Uitspraak
202404062/1/A2.
Datum uitspraak: 23 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 mei 2024 in de zaken nrs. 23/5860 en 23/6300 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen (nu en hierna: de Dienst Toeslagen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2022 heeft de Dienst Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag voor [appellante] voor het jaar 2022 herzien en vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst het al aan haar voor dat jaar uitbetaalde voorschot van € 4.740,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 4 november 2022 heeft de Dienst Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] voor het jaar 2021 definitief berekend en vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst het al aan haar voor dat jaar uitbetaalde voorschot van € 2.315,00 teruggevorderd.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 juli 2023 heeft de Dienst Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 22 september 2022 en 4 november 2022 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 mei 2024 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en de Dienst Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. van Leeuwen, advocaat in Arnhem, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante] is in 2019 van Egypte naar Nederland geëmigreerd. Zij en haar toenmalige echtgenoot hebben beiden de Egyptische nationaliteit. In februari 2020 is in Nederland het tweede kind uit hun huwelijk geboren.
Op 1 mei 2020 heeft [appellante] bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) een lening aangevraagd voor een inburgeringscursus. Op 2 september 2020 heeft DUO de aangevraagde lening toegekend. Op 18 oktober 2020 heeft [appellante] op het ROC Nijmegen een intakegesprek gehad voor een inburgeringscursus. In verband met de coronapandemie is zij pas in september 2021 met de inburgeringscursus begonnen.
Eveneens in september 2021 heeft de rechtbank de echtscheiding tussen [appellante] en haar toenmalige echtgenoot uitgesproken. Daarbij is vastgesteld dat de hoofdverblijfplaats van de kinderen bij [appellante] is. Omdat haar kinderen tijdens de inburgeringscursus moesten worden opgevangen, heeft [appellante] bij de Dienst Toeslagen kinderopvangtoeslag aangevraagd vanaf 24 september 2021. Na het behalen van haar inburgeringsexamen heeft zij de kinderopvangtoeslag met ingang van 22 juli 2022 beëindigd.
2. Bij besluit van 21 oktober 2021 heeft de Dienst Toeslagen [appellante] kinderopvangtoeslag toegekend met ingang van 24 september 2021. Op 28 april 2022 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellante] medegedeeld dat de dienst van DUO het bericht heeft gekregen dat [appellante] geen inburgeringscursus volgt. Hierop is contact geweest tussen [appellante] en de Dienst Toeslagen en tussen de Dienst Toeslagen en DUO. Daaruit kwam naar voren dat [appellante] weliswaar een inburgeringscursus volgde bij het ROC Nijmegen, maar niet inburgeringsplichtig was. Hierop heeft de Dienst Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor de jaren 2021 en 2022 op nihil vastgesteld en de al uitbetaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 29 november 2024 heeft de Dienst Toeslagen [appellante] medegedeeld geen invorderingsmaatregelen te nemen, omdat zij onvoldoende financiële middelen heeft om de terugvordering te betalen. Op de zitting bij de Afdeling is desgevraagd vastgesteld dat [appellante] desondanks belang heeft bij deze procedure, omdat de schuld blijft bestaan en eenmalige teruggaven van toeslagen of inkomstenbelasting tot drie jaar na de datum van dat besluit worden verrekend met deze schuld.
3. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellante] ten tijde van de inburgeringscursus niet inburgeringsplichtig was, omdat zij een van haar kind afgeleid verblijfsrecht had. Daarom voldeed zij niet aan de voorwaarde van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wet kinderopvang (hierna: Wko), waarin is neergelegd dat een ouder inburgeringsplichtig moet zijn om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag.
In geschil is of de Dienst Toeslagen in strijd met het vertrouwensbeginsel dan wel het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door de kinderopvangtoeslag te herzien naar nihil en de al uitbetaalde voorschotten van [appellante] terug te vorderen.
Oordeel van de rechtbank
4. Volgens de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet, omdat uit de correspondentie tussen DUO en [appellante] geen ondubbelzinnige toezegging kan worden afgeleid dat zij volgens DUO inburgeringsplichtig is. Bovendien kan een toezegging door DUO volgens de rechtbank niet aan de Dienst Toeslagen worden toegerekend.
De rechtbank is verder van oordeel dat ook het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. De Dienst Toeslagen heeft volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd dat de omstandigheden dat [appellante] het juiste wilde doen door een inburgeringscursus te volgen en het voor haar financieel zeer moeilijk is om het bedrag terug te betalen, geen bijzondere omstandigheden zijn om van terugvordering af te zien of de terugvordering te matigen.
Beoordeling van het hoger beroep
5. [appellante] voert voor het eerst in hoger beroep aan dat zij, los van de discussie over de inburgeringsplicht, een inburgeringscursus heeft gevolgd die kan worden aangemerkt als een opleiding. Zij betoogt dat zij daarmee voldoet aan een van de voorwaarden voor kinderopvang zoals door de Dienst Toeslagen uiteengezet in het verweerschrift in beroep, namelijk dat de aanvrager in het betreffende jaar arbeid verricht, een opleiding volgt of deelneemt aan een re-integratietraject.
5.1. Dit betoog slaagt niet. De Dienst Toeslagen heeft bij deze passage een voetnoot opgenomen, waarin staat "zoals bepaald in artikel 1.6 van de Wet kinderopvang". Uit dat artikel, onder j, volgt dat het bij een opleiding moet gaan om een van de daar specifiek genoemde opleidingen. Het volgen van een inburgeringscursus valt daar niet onder.
6. [appellante] betoogt verder dat het door DUO gewekte vertrouwen dat zij inburgeringsplichtig was doorwerkt als gewekt vertrouwen door de Dienst Toeslagen, omdat beide overheidsdiensten samenwerken in zaken als deze.
6.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
6.2. Bij brief van 16 juli 2020 heeft DUO [appellante] bericht dat haar aanvraag om een lening in behandeling is, met daarbij de mededeling: "Om een lening te kunnen krijgen moet DUO weten of u verplicht moet inburgeren […] Wanneer DUO de gegevens heeft ontvangen over uw inburgeringsplicht krijgt u van DUO een brief over uw lening […] U hoeft zelf niets te doen". Vervolgens heeft DUO bij brief van 2 september 2020 de aangevraagde lening toegekend. Aan [appellante] kan worden toegegeven dat DUO hiermee op zijn minst de indruk heeft gewekt dat zij inburgeringsplichtig was. Daarbij zij opgemerkt dat [appellante] op dat moment nog was gehuwd en het ook op de zitting bij de Afdeling niet duidelijk is geworden of de scheiding van invloed is geweest op haar verblijfsstatus.
Ook als ervan wordt uitgegaan dat DUO door het toekennen van de lening bij [appellante] het vertrouwen heeft gewekt dat zij inburgeringsplichtig was, ziet de Afdeling in de overgelegde stukken en het verhandelde op de zitting echter onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de Dienst Toeslagen bij [appellante] het vertrouwen heeft gewekt dat zij recht had op kinderopvangtoeslag. De Dienst Toeslagen heeft de voorschotten kinderopvangtoeslag verstrekt op basis van de aanvraag van [appellante], waarin zij zelf heeft medegedeeld inburgeringsplichtig te zijn. Uit de stukken blijkt dat zij die aanvraag heeft gedaan, zonder daaraan voorafgaand een zogenoemd ‘Verzoek van registratie inschrijfgegevens voor de kinderopvangtoeslag’ vergezeld van een door de cursusinstelling ondertekend ‘Bewijs van inschrijving’ te hebben ingediend bij DUO. Omdat een dergelijk verzoek niet was gedaan bij DUO, heeft DUO na een controle van de inburgeringsgegevens van [appellante] op 24 maart 2022 vastgesteld dat [appellante] de lening nog niet had gebruikt voor een inburgeringscursus. Vervolgens heeft DUO dat aan de Dienst Toeslagen gemeld. De Dienst Toeslagen heeft contact opgenomen met [appellante], die de overeenkomst van de inburgeringscursus van ROC Nijmegen heeft opgestuurd. De Dienst Toeslagen heeft die overeenkomst doorgestuurd naar DUO ter beoordeling. Ook heeft [appellante] op 3 juni 2022 alsnog bij DUO een ‘Verzoek van registratie inschrijfgegevens voor de kinderopvangtoeslag’ vergezeld van een door het ROC Nijmegen ondertekend ‘Bewijs van inschrijving’ ingediend. Bij dat Bewijs van inschrijving was het intakeformulier van het ROC Nijmegen van 28 oktober 2020 gevoegd, met daarin de mededeling: "Ze is niet inburgeringsplichtig, maar wil graag inburgeren voor haar kinderen (nationaliteit). Ze weet dat ze de examens zelf moet betalen". Bij brief van 15 augustus 2022 heeft DUO [appellante] medegedeeld dat zij niet inburgeringsplichtig is en haar inschrijfgegevens niet kunnen worden geregistreerd. DUO heeft ook de Dienst Toeslagen medegedeeld dat [appellante] niet inburgeringsplichtig is en de inburgeringscursus die zij volgde een cursus was die onder ‘educatie’ viel. Daarop is de bestreden besluitvorming gevolgd.
Uit deze gang van zaken blijkt dat de Dienst Toeslagen DUO weliswaar volgt in diens standpuntbepaling over de inburgeringsplicht, maar dat de Dienst Toeslagen in dit geval de kinderopvangtoeslag niet heeft toegekend op basis van een mededeling van DUO aan de Dienst Toeslagen. DUO had zich op het moment van de aanvraag van de kinderopvangtoeslag ook jegens [appellante] niet uitgelaten over haar recht op kinderopvangtoeslag, omdat zij het daartoe strekkende registratieverzoek nog niet had ingediend. Ook is [appellante] blijkens het intakeformulier van het ROC Nijmegen op 28 oktober 2020, derhalve na de toekenning van de lening en voor haar aanvraag om kinderopvangtoeslag, verteld dat zij niet inburgeringsplichtig was. Mede in aanmerking genomen dat de Dienst Toeslagen en DUO twee verschillende bestuursorganen met eigen bevoegdheden zijn, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Dienst Toeslagen in dit geval niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door de kinderopvangtoeslag te herzien naar nihil.
Het betoog slaagt niet.
7. [appellante] betoogt verder dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om haar geen kinderopvangtoeslag toe te kennen, omdat zij daadwerkelijk kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en een inburgeringscursus heeft gevolgd. Behalve dat zij daartoe niet verplicht was, voldoet zij dus aan alle voorwaarden om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen, aldus [appellante].
7.1. De Wko is een wet in formele zin en de bestuursrechter kan artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wko, waarin staat dat een ouder inburgeringsplichtig moet zijn om aanspraak te maken op kinderopvangtoeslag, daarom niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan echter wel aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
7.2. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wko is het volgende over kinderopvangtoeslag en inburgering vermeld:
"Aanspraak op een tegemoetkoming hebben ouders die van kinderopvang gebruikmaken omdat zij arbeid en zorg combineren. Arbeid moet in dit verband breed worden opgevat. Het gaat […] ook om nieuwkomers die een inburgeringtraject volgen. […] Gezien het verplichtende karakter van inburgeringtrajecten, voor het volgen waarvan kinderopvang een noodzakelijke voorwaarde kan zijn, valt kinderopvang voor deze doelgroep onder de reikwijdte van het wetsvoorstel. […] Het wetsvoorstel bevat ten aanzien van het verlenen van subsidies in de kosten van kinderopvang geen uitputtende regeling. Zo kan een gemeente subsidie verlenen in de kosten van kinderopvang aan zogenaamde oudkomers, dat wil zeggen buitenlanders die al langer in Nederland wonen en daarom niet verplicht zijn deel te nemen aan een inburgeringtraject als bedoeld in de Wet inburgering nieuwkomers. Omdat het volgen van een inburgeringtraject ook voor deze mensen nuttig kan zijn, kan de gemeente deelname daaraan stimuleren door een vergoeding te geven voor de kinderopvang als dit nodig is om deelname mogelijk te maken. Een dergelijke subsidiëring gaat geheel buiten het wetsvoorstel om. Van een tegemoetkoming van het Rijk is dan ook in dit soort gevallen geen sprake […] Nieuwkomers die ingevolge de Wet inburgering nieuwkomers een inburgeringprogramma volgen komen, ingevolge het wetsvoorstel, eveneens in aanmerking voor een tegemoetkoming van het Rijk. Om twee redenen valt deze groep onder de reikwijdte daarvan: kinderopvang kan voor het volgen van een inburgeringprogramma een noodzakelijke voorwaarde zijn; bovendien heeft het inburgeringprogramma een verplichtend karakter." (Kamerstukken II 28477, nr. 3, p. 13, 14, 46, 62 en 63).
Uit deze citaten komt duidelijk naar voren dat de wetgever de aanspraak op kinderopvangtoeslag bewust heeft gekoppeld aan het verplichtende karakter van de inburgering. Als er geen inburgeringsplicht is, maar een inburgeringscursus wel nuttig kan zijn, bestaat volgens de wetgever geen aanspraak op kinderopvangtoeslag op grond van de Wko. De omstandigheid dat onverplicht een inburgeringscursus wordt gevolgd, is daarom geen omstandigheid die niet is verdisconteerd in de afweging van de wetgever. De Afdeling heeft daarom niet de ruimte om te oordelen dat artikel 1.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wko zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die bepaling in dit geval niet zou moeten worden toegepast.
Het betoog slaagt niet.
8. [appellante] betoogt ten slotte dat haar situatie dusdanig bijzonder is dat van terugvordering moet worden afgezien, ook gelet op haar betalingsonmacht.
8.1. Artikel 26, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) bepaalt dat, voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, de Dienst Toeslagen een lager bedrag kan terugvorderen. De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld (geactualiseerd op 17 oktober 2024 met terugwerkende kracht tot 23 oktober 2019; Stcrt. 2024, 34466). In het Verzamelbesluit zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen en vermeld wanneer in ieder geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De financiële situatie of financiële problemen van een belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, zullen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling, aldus het Verzamelbesluit.
Zoals de Afdeling in de onder 7.1 genoemde uitspraak van 1 maart 2023 heeft overwogen, kunnen naast de in het Verzamelbesluit genoemde omstandigheden, ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging zijn.
8.2. De situatie van [appellante] valt niet onder de bijzondere omstandigheden genoemd in het Verzamelbesluit, te weten fraude door een derde, identiteitsfraude of een geringe formele tekortkoming. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er in dit geval wel andere omstandigheden zijn die aanleiding geven om de terugvordering tot nihil te matigen. Daarbij kijkt de Afdeling niet alleen naar de gevolgen van de terugvordering, maar ook naar het ontstaan daarvan. Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, mocht [appellante] er in ieder geval op 2 september 2020 van uitgaan dat zij inburgeringsplichtig was door de toekenning van de lening door DUO. Zij heeft, voordat zij kinderopvangtoeslag aanvroeg, echter niet haar inschrijfgegevens door DUO laten registreren. Uit een mailwisseling tussen DUO en de Dienst Toeslagen van 30 mei 2022 lijkt te volgen dat het ROC Nijmegen dit in gang had moeten zetten, zodat dit [appellante] niet volledig kan worden aangerekend. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] bij aanvang van de inburgeringscursus de Nederlandse taal nog niet goed machtig was en door de scheiding van haar toenmalige echtgenoot in een crisisopvang verbleef. Vervolgens heeft de Dienst Toeslagen [appellante] voorschotten kinderopvangtoeslag toegekend, zonder te controleren of haar inschrijfgegevens waren geregistreerd door DUO. Het ontstaan van de terugvordering is dus mede het gevolg geweest van het handelen dan wel nalaten van DUO, het ROC Nijmegen en de Dienst Toeslagen. Verder staat vast dat [appellante] een inburgeringscursus heeft gevolgd, zij het onverplicht. Zij heeft onbetwist gesteld dat zij de kinderopvangtoeslag heeft aangewend voor kinderopvang tijdens het volgen van die cursus. Ten slotte hecht de Afdeling waarde aan het gegeven dat de enige reden waarom de inburgeringscursus voor [appellante] niet verplicht was, lijkt te zijn gelegen in het afgeleide verblijfsrecht.
Deze omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, maken dat de Dienst Toeslagen toepassing had moeten geven aan artikel 26, tweede lid, van de Awir en de terugvordering had moeten matigen naar nihil.
Het betoog slaagt.
Eindoordeel
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De beroepen tegen de besluiten van 20 juli 2023 zijn gegrond en die besluiten worden vernietigd, voor zover daarbij de terugvorderingen niet zijn gematigd tot nihil.
De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de terugvorderingen te matigen tot nihil en de besluiten van 22 september 2022 (kinderopvangtoeslag 2022) en 4 november 2022 (kinderopvangtoeslag 2021) in zoverre te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 20 juli 2023.
10. De Dienst Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 mei 2024 in de zaken nrs. 23/5860 en 23/6300;
III. verklaart de beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de Dienst Toeslagen van 20 juli 2023, voor zover daarbij de terugvorderingen kinderopvangtoeslag 2021 en 2022 voor de periode 24 september 2021 tot en met 21 juli 2022 niet zijn gematigd tot nihil;
V. herroept de besluiten van de Dienst Toeslagen van 22 september 2022 en 4 november 2022, voor zover daarin is bepaald dat de aan [appellante] uitbetaalde bedragen kinderopvangtoeslag 2021 en 2022 voor de periode 24 september 2021 tot en met 21 juli 2022 worden teruggevorderd;
VI. bepaalt dat de terugvorderingen kinderopvangtoeslag 2021 en 2022 voor de periode 24 september 2021 tot en met 21 juli 2022 worden gematigd tot nihil;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de onder IV vernietigde besluiten;
VIII. veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de Dienst Toeslagen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 238,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
611