Uitspraak
202400209/1/R1.
Datum uitspraak: 19 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak en tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend in Krommenie, gemeente Zaanstad,
2. [appellant sub 2], wonend in Krommenie, gemeente Zaanstad,
3. [appellant sub 3], wonend in Krommenie, gemeente Zaanstad,
4. [appellant sub 4], wonend in Krommenie, gemeente Zaanstad,
5. [appellante sub 5], wonend in Krommenie, gemeente Zaanstad,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zaanstad,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Lint Krommenie" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellante sub 5] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad, [appellante sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [partij A]. en [partij B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 15 oktober 2025, waar zijn verschenen:
- [appellant sub 4], [appellante sub 5], [partij C] en [partij D], allen vertegenwoordigd door mr. M.B. de Jong, rechtsbijstandverlener in Amsterdam,
- [appellant sub 2], bijgestaan door mr. P. Wieringa, advocaat in Zaandam,
- [appellant sub 3], en
- de raad, vertegenwoordigd door mr. Y. Kliphuis en mr. G.M. Pierik, beiden advocaat in Hoofddorp, en drs. M. Zwaagman.
Verder zijn op de zitting [partij A]. en [partij B], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en[gemachtigde C], bijgestaan door mr. drs. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat in Alkmaar, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 23 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Bij besluit van 30 november 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Lint Krommenie" vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het oude dorpslint van Krommenie. Dit bestaat uit het Vlietsend, de Zuiderhoofdstraat, Noorderhoofdstraat en een deel van de Vlusch. Met het plan is beoogd om het beeld van de kleinschalige, gevarieerde en cultuurhistorisch waardevolle lintbebouwing van het oude dorpslint van Krommenie beter te beschermen. De raad wil de oude, ruime bouwmogelijkheden uit het bestemmingsplan "Krommenie" vervangen door regels die uitgaan van de bestaande bebouwing. De hoofdbebouwing is met een bouwvlak op de verbeelding weergegeven. Ook de bestaande bouw- en goothoogtes zijn vastgelegd op de verbeelding. Met dit bestemmingsplan is niet beoogd om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Er blijft wel ruimte om hoofdgebouwen naar achteren toe uit te breiden tot maximaal 12 meter ten opzichte van de voorgevel. Verder blijft het mogelijk om in het achtererfgebied, onder voorwaarden, bijgebouwen te bouwen.
3. De Afdeling zal hierna achtereenvolgens ingaan op de beroepen van appellanten tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling zal eerst de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellante sub 5] bespreken en daarna het beroep van [appellant sub 2]. Het beroep van [appellant sub 3] zal als laatste worden besproken.
Toetsingskader
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellante sub 5]
5. [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 4] en [appellante sub 5] hebben weliswaar afzonderlijk beroep ingesteld, maar hebben zich aangesloten bij het beroepschrift van [appellant sub 1] en anderen. Zij worden allen vertegenwoordigd door mr. M.B. de Jong. Hierna worden alle partijen namens wie De Jong optreedt, samen aangeduid als [appellant sub 1] en anderen.
[appellant sub 1] en anderen wonen in de nabijheid van het perceel [locatie 1]. Zij zijn het niet eens met het bestemmingsplan, omdat de bouwmogelijkheden op het perceel [locatie 1] volgens hen niet getuigen van een goede ruimtelijke ordening. [partij A]. en [partij B] zijn eigenaar van het perceel en vergunninghouder van de omgevingsvergunning voor de realisatie van 12 appartementen.
6. [appellant sub 1] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond over de beantwoording van de door [appellant sub 1] zelf ingediende zienswijze ingetrokken. De Afdeling zal daarom geen inhoudelijk oordeel geven over deze beroepsgrond.
7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning van 15 februari 2023 voor het bouwen van 12 appartementen op het perceel [locatie 1] ten onrechte in het bestemmingsplan is opgenomen. Zij voeren aan dat de raad een inhoudelijke afweging had moeten maken of deze vergunning, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, al dan niet in het bestemmingsplan ingepast moet worden. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft de raad deze inhoudelijke afweging niet zelf gemaakt, omdat de raad alleen verwijst naar de door het college verleende omgevingsvergunning maar niet zelf beoordeelt of deze, vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, in het bestemmingsplan ingepast moet worden.
Dit klemt volgens [appellant sub 1] en anderen temeer omdat het bouwplan in strijd is met de structuurvisie en de visie "De identiteit van Zaanstad, richtlijnen voor ruimtelijke kwaliteit in de Zaanse linten, dijken en paden" (hierna: de visie LDP). Het bouwplan voldoet niet aan de in de visie LDP genoemde richtlijnen voor bebouwing, erfinrichting en de relatie met het achterland. Zij stellen dat de voorziene appartementencomplexen grootschalig en modern zijn en daardoor niet passen in de omgeving. Ook volgt uit de richtlijnen uit de visie LDP dat hoofdbebouwing aan de straatzijde moet plaatsvinden en dat bijgebouwen op het achtererf worden gesitueerd, maar daarvan is in het bouwplan geen sprake. Er is ook geen groene erfinrichting en er wordt geen gebruik gemaakt van groene oevers. Hierdoor wordt de relatie met het water van de Durgsloot aan de achterzijde aangetast, zo voeren [appellant sub 1] en anderen aan. Ook leidt het bouwplan volgens [appellant sub 1] en anderen tot een onaanvaardbare inbreuk op hun woon- en leefklimaat. Zij worden in hun belangen getroffen door verlies van uitzicht, vermindering van privacy, verminderde zonlichttoetreding en een toename van geluidshinder.
7.1. Op 14 september 2022 heeft het college een aanvraag om een omgevingsvergunning ontvangen voor het bouwplan. Bij besluit van 15 februari 2023 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Bij besluit op bezwaar van 12 januari 2024 is de vergunning in stand gebleven. Hiertegen hebben [appellant sub 1] en anderen beroep ingesteld. Op de zitting hebben zij aangegeven dat het beroep op 4 november 2025 op een zitting van de rechtbank Noord-Holland zal worden behandeld. Gelet hierop was er op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan op 30 november 2023 sprake van een verleende, maar nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning.
Deze omgevingsvergunning, hoewel nog niet onherroepelijk, vormt een zwaarwegend belang dat de raad moet betrekken bij zijn besluitvorming over het bestemmingsplan (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:838, onder 16.2 en 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3290, onder 52.2). Dit betekent dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening moet houden met de verleende omgevingsvergunning. Dat heeft de raad gedaan door een bouwvlak in de verbeelding op te nemen voor de bebouwing van het vergunde bouwplan. De Afdeling begrijpt de raad zo dat hij voor de ruimtelijke onderbouwing van het als zodanig bestemmen van het bouwplan aansluiting heeft gezocht bij de ruimtelijke onderbouwing van het college bij de verleende omgevingsvergunning.
Hoewel het de raad in beginsel vrijstaat om bij de vaststelling van het bestemmingsplan aan te sluiten bij de ruimtelijke onderbouwing van een eerder door het college verleende omgevingsvergunning, kon de raad daar naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet mee volstaan. De verleende omgevingsvergunning heeft namelijk alleen betrekking op het bouwplan van [partij A]. en [partij B], terwijl het bestemmingsplan, in tegenstelling tot de verleende omgevingsvergunning, voor herhaalde toepassing vatbaar is. En in het vaststellingbesluit en de nota van beantwoording zienswijzen is alleen in algemene zin genoemd dat verleende, maar nog niet onherroepelijke omgevingsvergunningen een zwaarwegend belang vormen bij vaststelling van het bestemmingsplan. De raad heeft evenwel geen afweging gemaakt of er uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening redenen zijn om deze vergunning, die ziet op dit specifieke bouwplan, al dan niet in het bestemmingsplan in te passen. Daar komt bij dat de raad zijn afwegingen ten aanzien van de aspecten die [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd over de richtlijnen in de visie LDP en de gevolgen voor het woon- en leefklimaat van omwonenden niet inzichtelijk heeft gemaakt.
Alles overziend is de Afdeling van oordeel dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Lint Krommenie" onvoldoende heeft gemotiveerd of de voorziene woningbouw op het perceel [locatie 1] in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De conclusie is dat het besluit van 30 november 2023, wat betreft het plandeel voor de locatie van het vergunde bouwplan op het perceel [locatie 1], voor zover daarbij is voorzien in bouw- en gebruiksmogelijkheden voor woningbouw, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb is vastgesteld.
Het betoog slaagt.
8. De Afdeling zal op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen. Dit wordt nader toegelicht onder 18.
9. Voor zover [appellant sub 1] en anderen betogen dat de omgevingsvergunning niet verleend mocht worden, leent deze vraag zich niet voor beantwoording in deze procedure over de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit komt aan de orde in de beroepsprocedure over de omgevingsvergunning. Voor het nu aan de orde zijnde beroep is alleen relevant dat er op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan een nog niet onherroepelijke omgevingsvergunning was verleend.
Het betoog slaagt niet.
10. Gelet op wat de Afdeling onder 7.1 heeft overwogen, past zij in het beroep van [appellant sub 1] en anderen de bestuurlijke lus toe. Deze uitspraak is in zoverre een tussenuitspraak, zodat de procedure wat betreft het beroep van [appellant sub 1] en anderen nog niet ten einde komt.
Het beroep van [appellant sub 2]
11. [appellant sub 2] is eigenaar van een aantal gronden in het plangebied. Het betreft de gronden aan de [locatie 2] en [locatie 3] en de appartementen [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]op het perceel Weiver 1 in Krommenie. De percelen [locatie 2] en [locatie 3] maken volgens hem ten onrechte deel uit van het plangebied. Hierdoor wordt hij ten onrechte in zijn ontwikkelmogelijkheden van deze percelen beperkt. [appellant sub 2] wenst de mogelijkheid te hebben om bijvoorbeeld woningen of een B&B te realiseren op het achterste, thans nog grotendeels onbebouwde deel van deze percelen. Dit zou dan passen bij toekomstplannen voor het nabijgelegen Chromos-terrein en het terrein van voormalige enveloppenfabriek Vlaar aan de Noordervaartdijk, waar volgens hem grootschalige woningbouw is voorzien. Verder wijst hij erop dat het voorste deel en het achterste deel van zijn gronden in het verleden waren gescheiden door een inmiddels gedempte sloot. Hieruit valt volgens hem af te leiden dat in ieder geval het achterste deel niet in het plangebied van het lint hoort te worden opgenomen. Maar hij vindt ook de opname van het voorste deel van het perceel in het plangebied onwenselijk wegens beperking van ontwikkelmogelijkheden.
Ook het perceel Weiver 1 is volgens [appellant sub 2] ten onrechte in het plangebied opgenomen. Het perceel heeft volgens hem geen enkele verbinding met de Zuiderhoofdstraat en het Vlietsend en hoeft dus niet onder het beschermingsregime van het lint te vallen. Hij wijst erop dat het Rolrederterrein vrijwel direct grenst aan het perceel. Dit terrein is bestemd voor woningbouw en is daarom buiten het plangebied gelaten. Dit is volgens hem willekeur. Bovendien is het Oranjeplein buiten het plangebied gelaten, terwijl dat volgens hem wel hoort bij het lint.
11.1. De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening (vgl. bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989, onder 5.1).
De raad heeft toegelicht hoe hij tot de begrenzing van het plangebied is gekomen. De voormalige fabrieksterreinen van Chromos en Vlaar vielen al buiten het plangebied van het bestemmingsplan "Krommenie", vastgesteld door de raad van Zaanstad op 4 juli 2013. Deze liggen in het bestemmingsplan "Krommenie-Oost", vastgesteld door de raad op 19 februari 1998, hebben een bedrijfsbestemming, en maken ook geen deel uit van het historische lint van Krommenie en de gevarieerde en kleinschalige bebouwing. Dat de raad voornemens is om de gronden van Chromos en Vlaar in de toekomst te transformeren tot woon-/werkgebied, maakt dit volgens de raad niet anders. De raad stelt dat de terreinen van Chromos en Vlaar duidelijk zijn te onderscheiden van het plangebied en dat er ook geen sprake is van een onlosmakelijk functioneel verband. De raad heeft ervoor gekozen om het bestemmingsplan "Krommenie" te actualiseren voor de gronden aan het historische lint die in het bestemmingsplan "Krommenie" de bestemming "Centrum" of "Gemengd" hebben. Voor die bestemmingen gelden globale bouwregels. In het bestemmingsplan "Lint Krommenie" worden deze regels aangepast en gedetailleerd. Gronden die in het bestemmingsplan "Krommenie" de bestemming "Wonen" hebben, hebben volgens de raad al een gedetailleerde regeling met bouwvlakken en bouwhoogtes, gebaseerd op de bestaande bebouwing. Deze gronden zijn daarom buiten het plangebied van het bestemmingsplan "Lint Krommenie" gelaten. Hiervoor blijft het bestemmingsplan "Krommenie" gelden. Omdat de percelen [locatie 2] en [locatie 3] in het bestemmingsplan "Krommenie" een centrumbestemming hebben zijn deze wel in het bestemmingsplan "Lint Krommenie" opgenomen.
Over het perceel Weiver 1 heeft de raad toegelicht dat ook hiervoor geldt dat dit perceel in het vorige plan "Krommenie" een centrumbestemming had. De aangrenzende percelen hadden in het bestemmingsplan "Krommenie" een woonbestemming. De Weiver ligt dwars op het lint met een kenbare oude padenstructuur. Het pand Weiver 1 ligt op ongeveer 35 meter afstand van de Zuiderhoofdstraat. Over de vergelijking met het Oranjeplein stelt de raad dat die gronden in het bestemmingsplan "Krommenie" een woonbestemming hebben. Vanwege het verschil tussen de woonbestemming enerzijds en een gemengde- of centrumbestemming anderzijds is de Weiver 1 wel in het plangebied opgenomen en het Oranjeplein niet. Over het Rolrederterrein heeft de raad toegelicht dat ook deze gronden, anders dan Weiver 1, op grond van het bestemmingsplan "Krommenie" een woonbestemming hebben en daarom buiten het plangebied zijn gelaten.
De Afdeling ziet gelet op deze uitgebreide toelichting en onderbouwing van de raad geen aanleiding voor het oordeel dat de vastgestelde planbegrenzing geen goede ruimtelijke ordening dient. Van een onlosmakelijke ruimtelijke samenhang met locaties die niet in het plangebied zijn opgenomen, is niet gebleken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Weiver 1 op korte afstand van ongeveer 35 meter van de Zuiderhoofdstraat ligt en de Zuiderhoofdstraat deel uitmaakt van het lint.
De betogen slagen niet.
12. Wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd over de benuttingsperiode in het kader van de voorbereidingsbesluiten, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd is met het recht.
Dit betoog slaagt niet.
13. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De raad hoeft de proceskosten van [appellant sub 2] niet te vergoeden. Deze uitspraak is in zoverre een einduitspraak, zodat de procedure voor [appellant sub 2] hiermee ten einde komt.
Het beroep van [appellant sub 3]
14. [appellant sub 3] woont in het plangebied aan de [locatie 7]. Ook hij betoogt dat de raad de bouwmogelijkheden op zijn gronden ten onrechte inperkt. Dit is zo, omdat er volgens hem onder het bestemmingsplan "Krommenie" een tweede woning op zijn perceel kon worden gerealiseerd en dit nu als gevolg van het bestemmingsplan "Lint Krommenie" niet meer kan. Anders dan de raad lijkt te veronderstellen, is het achterste deel van zijn perceel, waar hij een tweede woning wenst te realiseren, wel bereikbaar via de parkeerplaatsen.
14.1. In de uitspraak van 28 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2891, onder 5.3, heeft de Afdeling overwogen dat de bouw van een tweede woning op het perceel van [appellant sub 3] in strijd is met het bestemmingsplan "Krommenie". Anders dan [appellant sub 3] stelt, is het dus niet zo dat deze mogelijkheid als gevolg van het bestemmingsplan "Lint Krommenie" verdwijnt. In zoverre is er dus geen sprake van het verdwijnen van een bouwmogelijkheid die er op grond van het vorige plan wel was. Dit betoog mist in zoverre feitelijke grondslag en vormt daarom geen reden voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan "Lint Krommenie" niet heeft mogen vaststellen.
Het betoog slaagt niet.
15. Wat [appellant sub 3] heeft aangevoerd over planschade en waardevermindering, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd is met het recht.
Deze betogen slagen niet.
16. Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. Deze uitspraak is in zoverre een einduitspraak, zodat de procedure voor [appellant sub 3] hiermee ten einde komt.
Conclusie
17. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond. Daarmee is deze uitspraak voor hen een einduitspraak, wat betekent dat de procedure voor hen is afgelopen. Voor deze beroepen bestaan voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
18. Wat betreft het beroep van [appellant sub 1] en anderen zal de Afdeling met het oog op een spoedige beslechting van het geschil de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak het onder 7.1 omschreven gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad zal toereikend moeten motiveren of er uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening redenen zijn om de vergunning voor [locatie 1] al dan niet in het bestemmingsplan in te passen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit moeten nemen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing. De raad wordt opgedragen om de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toepast.
Voor [appellant sub 1] en anderen is deze uitspraak een tussenuitspraak, wat inhoudt dat in beginsel pas in een volgende uitspraak (de einduitspraak) definitief op hun beroep zal worden beslist.
19. In de einduitspraak wordt voor het beroep van [appellant sub 1] en anderen beslist over de vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Zaanstad op om:
- binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 7.1 het daar omschreven gebrek in het besluit van 30 november 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lint Krommenie" te herstellen, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Janse
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
855