Uitspraak
202203064/1/A3.
Datum uitspraak: 5 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats] [(land]),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 maart 2022 in zaak nr. 20/8000 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2019 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 26 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. V. Küçükerbir, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen en L.H.T. Geuzendam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is geboren op [geboortedatum] 1968 in Turkije en heeft de Turkse nationaliteit. Op [datum] is hij getrouwd met een Nederlandse vrouw, waardoor [appellant] het Nederlanderschap bij Koninklijk Besluit van 24 januari 1996 heeft verkregen. [appellant] had vanaf dat moment zowel de Turkse als de Nederlandse nationaliteit. Op 26 januari 2006 is voor het laatst een Nederlands paspoort aan [appellant] verstrekt. Dit paspoort was geldig tot 26 januari 2011. Op 19 augustus 2009 heeft [appellant] zich gevestigd in Turkije. Sindsdien heeft [appellant] onafgebroken hoofdverblijf in Turkije gehad.
1.1. De minister heeft de aanvraag van 29 augustus 2019 van [appellant] voor een Nederlands paspoort buiten behandeling gesteld, omdat artikel 9 van Pro de Paspoortwet vereist dat de aanvrager de Nederlandse nationaliteit heeft. Volgens de minister heeft [appellant] op 19 augustus 2019 op grond van het destijds geldende artikel 15, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) van rechtswege het Nederlanderschap verloren.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag van [appellant] om een nationaal paspoort buiten behandeling mocht stellen.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep
4. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] zijn betoog dat de rechtbank onvoldoende heeft onderkend dat de minister de hoorplicht van artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft geschonden, ingetrokken. Dit betoog behoeft dus geen bespreking.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door de minister verrichte evenredigheidsbeoordeling deugdelijk is verlopen. De rechtbank heeft volgens hem onvoldoende onderkend dat uit het oogpunt van het Unierecht alle gevolgen voor [appellant] betrokken hadden moeten worden, waarbij niet doorslaggevend is of hij ten tijde van het verlies van het Nederlanderschap substantieel gebruik maakte van het recht van vrij verkeer en verblijf in de EU. De minister heeft onvoldoende rekening gehouden met het feit dat [appellant] pas tien dagen zijn Nederlanderschap was verloren, waarbij de overvolle agenda van de ambassade het niet toeliet om een eerdere afspraak te verkrijgen. Dit mag niet voor rekening van [appellant] komen. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de omstandigheid dat de echtgenote en kinderen van [appellant] het Nederlanderschap bezitten niet relevant is bij de evenredigheidsbeoordeling. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 12 maart 2019, Tjebbes, C-221/17, ECLI:EU:C:2019:189 (hierna: het Tjebbes-arrest) blijkt dat het effect van het verlies van de nationaliteit op het beroeps- en gezinsleven van [appellant] wel meegewogen had moeten worden. De minister heeft dit ten onrechte niet gedaan, aldus [appellant].
Standpunt minister
6. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij, als het verlies van het Nederlanderschap ook dat van het Unieburgerschap betekent, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets verricht, ook als er geen omstandigheden zijn aangedragen die betrekking hebben op het Unierecht. De minister heeft verder zijn standpunt gehandhaafd dat hier geen sprake is van schending van het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Verduidelijking toetsingskader Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
7. In de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, heeft de Afdeling uiteengezet hoe de minister moet onderzoeken of het verlies van de Nederlandse nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie van elke betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht. Omdat vanuit de rechtspraktijk signalen zijn ontvangen dat opheldering gewenst is, zal de Afdeling in deze uitspraak dit toetsingskader nader verduidelijken.
Nieuw is dat de minister bij het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet uitvoeren (zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:2023:626, punt 30). Verder wordt in deze uitspraak verduidelijkt welke omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen.
Beoordeling Afdeling
8. Centraal staat de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Beoordelingskader voor de Unierechtelijke evenredigheidstoets
9. Het Hof heeft in het Tjebbes-arrest prejudiciële vragen van de Afdeling over het van rechtswege verliezen van de Nederlandse nationaliteit beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens op 12 februari 2020, in ECLI:NL:RVS:2020:423, uitspraak gedaan.
- Bij verlies Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets
9.1. Als een betrokkene het Nederlanderschap verliest, en daarmee het Unieburgerschap zoals bedoeld in artikel 20 VWEU Pro, dan raakt diegene ook zijn Unierechten kwijt. Daarmee valt die situatie uit haar aard en wegens haar gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dan moet een lidstaat bij de uitoefening van zijn bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Zie het arrest van het Hof van 5 september 2023, ECLI:EU:C:2023:626, punt 30. Dat betekent dat bij het verlies van het Nederlanderschap en daarmee het Unieburgerschap altijd een Unierechtelijke evenredigheidstoets moet worden uitgevoerd.
- Gevolgen uit oogpunt van Unierecht
9.2. Bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets wordt beoordeeld of het verlies van de nationaliteit van een lidstaat en daarmee het Unieburgerschap van een betrokkene in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. Aan de hand van die gevolgen moet worden beoordeeld of het verlies van het Unieburgerschap strookt met het aantasten van Unierechten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
Het Hof noemt in het Tjebbes-arrest een aantal mogelijk relevante gevolgen, die moeten worden meegewogen bij de evenredigheidstoets. Zo moeten de bevoegde (rechterlijke) autoriteiten zich ervan vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) gewaarborgde grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven (punt 45 van het Tjebbes-arrest). Ook moet worden meegewogen of een betrokkene zou worden geconfronteerd met beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten (punt 46). Verder moet ook rekening worden gehouden met het eventuele bestaan van omstandigheden die ertoe leiden dat het verlies van het Nederlanderschap door een betrokken minderjarige niet strookt met het in artikel 24 van Pro het Handvest erkende belang van het kind. Al deze gevolgen moeten worden afgewogen tegenover het belang van de staat dat artikelen 15 en 16 van de RWN beogen te dienen, namelijk de effectieve band tussen een onderdaan en de staat.
- Het beoordelingsmoment
9.3. De Unierechtelijke evenredigheidstoets moet plaatsvinden naar het moment van het verlies van het Nederlanderschap. In die Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten niet alleen de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap worden betrokken die zich op dat moment al hadden gemanifesteerd, maar ook de gevolgen die op dat moment in redelijkheid voorzienbaar waren. Niet bedoeld zijn de gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen. Het is daarom aan een betrokkene om concreet te onderbouwen dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap in redelijkheid voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen uit zou gaan oefenen.
- Welke omstandigheden moeten worden meegenomen?
9.4. De Unierechtelijke evenredigheidstoets vergt een volledige beoordeling van de individuele situatie van een betrokkene en in voorkomend geval van zijn gezin. Bij het in kaart brengen van de gevolgen uit oogpunt van Unierecht moeten alle relevante feiten en omstandigheden worden betrokken (punt 43 en 44 van het Tjebbes-arrest).
9.4.1. De omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, moeten ook worden meegenomen in de Unierechtelijke evenredigheidstoets. Deze omstandigheden hebben namelijk bijgedragen aan het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, en hebben om die reden betrekking op het Unierecht. Dat deze omstandigheden in de Unierechtelijke evenredigheidstoets moeten worden meegenomen, volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1074.
9.4.2. Maar de omstandigheden waaronder iemand het Nederlanderschap heeft verloren, zijn op zichzelf onvoldoende voor het oordeel dat het verlies van het Nederlanderschap, en daarmee het Unieburgerschap, onevenredig is. Het verlies kan namelijk alleen onevenredig zijn als er ook gevolgen zijn die betrekking hebben op het Unierecht.
Eén van de mee te wegen relevante gevolgen bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets is dat een betrokkene bijzondere moeilijkheden ondervond om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven om daar daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of daarvoor de noodzakelijke stappen te ondernemen. Het ontbreken van bijzondere moeilijkheden brengt mee dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.
Beoordeling gronden [appellant]
10. De minister heeft [appellant] in de bezwaarfase met een brief van 18 mei 2020 verzocht om zoveel mogelijk aan te tonen welke Unierechtelijke gevolgen [appellant] op het moment van het verlies van het Nederlanderschap ondervond, dan wel de gevolgen die in de individuele situatie van [appellant] op dat moment redelijk voorzienbaar waren. [appellant] heeft destijds niet aan dit verzoek voldaan. Ook in beroep bij de rechtbank heeft [appellant] dergelijke gevolgen niet aannemelijk gemaakt. Uit de stukken die [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft overgelegd, blijken ook geen Unierechtelijke gevolgen die hij op het moment van het verlies van het Nederlanderschap heeft ondervonden dan wel die redelijk voorzienbaar waren. Zodoende heeft [appellant] geen concrete onderbouwing gegeven waaruit volgt dat hij, op het moment van het verlies van het Nederlanderschap, gevolgen heeft ondervonden die betrekking hebben op het Unierecht. Gelet hierop kunnen, met het oog op wat hiervoor onder 9.4.2 is overwogen, de omstandigheden waaronder [appellant] zijn Nederlanderschap heeft verloren ook niet tot het oordeel leiden dat het verlies van het Nederlanderschap onevenredig is. De rechtbank heeft gezien het voorgaande terecht geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellant] in overeenstemming is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
Het betoog slaagt niet.
11. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 22 december 2020, Usmanov tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2020:1222JUD004393618, niet slaagt. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij zich beroept op het gelijkheidsbeginsel.
11.1. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling niet duidelijk kunnen maken waarom dit arrest relevant is en heeft niet onderbouwd waarom sprake is van gelijke gevallen, zodat dit betoog alleen al hierom niet slaagt.
12. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen beroep kan doen op toekomstige wetgeving en dus ook niet op de wetswijziging van de RWN van 1 april 2022, waarbij de verliestermijn van tien jaar naar dertien jaar is verhoogd. Het is volgens [appellant] niet doorslaggevend of de nieuwe wet al dan niet met terugwerkende kracht geldt.
12.1. Uit de wetswijziging van de RWN van 1 april 2022 volgt dat de wetswijziging niet met terugwerkende kracht geldt. Dit betekent dat de verliestermijn pas vanaf 1 april 2022 dertien jaar bedraagt. Op 19 augustus 2019 gold nog een verliestermijn van tien jaar, waardoor [appellant] zijn Nederlanderschap na tien jaar is verloren. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellant] geen beroep kan doen op de wetswijziging van de RWN van 1 april 2022. Het betoog slaagt niet.
13. Uit het voorgaande volgt dat [appellant] in deze procedure niet met terugwerkende kracht het Nederlanderschap herkrijgt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister de aanvraag van [appellant] om een nationaal paspoort buiten behandeling mocht stellen.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
15. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. V.V. Essenburg, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2025
818-1031
Bijlage
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. 2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Rijkswet op het Nederlanderschap, zoals deze gold vanaf 1 augustus 2018 tot 31 maart 2020
Artikel 15
1. Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren:
[…]
c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband;
[…]
Paspoortwet
Artikel 9
1. Iedere Nederlander heeft binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen.
2. In afwijking van het eerste lid heeft een Nederlander die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, recht op een nationaal paspoort geldig voor vijf jaren en voor alle landen.