Uitspraak
202204554/1/R3.
Datum uitspraak: 3 september 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A], [appellante sub 1B] en Lido Drenthe B.V., alle wonend respectievelijk gevestigd in Hoogeveen (hierna: [appellant sub 1] en anderen),
2. [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [bedrijf]), wonend en gevestigd in [plaats],
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hoogeveen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Noord, deelplan Nijstad recreatiestrand" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [bedrijf] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 2 juni 2025 behandeld, waar [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. K.H.K. Nuweif en mr. T.P. Tjeerdsma, beiden advocaat in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door J.A. Meijerink, zijn verschenen. Verder is op de zitting Nijstad Exploitatie B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 23 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan voorziet in een verdere ontwikkeling van het recreatieterrein "Strand Nijstad". Het plan voorziet in het bijzonder in de mogelijkheid om maximaal 12 evenementen per jaar te organiseren.
Opzet van de uitspraak
3. De Afdeling zal hierna eerst toelichten hoe zij een beroep gericht tegen een bestemmingsplan beoordeelt. Daarna zullen de beroepen afzonderlijk aan de orde komen. Aan het einde van de uitspraak, vanaf overweging 12 en verder, volgt de conclusie voor alle beroepen.
Hoe beoordeelt de Afdeling een beroep tegen een bestemmingsplan?
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
5. De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] en anderen geen zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan.
In de uitspraken van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, en 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, is de Afdeling ingegaan op de gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, over de toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Uit de uitspraak van 4 mei 2021 volgt dat in zaken waarin de wetgever een ieder de mogelijkheid heeft gegeven om zienswijzen naar voren te brengen, allen die zienswijzen naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit, toegang hebben tot de rechter, ook al zijn zij geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Indien geen gebruik is gemaakt van de gelegenheid om zienswijzen in te dienen, en het niet indienen daarvan niet verschoonbaar is, bestaat alleen recht op toegang tot de rechter indien betrokkene belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid.
Aan [appellant sub 1] en anderen kan redelijkerwijs worden verweten dat zij geen zienswijze hebben ingediend. Er is namelijk geen goede reden waarom zij hiervan af konden zien. Of het beroep van [appellant sub 1] en anderen ontvankelijk is, is daarom afhankelijk van de vraag of zij belanghebbenden zijn.
5.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat alleen een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
5.2. Voor zover [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd dat zij in het verleden een aantal percelen in het plangebied hebben geëxploiteerd en dat zij dit in de toekomst mogelijk kunnen hervatten, overweegt de Afdeling het volgende. Niet gebleken is dat [appellant sub 1] en anderen op het moment van de vaststelling van het plan eigenaar of rechthebbende waren van percelen in of nabij het plangebied of daarbij belang hadden. Alleen een voornemen om zich ergens te vestigen of activiteiten te gaan ontplooien zonder dat aanknopingspunten bestaan dat daaraan een begin van uitvoering is gegeven, is onvoldoende om belanghebbende te kunnen zijn. [appellant sub 1] en anderen hebben hun belang ook overigens niet toegelicht en zijn ook niet op de zitting verschenen om vragen hierover te beantwoorden. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1] en anderen geen actueel en rechtstreeks belang hebben bij het bestreden besluit. Daarom kunnen zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen moet daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het beroep van [bedrijf]
6. [bedrijf] exploiteert, op basis van een huurovereenkomst met Nijstad Exploitatie B.V., vijf vislocaties in en rondom het plangebied. Eén van de vislocaties ligt in het plangebied ten noordwesten van de meest noordelijke functieaanduiding "evenemententerrein" (hierna: vislocatie 3). De andere vislocaties liggen ten zuidwesten van het plangebied (hierna: vislocatie 1 en 2) en ten noordwesten van het plangebied (hierna: vislocatie 4 en 5). [bedrijf] is het niet eens met het bestemmingsplan, omdat hij vreest te worden beperkt in zijn bedrijfsvoering.
Ingetrokken beroepsgronden
7. [bedrijf] heeft op de zitting de beroepsgronden over participatie, informatievoorziening voorafgaand aan evenementen, de eindtijd van evenementen, de bereikbaarheid van vislocatie 1 en 2, en de realisatie van de recreatiewoningen ten westen van de vislocaties, ingetrokken.
Nachtvissen met een schuilmiddel
8. [bedrijf] betoogt dat de planregeling voor het perceel waarop vislocatie 3 ligt, onverenigbaar is met zijn bedrijfsvoering. Hij voert daarover aan dat het onduidelijk is of nachtvissen, waarbij gebruik wordt gemaakt van een schuilmiddel, ter plaatse van vislocatie 3 is toegestaan. Hij wijst in dit verband op de expliciete uitsluiting van een standplaats voor kampeermiddelen op gronden met de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie". Het is volgens [bedrijf] niet duidelijk wat onder "standplaats voor kampeermiddelen" wordt verstaan. [bedrijf] voert verder aan dat als nachtvissen met een schuilmiddel ter plaatse van vislocatie 3 niet is toegestaan, de raad dit mogelijk had moeten maken. In dat verband wijst hij op de e-mails van 23 mei 2022 en 7 april 2022. Daaruit blijkt dat het gemeentebestuur heeft verklaard dat een "bivvy" niet is te beschouwen als kampeermiddel en dat nachtvissen is toegestaan. De raad heeft dat echter ten onrechte niet expliciet in het plan opgenomen.
8.1. De Afdeling stelt vast dat aan de gronden ter plaatse van vislocatie 3 de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" is toegekend.
Artikel 5.1 van de planregels luidt:
"De voor 'Recreatie - Dagrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. dagrecreatieve voorzieningen;
[…]"
Artikel 5.4.1 luidt:
"Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in lid 3.1 jo artikel 7.2 van de Wet ruimtelijke ordening, wordt in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van de gronden als standplaats voor kampeermiddelen;
[…]"
Artikel 1.54 luidt:
"kampeermiddel: tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel andere onderkomens of andere voertuigen, gewezen voertuigen of gedeelten daarvan, voorzover geen bouwwerk zijnde, die geheel of gedeeltelijk blijvend zijn bestemd of ingericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf dan wel voor nachtverblijf van personeel, werkzaam op het kampeerterrein waar deze onderkomens of voertuigen zijn geplaatst;"
8.2. De Afdeling stelt voorop dat partijen het erover eens zijn dat nachtvissen op karpers in de recreatieplas waarbij gebruik wordt gemaakt van een schuilmiddel dat aan één zijde open is, niet onder het gebruiksverbod van artikel 5.4.1, aanhef en onder a, van de planregels valt. Dat is volgens partijen zo, omdat zo’n schuilmiddel niet is aan te merken als een kampeermiddel in de zin van artikel 1.54 van de planregels. Het plan verbiedt het nachtvissen met een schuilmiddel dat aan één zijde open is dus niet. Het is niet nodig uitdrukkelijk in de planregels op te nemen wat op grond van het bestemmingsplan niet is verboden. Dat heeft geen toegevoegde waarde. De raad mocht daar om die reden vanaf zien.
Op de zitting heeft [bedrijf] gesteld liever te hebben gezien dat ook volledig dichte schuilmiddelen zouden zijn toegestaan, waarin tijdens het nachtvissen kan worden overnacht, maar heeft uiteindelijk op de zitting aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben als het bij open schuilmiddelen blijft. Over de vraag of het plan ook volledig dichte schuilmiddelen toestaat of zou moeten toestaan hoeft de Afdeling dus geen oordeel te geven. Met de vaststelling dat het plan open schuilmiddelen toestaat, is op de beroepsgrond van [bedrijf] al voldoende beslist.
De conclusie is dus dat de planregeling duidelijk is en dat de raad redelijkerwijs niet de door [bedrijf] gewenste specifieke regeling in de planregels heeft hoeven opnemen.
Het betoog slaagt niet.
Akoestische gevolgen voor de visstand en de vislocaties
9. [bedrijf] betoogt dat onvoldoende onderzoek is verricht naar het aspect geluid. Daarover voert hij aan dat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de akoestische gevolgen van de evenementen voor de visstand. Hij stelt dat water een veel hogere dichtheid heeft dan lucht, waardoor trillingen in het water zich vijf keer sneller verspreiden. Bovendien verzwakt geluid in het water minder snel. Daarom vreest [bedrijf] dat de geluidbelasting van evenementen negatieve effecten heeft op de karpers en dat de visstand hierdoor achteruit zal gaan.
[bedrijf] voert verder aan dat er ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidbelasting van de evenementen op het verblijfsklimaat bij de vislocaties. In dat verband wijst hij erop dat vislocaties geluidgevoelige objecten zijn, omdat hier met een zekere regelmaat gedurende langere tijd personen verblijven.
Tot slot voert [bedrijf] aan dat de raad bij de besluitvorming onvoldoende aandacht heeft geschonken aan zijn belangen. Daarbij wijst hij erop dat de voorziene evenementen haaks staan op de behoefte van vissers bij stilte in een recreatief gebied. Dat er maar 12 evenementen per jaar georganiseerd mogen worden, doet daar niet aan af, zo betoogt [bedrijf]. Bovendien duurt de overlast langer dan 12 dagen vanwege het na-ijleffect.
9.1. De Afdeling stelt vast dat aan een deel van de gronden van het plangebied de functieaanduiding "evenemententerrein" is toegekend. Een deel van de gronden met deze aanduiding ligt ten zuidoosten van vislocatie 3 en een deel ligt ten noordoosten van vislocatie 1 en 2.
Artikel 12.2.1 van de planregels luidt:
"Op de gronden ter plaatse van de functieaanduiding 'evenemententerrein' zijn evenementen categorie B toegestaan, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
a. het maximaal aantal evenementen per jaar bedraagt 12;
b. de evenementen mogen plaatsvinden in de dag- en avondperiode van een dag, met dien verstande dat:
1. vier evenementen per jaar mag plaatsvinden in de dag-, avond- en nachtperiode tot uiterlijk 00:00 uur mits dit evenement plaatsvindt op een dag vóór een vrije dag (zaterdag, zondag of een nationale feestdag);
2. vier evenementen per jaar mag plaatsvinden in de dag-, avond- en nachtperiode tot uiterlijk 23:00 uur;
c. de duur van een evenement is, exclusief op- en afbouwdagen, maximaal 1 dag, met dien verstande dat 1 evenement per jaar maximaal 3 dagen, exclusief op- en/of afbouwdagen, mag duren;
d. het aantal tussendagen, zijnde dagen zonder evenement en op- en/of afbouwdagen, bedraagt minimaal 10 dagen;
e. voor het op- en afbouwen zijn maximaal 4 op- en/of afbouwdagen toegestaan;
f. op- en afbouwactiviteiten mogen uitsluiten plaatsvinden in de dagperiode;
g. tijdens op- en afbouwdagen mag geen sprake zijn van onversterkte of versterkte muziek, met uitzondering van onversterkte of versterkte muziek voor het instellen/inregelen van apparatuur gedurende een periode van maximaal 1 uur in de dagperiode, mits dat noodzakelijk is in verband met het te organiseren evenement;
h. het equivalent geluidsniveau (LAeq, 3 minuten) vanwege de tijdens het evenement geproduceerde versterkte en/of onversterkte muziek en vanwege de tijdens het evenement in gebruik zijnde installaties, mag op de gevels van woningen niet meer bedragen dan 65 dB(A) en 80 dB(C) gedurende de dag-, avond- en nachtperiode;
i. indien op een evenementendag voor een evenement een equivalent geluidsniveau (LAeq, 3 minuten) op de gevels van de woningen van 65 dB(A) en 80 dB(C) is toegestaan en gelijktijdig in één of meer (horeca-)inrichtingen activiteiten plaatsvinden met een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr, LT) van meer dan 50 dB(A) op de gevels van woningen, geldt dat het cumulatieve equivalent geluidsniveau (LAeq, 3 minuten) vanwege het evenement en het geluid afkomstig van de inrichting(en) op de gevels van woningen niet meer mag bedragen dan 75 dB(A) en 90 dB(C);
j. van de 12 evenementen mogen bij 8 evenementen enkel achtergrondmuziek en/of versterkte spraak ten horen wordt gebracht dat niet waarneembaar is ter plaatse van omliggende woningen. De overige 4 evenementen moeten dan voldoen aan de voorgestelde eindtijden én een geluidsniveau van ten hoogste 80 dB(C) als 3 minuut gemiddelde ter plaatse van de omliggende woningen."
9.2. Over het betoog van [bedrijf] dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de akoestische gevolgen van het plan voor de visstand en het verblijfsklimaat bij de vislocaties, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat de raad bij de voorbereiding van het plan wel onderzoek heeft laten doen naar de geluidbelasting bij omliggende (recreatie)woningen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het geluidrapport van Geluidmeesters van 8 januari 2020 (hierna: het akoestisch onderzoek), dat als bijlage 4 bij de plantoelichting is gevoegd. Naar de specifieke geluidbelasting op de visstand en de vislocaties is geen onderzoek gedaan, maar volgens de raad is dat ook niet nodig. Volgens de raad is het weliswaar niet uitgesloten dat de evenementen kunnen leiden tot enige geluidhinder voor de omgeving, maar hij stelt onder verwijzing naar artikel 12.2.1, aanhef en onder a, van de planregels dat de evenementen maximaal 12 keer per jaar mogen plaatsvinden. Daarnaast zijn in het plan ook regels opgenomen over de beperking van het geluidniveau, over de eindtijden van evenementen en over het aantal op- en afbouwdagen. Verder is er volgens de raad voldoende gelegenheid om gebruik te maken van de visgelegenheden zonder dat er tegelijkertijd een evenement plaatsvindt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd dat de akoestische gevolgen van het plan op het verblijfsklimaat bij de vislocaties beperkt zijn, mede nu het plan het geluidsniveau en het aantal evenementen beperkt. Extra onderzoek naar het gevolg voor het verblijfsklimaat bij de vislocaties was niet nodig. Ook heeft de raad terecht geoordeeld dat de gevolgen voor de visstand beperkt zijn. [bedrijf] heeft geen aanknopingspunten gegeven dat 12 evenementen per jaar onder de in het bestemmingsplan opgenomen condities zodanige gevolgen heeft voor de vissen dat de raad hiernaar akoestisch onderzoek moest doen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.3. Over het betoog van [bedrijf] dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen, overweegt de Afdeling als volgt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad bij de afweging van belangen redelijkerwijs een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang dat is gediend met de met het plan toegestane functies dan aan het belang van [bedrijf] bij het behoud van de bestaande situatie. Weliswaar zal als gevolg van het bestemmingsplan de druk op het recreatiegebied toenemen, maar dat dit ernstige gevolgen heeft voor [bedrijf] is niet gebleken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de evenementen maximaal 12 keer per jaar en op verschillende locaties binnen het plangebied mogen plaatsvinden, en dat [bedrijf] de exploitatie van de vislocaties kan voortzetten.
Het betoog slaagt niet.
Uitgangspunten akoestisch onderzoek
10. [bedrijf] betoogt dat voor zover al onderzoek heeft plaatsgevonden, daarbij is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Daartoe stelt hij dat in het akoestisch onderzoek alleen is uitgegaan van muziekgeluid en niet van andere geluidbronnen dan muziek. Ook is in het onderzoek alleen uitgegaan van mechanisch geluid van evenementen en niet van tegenwoordig veel gebruikt digitaal geluid. Bovendien is geen op de locatie toegesneden meetmethode gebruikt. [bedrijf] stelt verder dat het onderzoek ten onrechte eenzijdig uitgaat van geluidafstraling uit zuidelijke richting vanaf het podium. Hij stelt tot slot dat bij de metingen ten onrechte een bronhoogte van 3 m boven het maaiveld tot uitgangspunt is genomen.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de bezwaren die [bedrijf] in beroep tegen het akoestisch onderzoek heeft aangevoerd in wezen dezelfde zijn die hij eerder in de zienswijze heeft ingebracht. De raad is in de "Nota zienswijzen bestemmingsplan Buitengebied Noord, deelplan Nijstad recreatiestrand", uitgebreid ingegaan op deze bezwaren en de technische aspecten en de gehanteerde uitgangspunten voor het akoestisch onderzoek. De raad heeft dit nader toegelicht in zijn verweerschrift. [bedrijf] heeft verder geen tegenonderzoek ingediend of deze weerlegging in zienswijzennota en verweerschrift specifiek weersproken. In wat [bedrijf] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor de conclusie dat de raad niet van het akoestisch onderzoek heeft mogen uitgaan.
Het betoog slaagt niet.
Capaciteit van het strand
11. [bedrijf] vreest dat de met het plan mogelijk gemaakte evenementen tot overlast bij de vislocaties zullen leiden, zeker nu planologisch niet is geborgd dat de maximale capaciteit van het strand van 1.000 personen niet wordt overschreden.
11.1. Artikel 1.39 van de planregels luidt:
"evenementen categorie B: een lokaal evenement met maximaal 5.000 bezoekers per dag;"
11.2. In wat [bedrijf] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de met het plan mogelijk gemaakte evenementen tot overlast bij de vislocaties zullen leiden vanwege een overschrijding van de maximale capaciteit van het strand. De Afdeling betrekt hierbij dat de raad in de "Nota zienswijzen bestemmingsplan Buitengebied Noord, deelplan Nijstad recreatiestrand" heeft toegelicht dat het strand een feitelijke capaciteit heeft van ongeveer 1.000 personen. Er is geen reden om in het plan vast te leggen dat maar maximaal 1.000 personen van het strand gebruik mogen maken. Dit aantal heeft, anders dan [bedrijf] veronderstelt, betrekking op het aantal strandbezoekers en niet op het aantal bezoekers van evenementen. Dat aantal is in het plan gemaximeerd op 5.000. Evenementen vinden namelijk niet alleen plaats op het strand, maar ook op andere locaties binnen het plangebied waaraan de functieaanduiding "evenemententerrein" is toegekend.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is niet-ontvankelijk. De raad hoeft geen proceskosten van [appellant sub 1] en anderen te vergoeden.
13. Het beroep van [bedrijf] is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten van [bedrijf] te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1A], [appellante sub 1B] en Lido Drenthe B.V. niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2], handelend onder de naam [bedrijf], ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
780-1091