstateerd dat de WTW-installatie in afwijking van de bouwvergunning is geplaatst. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van dit besluit in stand te laten.
5. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak ook dat het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegewezen.
De Afdeling licht hierna toe waarom zij tot dit oordeel komt.
Waarom is het handhavingsverzoek gedaan?
6. [appellante] heeft het college verzocht om handhavend op te treden, vanwege de ventilatiecapaciteit en de geluidproductie van de in haar woning geïnstalleerde WTW-installatie. De ventilatiecapaciteit van de WTW-installatie is volgens haar niet voldoende. Ook is de zogenoemde 50%-regel in artikel 3.53 van het Bouwbesluit 2003 volgens haar niet juist toegepast. Verder maakt de WTW-installatie te veel en een te hoog geluid waardoor er geluidhinder van de installatie wordt ondervonden in de woning. Ook is er volgens [appellante] in de woning geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten onder haar woning die onder meer door het gebruik van de deuren van de gemeenschappelijke ruimten wordt veroorzaakt.
7. [appellante] heeft haar klachten over de WTW-installatie als het gaat om de capaciteit van de installatie en de daarvan ondervonden geluidhinder eerder aan het College van Arbiters van de Stichting Garantie-Instituut Woningbouw (hierna: GIW) voorgelegd. Dit heeft geleid tot het arbitraal vonnis van 16 februari 2011. [appellante] heeft de rechtbank verzocht dit vonnis te vernietigen. In het vonnis van de rechtbank van 8 november 2017 is haar vordering afgewezen.
Haar klachten over de geluidhinder vanwege dichtvallende deuren en andere geluiden afkomstig uit de gemeenschappelijke ruimten onder haar appartement heeft zij eerder voorgelegd aan de Raad van Arbitrage voor de bouw. Dit heeft geleid tot het scheidsrechtelijk vonnis van 13 januari 2011.
Wat ligt in deze procedure ter beoordeling voor aan de Afdeling?
8. Ter beoordeling staat of de aangevallen uitspraak in stand kan blijven gelet op de door [appellante] aangevoerde hoger beroepsgronden. In de kern begrijpt de Afdeling die zo dat in deze uitspraak ingaan wordt op de volgende vragen:
- kan de rechtbank worden gevolgd in zijn oordeel dat er geen sprake is van een overtreding als het gaat om de ondervonden geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten?
- kan de rechtbank worden gevolgd in zijn oordeel dat het college als het gaat om de in de woning aan de [locatie] geïnstalleerde WTW-installatie redelijkerwijs van handhaving heeft kunnen afzien?
Ook staat ter beoordeling het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
8.1. In deze procedure staat niet ter beoordeling de inhoud van de onder 7 genoemde vonnissen en of daar juiste uitvoering aan is gegeven. Wat daarover naar voren is gebracht, blijft daarom buiten beschouwing.
8.2. Ook blijft de beroepsgrond van [appellante] over de door haar gestelde strijdigheid met het bestemmingsplan als het gaat om de hoogte van het appartementencomplex op de hoek van de Bergsingel met de Berkselaan en de daarin opgenomen parkeereis buiten beschouwing. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. In het handhavingsverzoek gaat [appellante] niet in op de strijdigheid met het bestemmingsplan als het gaat om de hoogte van het appartementengebouw en het aantal gerealiseerde parkeerplaatsen.
Haar handhavingsverzoek gaat verder ook niet over de geluidhinder afkomstig van de boven haar woning gelegen woning en of de toereikendheid van de vloer tussen die woningen. Zodat ook deze beroepsgrond buiten beschouwing blijft.
Voor zover [appellante] betoogt dat effectieve geschilbeslechting en proceseconomie nopen deze beroepsgronden mee te nemen in deze procedure, omdat zij anders een nieuw handhavingsverzoek zou kunnen doen over materieel hetzelfde geschil en daarbij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962, volgt de Afdeling dit betoog niet. De situatie in de uitspraak van 18 mei 2011 doet zich niet voor. Er is hier namelijk geen sprake van een andere belanghebbende die hetzelfde handhavingsverzoek als [appellante] zou kunnen indienen, zoals in de uitspraak van 18 mei 2011 het geval is. Het gaat hier om een uitbreiding van het handhavingsverzoek, zodat ook geen sprake is van materieel hetzelfde geschil. Verder is het juist zoals [appellante] naar voren heeft gebracht dat het college ook ambtshalve een besluit tot handhaving kan nemen en niet alleen op een verzoek daartoe, maar dat heeft het college hier niet gedaan.
De geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten
9. [appellante] voert aan dat de ondervonden geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten bestaat uit het slaggeluid van dichtvallende deuren, loop- en sleepgeluiden in de gemeenschappelijke ruimten, het slaggeluid van het stoten van de 6 rolcontainers tegen betegelde wanden en of tegen elkaar, het naar binnen en buiten rijden van die vuilcontainers en slaggeluid van dichtvallende containerdeksels. Ter onderbouwing dat sprake is van geluidhinder verwijst [appellante] onder meer naar het in haar opdracht door Peutz opgestelde rapport van 24 maart 2009, het vonnis van de Raad van Arbitrage voor de bouw van 13 januari 2011 en e-mailcorrespondentie met een andere bewoonster over de ervaren geluidhinder en klachten van mede-bewoners.
[appellante] betoogt dat de ondervonden geluidhinder in haar woning is te verklaren doordat bij de bouw van het appartementencomplex een ontoereikende vloer is aangebracht tussen haar woning en de gemeenschappelijke ruimten onder haar woning. Daarnaast voldoet de geplaatste woningtoegangsdeur niet aan de voorschriften in de bouwvergunning. Beide aspecten heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend.
Hierna gaat de Afdeling in op wat zij in dit kader heeft aangevoerd.
- Vloer tussen de woning en de gemeenschappelijke ruimten
9.1. Over de vloer tussen haar woning en de gemeenschappelijke ruimten voert [appellante] aan dat er een massieve betonvloer van ten minste 800 kg/m2 ter bescherming van de woonfunctie tegen contactgeluid van andere ruimten bij het bouwen in acht had moeten worden genomen. Een dergelijke vloer is volgens haar noodzakelijk om de in artikel 3:19 en Pro tabel 3:17 van het Bouwbesluit 2003 voor verdiepingsvloeren van nieuwe appartementengebouwen opgenomen minimale vereiste isolatie-index voor luchtgeluid van 0 dB en isolatie-index voor contactgeluid van +5 dB te behalen. Bij de bouw is volgens [appellante] echter een veel lichtere vloer toegepast, namelijk een vloer van 750 kg/m2 bestaande uit een vloerdikte van 280 mm en 50 mm afwerklaag. Volgens het Praktijkboek Bouwbesluit 2003 kan van een vloer met een lager gewicht dan 800 kg/m2 niet worden verwacht dat de vereiste contactgeluidisolatie zal worden gehaald. Volgens [appellante] stond bij aanvang van de bouw al vast dat de vloer niet de minimale vereiste isolatie-index voor contactgeluid zou halen, zodat de bouwvergunning had moeten worden geweigerd. De omstandigheid dat in de bouwvergunning de isolatie-index niet van toepassing is geacht op de vloer tussen haar woning en de gemeenschappelijke ruimten en bedrijfsruimten betekent volgens haar ook niet dat niet aan het Bouwbesluit 2003 hoeft te worden voldaan. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het appartement zoals destijds is vergund mocht worden gebouwd en dat het legaal is. Volgens [appellante] is in strijd met de bouwvergunning en het Bouwbesluit gebouwd en is voor de afwijking ook geen vergunning verleend. Het college had daarom moeten handhaven op grond van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
9.2. Op grond van artikel 1b, eerste lid van de Woningwet is het verboden een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, zoals de door [appellante] genoemde voorschriften in het Bouwbesluit 2003. Dit verbod geldt echter niet wanneer een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk dit uitdrukkelijk toestaat.
9.3. Het college heeft op 20 oktober 2004 een bouwvergunning verleend voor de bouw van het appartementengebouw aan de Bergsingel. Aan die bouwvergunning zijn voorschriften verbonden. [appellante] doelt met haar betoog op het onderdeel geluidwering tussen ruimten in andere gebruiksfunctie in voorschrift 5 van die vergunning. Daarin staat onder andere het volgende:
"Teneinde te kunnen beoordelen of bij uitvoering van het bouwwerk wordt voldaan aan de in het Bouwbesluit gestelde eisen en de aan deze beschikking verbonden voorwaarden, dienen de navolgende bouwfysische nadere gegevens en bescheiden (zoals berekeningen, tekeningen en (test)rapporten, uiterlijk 3 weken voor aanvang van de desbetreffende onderdelen, ter goedkeuring bij het Bouwtoezicht worden aangeboden. Met de uitvoering van de desbetreffende onderdelen mag geen aanvang worden gemaakt alvorens daaraan door bouwtoezicht goedkeuring is gehecht. Het betreft hier […] aantonen dat met de gegeven vloerdikte een massa van ten minste 800 kg/m2 wordt bepaald ter controle geluidsisolatie-eis tussen boven elkaar gelegen woningen".
9.4. Zoals ook de rechtbank onder 8.2.1 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen is de bouwvergunning onherroepelijk geworden. Er moet daarom van de rechtmatigheid daarvan worden uitgegaan. In deze procedure kan dus niet meer aan de orde komen dat de bouwvergunning niet deugt, omdat het daarin opgenomen voorschrift over de vloerdikte ter controle van de geluidisolatie-eis voor boven elkaar gelegen woningen niet ook geldt voor de vloer tussen de woning van [appellante] en de daaronder gelegen gemeenschappelijke ruimten. Ook kan niet aan de orde komen dat de bouwvergunning had moeten worden geweigerd.
9.5. Nu voorschrift 5 geen betrekking heeft op de vloer tussen de woning van [appellante] en de daaronder gelegen gemeenschappelijke ruimten, heeft het college de in de aanvraag genoemde vloerdikte uitdrukkelijk toegestaan.
Gelet op wat hiervoor onder 9.2 is overwogen, is een rechtstreekse toets aan de door [appellante] in dit verband genoemde voorschriften in het Bouwbesluit 2003 niet aan orde. Getoetst moet worden of de vloer overeenkomstig de verleende bouwvergunning is gerealiseerd. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten dat die vloer niet overeenkomstig de bouwvergunning zou zijn gerealiseerd. Dit was blijkens de aangevallen uitspraak eerder ook niet in geschil tussen partijen.
Het betoog slaagt niet.
- Woningtoegangsdeur
9.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de geplaatste woningtoegangsdeur niet voldoet aan het voorschrift in de bouwvergunning. De deur heeft volgens [appellante] feitelijk namelijk een dikte van 3,8 cm in plaats van 5 cm, zoals is voorgeschreven. Ook is de deur niet van massief hout, maar zijn er 8 horizontale glasvensters ingebracht. Zij verwijst daarvoor naar een foto van de betreffende deur die zij heeft overgelegd. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte alleen de bevestiging van de deur beoordeeld en niet of de deur in overeenstemming is met de verleende bouwvergunning. De rechtbank heeft volgens haar niet onderkend dat de eisen en normen in de bouwvergunning zijn gesteld ter geluidwering en daarmee ter bescherming tegen geluid.
9.7. De Afdeling stelt vast dat [appellante] in haar reactie op het verweerschrift haar beroepsgrond over de dikte van de woningtoegangsdeur heeft ingetrokken. Verder overweegt de Afdeling dat [appellante] terecht heeft aangevoerd dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak alleen een oordeel heeft gegeven over de bevestiging van de woningtoegangsdeur. Dit leidt echter gelet op het hierna volgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Over de woningtoegangsdeur is in het door [appellante] bedoelde onderdeel details en gegevens van de woningtoegangsdeur (nabij gemeenschappelijke verkeersruimte) van vergunningvoorschrift 5 het volgende opgenomen: "[…] deur 25 kg/m2 (massief hout met een dikte van circa 50 mm […])". Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, kan daaruit niet worden afgeleid dat er geen vensters in de deur mogen zitten, mits de deur voldoet aan de in het vergunningvoorschrift opgenomen zwaarte en dikte van deur. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten dat de woningtoegangsdeur niet overeenkomstig de bouwvergunning zou zijn geplaatst.
Het betoog slaagt niet.
Deelconclusie: geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten?
9.8. Omdat gelet op het voorgaande er geen aanknopingspunten zijn dat de vloer tussen de woning en de gemeenschappelijke ruimten en de woningtoegangsdeur niet overeenkomstig de verleende bouwvergunning zijn gebouwd is er geen overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden als het gaat om de geluidhinder vanuit de gemeenschappelijke ruimten.
Het betoog slaagt niet.
De WTW-installatie
10. De rechtbank heeft de Stichting advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) als deskundige benoemd voor het doen van een onderzoek naar de in de woning van [appellante] geplaatste WTW-installatie. De STAB heeft haar bevindingen neergelegd in een concept-advies en partijen gelegenheid gegeven daarop te reageren. Vervolgens heeft de STAB op 20 mei 2021 een advies uitgebracht. In het STAB-advies is - samengevat weergegeven - het volgende opgenomen. De uitvoering van de toevoerpunten in de woonkamer/keuken en de plaatsing/positie van de WTW-installatie wijken af van de verleende bouwvergunning. Bij plaatsing voldeed de WTW-installatie aan de minimale eis voor luchtverversing overeenkomstig de artikelen 3.46 tot en met 3.48 van het Bouwbesluit 2003. De WTW-installatie kan alleen in de hoogste stand voldoen aan de minimale ventilatie-eis uit het Bouwbesluit 2003. Op basis van het ventilatieontwerp en ervan uitgaande dat de inregelmeting bij oplevering correct is uitgevoerd, is er geen noodzaak tot het hanteren van de zogenoemde 50%-regel als neergelegd in artikel 3.53, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003. Dit volgt volgens het STAB-advies uit de door ingenieursbureau ABT B.V. gemaakte berekening die als bijlage bij het STAB-advies is gevoegd. Volgens het STAB-advies is verder voldoende aannemelijk dat de geluidbelasting van de WTW-installatie na plaatsing hoger was dan 30 dB(A). In het STAB-advies staan voorstellen om de geluidhinder vanwege de WTW-installatie terug te dringen.
10.1. [appellante] betoogt dat het college bevoegd is handhavend op te treden, omdat de uitvoering van de toevoerpunten in de woonkamer/keuken en de plaatsing/positie van de WTW-installatie afwijken van de bouwvergunning. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte de conclusie getrokken dat het college desondanks redelijkerwijs van handhavend optreden heeft kunnen afzien. De rechtbank heeft volgens [appellante] zich niet mogen baseren op het STAB-advies en het daaraan ten grondslag gelegde rapport van ABT. Hierna gaat de Afdeling op wat zij in dit kader heeft aangevoerd.
- Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de STAB
10.2. [appellante] betoogt dat het STAB-advies niet deugdelijk is, omdat het is gebaseerd op onderzoeksbevindingen en conclusies van ABT. ABT is volgens [appellante] een commercieel bedrijf dat zich in de bouwwereld in Nederland profileert, daarin opereert en op grote schaal haar diensten aan diverse grote bouwprojecten verleend. Het rapport van ABT is volgens haar daarom niet objectief, niet onpartijdig en vooringenomen. Daarnaast heeft ABT in haar definitieve rapport andersluidende argumenten genoemd dan in het conceptrapport. Ook acht [appellante] het niet professioneel dat ABT pas in het definitieve rapport de meetresultaten heeft opgenomen. [appellante] voert aan dat er sprake is van belangenverstrengeling, omdat het college of een andere belanghebbende dit bedrijf kan vragen een advies uit te brengen op een ander moment in de markt. Door gebruik te maken van het rapport van ABT komt de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de STAB onder druk te staan. Het is daarnaast volgens [appellante] in strijd met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) dat ABT antwoord heeft gegeven op twee van de drie door de rechtbank aan de STAB gestelde vragen. Daarmee velt ABT een oordeel over rechtsvragen die beslissend zijn voor het oordeel van de rechtbank. Dit heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte niet onderkend.
10.3. De Afdeling overweegt dat de rechtbank onder 11.2 van de aangevallen uitspraak is ingegaan op dit betoog van [appellante] over het STAB-advies. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel. Daargelaten de vraag of de aan de STAB gestelde vragen geheel of gedeeltelijk identiek zijn aan de door de rechtbank te beantwoorden vragen, stelt de Afdeling vast dat [appellante] in de gelegenheid is geweest effectief haar inbreng te leveren in het kader van het onderzoek door de deskundige. Zij heeft op zowel het concept- als het definitieve STAB-advies adequaat tegenspraak kunnen leveren. Van strijd met artikel 6 van Pro het EVRM is naar het oordeel van de Afdeling dus geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
- Ventilatieberekening
10.4. [appellante] betoogt dat in de ventilatieberekening van ABT van een onjuiste minimale af- en toevoerdebiet is uitgegaan, omdat bij het bepalen van de minimaal benodigde luchtverversing de onbenoemde ruimte in haar woning niet is meegenomen. Hierdoor is in het ABT-rapport uitgegaan van een minimale af- en toevoerdebiet van 205 m3/h, terwijl dit minimaal 239 m3/h moet zijn. De benodigde luchtverversing van de onbenoemde ruimte van ten minste 34 m3/h had daarin namelijk meegenomen moeten worden. Zij wijst in dit verband op de rapporten van Bemar van 8 februari 2007 en Giesbers & Van der Graaf van 20 december 2016 waarin de onbenoemde ruimte wel is meegenomen. Volgens het rapport van Bemar is in totaal een luchthoeveelheid van 245 m3/h vereist en volgens het rapport van Giesbers & Van der Graaf 238 m3/h. Volgens [appellante] is niet relevant dat de onbenoemde ruimte feitelijk wordt gebruikt als kast en is ook niet relevant of er daglichttoetreding is. Dit heeft de rechtbank miskend en ten onrechte geoordeeld dat de ruimte niet als verblijfsruimte is aan te merken. [appellante] voert in dit verband verschillende argumenten aan waarom volgens haar wel sprake is van een verblijfsruimte waarvoor de luchtverversingseis geldt.
Verder betoogt [appellante] dat de WTW-installatie voor een gezond binnenklimaat in de middenstand in werking moet zijn. In het rapport van ABT is er ten onrechte van uitgegaan dat het Bouwbesluit 2003 het toestaat dat de minimale capaciteit in de kookstand wordt gehaald en dus niet in de middenstand. Volgens [appellante] is dit uitgangspunt niet in overeenstemming met artikel 3.48 van het Bouwbesluit 2003 en heeft de rechtbank dit ten onrechte niet onderkend. Zij voert aan dat de aanwezigheid van een aparte kook- en douchestand gelet op de nota van toelichting bij artikel 3.48 van het Bouwbesluit 2003 essentieel is. Bij het koken en douchen is namelijk extra capaciteit nodig om de vervuilde lucht af te voeren. De wetgever heeft volgens haar dan ook niet beoogd dat de WTW-installatie continue in de hoogste stand moet staan om te voldoen aan artikel 3.48 in samenhang gelezen met artikel 3.50 van het Bouwbesluit 2003 voor een gezond leefklimaat in de woning. Er ontbreekt dan immers een extra inregelbaarheid bij koken en douchen. De rechtbank kan volgens [appellante] daarom niet worden gevolgd in zijn oordeel dat uit de nota van toelichting bij artikel 3.50 van het Bouwbesluit volgt dat de minimale regelbaarheidseisen alleen van toepassing zijn op verse luchttoevoervoorzieningen in de gevel en niet op de mechanische luchttoevoervoorzieningen. Er staat namelijk niet dat de inregelbaarheid niet op mechanische luchttoevoervoorzieningen van toepassing is. Dat de vereiste ventilatiecapaciteit moet worden gehaald in de middenstand, volgt volgens [appellante] niet alleen uit het Bouwbesluit 2003, maar ook uit de gebruikers- en montagehandleiding waarin stand 2 de "normaal" stand is. Ook uit vaste jurisprudentie van de Raad van Arbitrage volgt dat het tot de verplichtingen van de aannemer behoort om in de middenstand zowel een optimaal binnenklimaat als geluidsniveau te realiseren. Ook de in het STAB-advies genoemde publicatie NTR 5076 "Installatiegeluid in woningen en woongebouwen adviseert een WTW-installatie te installeren waarbij in de middenstand wordt voldaan aan de ventilatie- en geluideis uit het Bouwbesluit. De inregelbaarheid is feitelijk ook in de keuken van haar woning aanwezig.
Verder wijst [appellante] erop dat in de slaapkamers van haar woning natuurlijke luchttoevoervoorzieningen ontbreken, omdat het appartement aan de achterzijde in de volle lengte een blinde muur heeft die grenst aan de bouwdelen van de bedrijfsruimten. Hierdoor ontbreekt spuiventilatie, zijnde het tegen elkaar openzetten van ramen. Zij is dus in haar woning aangewezen op een goed werkende WTW-installatie.
10.5. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, bedraagt de totale inhoud van de verblijfsruimtes van het appartement als de onbenoemde ruimte daarin wordt meegenomen 239 m3. De WTW-installatie kan in de hoogste ventilatiestand een luchtverversing van maximaal 250 m3/uur leveren. De WTW-installatie kan dus in de hoogste stand voldoende capaciteit leveren om aan de minimale eis voor luchtverversing in nieuwbouw als bedoeld in artikelen 3.46 tot en met 3.48 van het Bouwbesluit 2003 te voldoen ook als de onbenoemde ruimte wordt meegenomen. Dit is door [appellante] niet bestreden. Gelet hierop kan naar het oordeel van de Afdeling in het midden blijven of de betreffende ruimte is aan te merken als verblijfsruimte. De Afdeling gaat daarom niet in op wat [appellante] daarover heeft aangevoerd.
Net als de rechtbank volgt de Afdeling [appellante] niet in haar betoog dat op grond van het Bouwbesluit 2003 het niet zou zijn toegestaan dat de minimale capaciteit van de WTW-installatie in de kookstand en niet in de middenstand hoeft te worden gehaald. In de tekst van artikelen 3.46 en 3.48 van het Bouwbesluit 2003 is namelijk niet aangegeven dat de minimale capaciteit aan luchtverversing in een bepaalde ventilatiestand gerealiseerd moet worden. Omdat de tekst in zoverre duidelijk is, kan daarom geen doorslaggevende betekenis worden toegekend aan de bedoeling van de wetgever. De Afdeling gaat daarom verder niet in op wat [appellante] daarover heeft aangevoerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten dat de ventilatieberekening niet aan het STAB-advies ten grondslag had mogen worden gelegd en dat de rechtbank zich daarop niet had mogen baseren.
Het betoog slaagt niet.
- Zogenoemde 50%-regel
10.6. [appellante] voert aan dat bij de bouw toepassing is gegeven aan de in artikel 3.53 van het Bouwbesluit 2003 vervatte 50%-regel, maar dat die niet juist is toegepast. De bouwinspecteur heeft ook aangegeven dat de bij de aanvraag van de bouwvergunning overgelegde ventilatieberekening niet juist was. Daarna is volgens [appellante] het bouwplan ten onrechte niet aangepast om te voldoen aan de eisen voor ventilatie. Ook is in strijd met de aan de bouwvergunning verbonden voorwaarden voor de aanvang van de bouw geen nieuwe ventilatiebalansberekening ter goedkeuring overgelegd. Het college heeft hier pas in november 2006 op gecontroleerd. Het toen alsnog overgelegde rapport van Bemar van 8 februari 2007 is niet toereikend, omdat daarin is uitgegaan van foutieve ontwerpuitgangspunten. De bouwinspecteur heeft hiervoor ook geen goedkeuring verleend, maar alleen getekend voor "gezien". [appellante] voert aan dat met het rapport van ABT en de daarin opgenomen berekening niet achteraf kan worden aangetoond dat de WTW-installatie wel de vereiste capaciteit had en de 50%-regel niet hoefde te worden toegepast. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
10.7. De rechtbank is gemotiveerd op dit betoog van [appellante] ingegaan. Onder 13.2.4 van de aangevallen uitspraak concludeert de rechtbank op basis van het STAB-advies en de door ABT gemaakte berekening dat de WTW-installatie na plaatsing voldoende capaciteit had om aan de gestelde nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit 2003 te voldoen en dat er geen noodzaak was voor het hanteren van de 50%-regel. Mede gelet op wat hiervoor over het STAB-advies en de ventilatieberekening van ABT is overwogen, ziet de Afdeling in wat [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen.
Het betoog slaagt niet.
- Geluidhinder
10.8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college niet heeft opgedragen handhavend op te treden vanwege de hoge geluidbelasting van de WTW-installatie. In het STAB-advies is geconcludeerd dat het geluidniveau hoger was dan 30 dB(A), zoals in het Bouwbesluit 2012 is opgenomen als geluidnorm. Ook zijn er in het STAB-advies maatregelen voorgesteld om het geluidniveau terug te brengen tot een acceptabel niveau en wordt geadviseerd de WTW-installatie te vervangen. Volgens [appellante] had het college bij zijn besluitvorming rekenschap moeten geven van gewijzigde regelgeving. Ook het evenredigheidsbeginsel noopt er volgens [appellante] toe dat het college toepassing had moeten geven aan een geluidnorm van 30 dB(A) en handhavend had moeten optreden. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend.
10.9. Vaststaat dat toen de bouwvergunning werd verleend en de appartementen zijn gebouwd het Bouwbesluit 2003 gold. Het Bouwbesluit 2003 bevatte geen normen voor de geluidbelasting van installaties in de eigen woning. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er ten tijde van de oplevering van het appartement geen sprake kan zijn geweest van een overtreding van het Bouwbesluit 2003. Dat op grond van artikel 3.9, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 in samenhang gelezen met tabel 3.7 van het Bouwbesluit 2012 volgt dat een mechanische voorziening voor luchtverversing, warmteopwekking of warmte terugwinning een geluidniveau (Ll;A;k) mag veroorzaken in een niet-gemeenschappelijke verblijfsruimte van de gebruiksfunctie wonen van ten hoogste 30 dB(A), maakt dat niet anders. Die bepaling geldt alleen voor nieuwbouw, en is dus niet van toepassing op gebouwen die voor de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 2012 zijn vergund. Nu er als het gaat om de geluidhinder vanwege de WTW-installatie geen wettelijke normen zijn overtreden, was het college in zoverre niet bevoegd tot handhaving.
10.10. Hangende de procedure bij de rechtbank is komen vast te staan dat de WTW-installatie, in afwijking van de gevraagde en vergunde situatie, is gemonteerd aan een (lichte) wand met een oppervlaktemassa die aanzienlijk minder is dan de in de NTR 5076 aanbevolen massa om geluidoverdracht tegen te gaan. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat, als het gaat om de in afwijking van de bouwvergunning geplaatste WTW-installatie, het college in beginsel bevoegd is handhavend op te treden. In het STAB-advies zijn in dit verband voorstellen gedaan voor het treffen van maatregelen aan of bij de WTW-installatie om het geluidniveau van de WTW-installatie in de woonkamer/keuken terug te brengen. Ook is in het STAB-advies opgenomen dat kan worden overwogen om de huidige installatie te vervangen en te kiezen voor een installatie met een hogere capaciteit, zodanig dat in de middenstand wordt voldaan aan de ventilatie-eisen en bij die stand ook sprake is van een acceptabel geluidniveau. Het treffen van de geadviseerde bouwakoestische maatregelen is dan waarschijnlijk niet nodig. Het vervangen van de WTW-installatie lijkt daarom de meest optimale maatregel volgens het STAB-advies. Anders dan [appellante] aanvoert staat er in het STAB-advies niet dat de WTW-installatie vervangen moet worden. Voor [appellante] is vervanging van de WTW-installatie de enige juiste maatregel. De rechtbank heeft onder 14.4 van de aangevallen uitspraak geoordeeld dat, omdat vervanging voor [appellante] de enige aanvaardbare oplossing is, het college in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om handhavend op te treden tegen de van de bouwvergunning afwijkende plaats van de WTW-installatie.
Nu in beroep is vastgesteld dat de WTW-installatie in afwijking van de bouwvergunning is geplaatst en het college die overtreding niet heeft onderkend in zijn besluit van 17 januari 2018, betekent dat naar het oordeel van de Afdeling dat het besluit van 17 januari 2018 in zoverre had moeten worden vernietigd. Het is namelijk aan het college om de afweging te maken of er in dit geval handhavend moet worden opgetreden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend door die afweging zelf te maken.
Het betoog slaagt.
Deelconclusie: WTW installatie
10.11. Gelet op het voorgaande is er als het gaat om de werking van de WTW-installatie geen sprake van een overtreding. Als het gaat om de plaatsing van de WTW-installatie is er wel een overtreding, omdat die niet is geplaatst overeenkomstig de bouwvergunning. In het besluit van 17 januari 2018 heeft het college deze overtreding niet onderkend en geen afweging gemaakt waarom het college desondanks van handhavend optreden heeft afgezien. Het besluit van 17 januari 2018 moet daarom worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor zover het college daarin niet heeft geconstateerd dat de WTW-installatie in afwijking van de bouwvergunning is geplaatst. Voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking.
In stand laten rechtsgevolgen
11. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college gesteld aan te sluiten bij de afweging van de rechtbank. Daarmee heeft het college die tot de zijne gemaakt. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit van 17 januari 2018, voor zover dat wordt vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb in stand kunnen blijven.
11.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
11.2. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
11.3. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat haar verzoek om handhaving erop is gericht dat er een nieuwe WTW-installatie in haar woning wordt geplaatst. Omdat dit verder gaat dan alleen het herstellen van de overtreding en gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college in dit concrete geval, waarin [appellante] herstel van de overtreding in de vorm van verplaatsing van de WTW-installatie niet wil, de door [appellante] verlangde plaatsing van een geheel nieuwe WTW-installatie zodanig onevenredig mogen achten in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het daarvan heeft mogen afzien.
11.4. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de rechtbank niet is ingegaan op haar beroepsgrond over dat er strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat bij het college bij vergunningverlening en daarna ernstig in verzuim is gebleven bij de naleving van de normen in het Bouwbesluit die uit het oogpunt van gezondheid zijn gesteld teneinde een gezond binnenmilieu te waarborgen, overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, voor zover hier van belang, heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Niet aannemelijk is geworden dat het niet handhavend optreden tegen de in afwijking van de bouwvergunning geplaatste WTW-installatie leidt tot schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
Het betoog slaagt niet.
Deelconclusie: in stand laten van de rechtsgevolgen
12. Op basis van het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 januari 2018 geheel in stand te laten.
Conclusie van het hoger beroep
13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet gelet op wat hiervoor onder 10.10 is overwogen in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 januari 2018 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het college daarin niet heeft geconstateerd dat de WTW-installatie in afwijking van de bouwvergunning is geplaatst. De Afdeling ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 januari 2018 geheel in stand te laten. Dit betekent dat het college niet hoeft te handhaven op basis van het door [appellante] ingediende handhavingsverzoek.
Redelijke termijn
14. [appellante] heeft de Afdeling verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
14.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit twee rechterlijke instanties bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt twee jaar gerekend voor iedere rechterlijke fase.
De termijn begint met het instellen van het beroep, maar wanneer tijdens de behandeling van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag alsnog een reëel besluit wordt genomen waartegen een beroep van rechtswege ontstaat, gaat de Afdeling ervan uit dat de termijn aanvangt op de dag waarop het beroep van rechtswege is ontstaan. Die laatste situatie is in dit geval aan de orde, met het besluit van 17 januari 2018 (uitspraak van 19 juli 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2757), onder 2). Uitgaande van een redelijke termijn van vier jaar, had in deze procedure uiterlijk op 16 januari 2022 uitspraak in hoger beroep moeten worden gedaan. De Afdeling ziet aanleiding om deze termijn met 12 maanden te verlengen, omdat zoals [appellante] zelf ook naar voren heeft gebracht, de behandeling van het beroep bij de rechtbank op meerdere verzoeken van haar in totaal ongeveer 1 jaar is aangehouden. In dit geval had daarom uiterlijk op 16 januari 2023 uitspraak in hoger beroep moeten worden gedaan. Gelet op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn in deze procedure dus met 2 jaar en 11 maanden, afgerond 35 maanden, overschreden. Deze overschrijding moet aan de rechtbank en de Afdeling worden toegerekend. De overschrijding moet voor 15/33e deel aan de rechtbank en voor 18/33e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
14.2. De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 3.000,00.
Conclusie over het verzoek om schadevergoeding
14.3. Het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen voor een bedrag van € 3.000,00.
Proceskosten
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 april 2022 in zaak nr. 18/115 voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit van 17 januari 2018, kenmerk HF2017.1372, ongegrond is verklaard;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 17 januari 2018 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 17 januari 2018, kenmerk HF2017.1372 voor zover het college daarin niet heeft geconstateerd dat de WTW-installatie in afwijking van de bouwvergunning is geplaatst;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 17 januari 2018 geheel in stand blijven;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 3.000,00 te betalen (€ 1,636,36 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en € 1.363,64 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid).
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. H. Benek leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
w.g. Besselink
voorzitter
w.g. Alderlieste
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
590